1、关于中华人民共和国文物保护法修订草案（送审稿）中取消行政审批论证情况的说明一、文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案许可（行政许可）文物保护法第十八条第二款规定：在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。设定这项行政许可的目的在于防止建设工程破坏文物保护单位的历史风貌，文物行政部门在审批时审查的主要是工程名称、地点、规模、用途，工程位置图和工程设计方案，文物保护单位建设控制地带具体管理规定和控制要求，工程对文物的影响评估报告等材料。该项行政许可设定以来，对文物保护单
2、位及其环境风貌的整体保护发挥了重要作用。取消的理由：一是文物保护单位保护规划已经包含该项行政许可的全部内容，使得该项行政许可事项已经可以通过技术标准、管理规范进行有效管理。国家文物局自2004年以来推动全国重点文物保护单位保护规划编制工作，取得了比较好的成效；江西、河南、四川等省的地方法规明确规定了编制文物保护单位保护规划的要求。草案第二十三条第二款规定了文物保护单位保护规划编制的主体、程序，旨在将这一成熟经验作为法律制度固定下来。文物保护单位保护规划编制标准包括了文物本体、保护范围、建设控制地带等多项技术要求，足以涵盖目前行政许可的内容。文物保护单位保护规划由政府公布实施，具有很强的专业性、
3、权威性。二是公布文物保护单位保护规划后，文物部门采用事后监督等其他行政管理方式能够解决该行政许可事项。为保证法律规定的有效执行，草案专门规定了监督检查条款，同时在第九十一条专门对违反草案第二十五条的行为规定了处罚措施。对于未公布文物保护单位保护规划的，草案第二十五条要求建设项目批准前，审批机关应当根据文物保护单位的等级征求相应文物主管部门的意见。三是取消这一行政许可符合行政审批制度改革的要求，适应经济社会发展的需要。这一行政许可的取消减少了一项建设工程的前置审批，提高了建设工程审批效率。二、文物保护单位原址保护措施许可（行政许可）文物保护法第二十条第二款规定：实施原址保护的，建设单位应当事先确
4、定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。设定这项行政许可的目的在于确保建设工程实施过程中，能够对具有重要价值的文物保护单位采取有效保护措施，保证文物本体安全。实践中，2010年以来，国家文物局每年受理涉及全国重点文物保护单位原址保护措施的申请不到10项，这些申请基本都得到批准。虽然行政许可数量不多，但这项行政许可实施以来，对防止建设工程施工破坏文物还是发挥了重要作用。取消的理由：一是对于原址保护措施许可而言，文物行政部门的审批实质上就是对保护措施是当与否进行把关，主要是体现对文物本体保护的指导和要求，相当于保护意见，作为行政许可
5、的必要性不够突出。二是文物部门采用事后监督等其他行政管理方式能够解决该行政许可事项。草案第二十七条规定未征求相应文物主管部门的意见，或者未按照文物主管部门的意见落实保护措施的，不得开工建设；第九十三条规定了违反第二十七条的处罚措施。有“不得开工建设”作为限制条件和对违反规定的行为进行处罚两项措施作为保障，足以保证原址保护措施的落实。三是该行政许可与目前行政审批制度改革的精神不符，也不适应经济社会发展的需要。该许可属于建设工程前置审批之一，按照精简建设工程前置审批的要求，属于需要调整的事项。此外，建设单位文物保护意识逐渐增强、社会监督力度不断加大，也为取消这项行政许可创造了条件。三、调用出土文物
6、审批（政府内部审批）文物保护法第三十五条规定：根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物作用的需要，省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门经本级人民政府批准，可以调用本行政区域内的出土文物；国务院文物行政部门经国务院批准，可以调用全国的重要出土文物。取消的理由：此项政府内部审批与行政许可法、国务院关于严格控制新设行政许可的通知的要求不相适应，自设定以来实施数量很少，必要性和现实性都不强，而且审批涉及的事项完全可以通过工作层面解决。四、拍摄馆藏文物许可（行政许可）实施条例第三十五条：为制作出版物、音像制品等拍摄馆藏三级文物的，应当报设区的市级人民政府文物行政主管部门批准；拍摄馆藏一级文物和馆藏
7、二级文物的，应当报省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门批准。取消的理由：一是该行政许可自实施以来，审批数量虽然很多，但多是流于形式，实际上审批后拍摄单位还要与文物收藏单位协商，按照文物等级分级审批也不符合文物拍摄实际。二是该行政许可事项属于文物收藏单位能够自主决定的，完全属于民事主体之间的民事行为，行政机关没必要干预，而且行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决。按照行政许可法、国务院关于严格控制新设行政许可的通知要求来衡量，在行政管理体制改革逐步深化、文物收藏单位管理日趋规范、法人责任更加健全、社会监督日益成熟的背景下，该行政许可的必要性和现实性已经不存在。五、文物销售、拍卖前审
8、核（行政许可）文物保护法第五十六条第一款规定：文物商店销售的文物，在销售前应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门审核；对允许销售的，省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门应当作出标识。第二款规定：拍卖企业拍卖的文物，在拍卖前应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案。该项行政许可实施以来，省级文物部门和国家文物局根据有关规定和标准，审核上拍文物多达数百万件，要求拍卖企业撤拍了大量不符合上拍标准的文物，避免了许多不必要的社会争议；但是对于文物商店销售的文物，审核工作一直未发挥应有的作用。在调研、论证过程中，文物商店、文物拍卖企业对此项行政许可意见很大，主要
9、是认为审核与文物经销、拍卖的市场规律不适应，影响了企业的自主经营权。取消的理由：一是按照行政许可法、国务院关于严格控制新设行政许可的通知，该项行政许可的必要性不强。法律已经规定了文物商店、文物拍卖企业行政许可，这表明被许可的企业应当具备守法经营的意见和能力，再设定销售、拍卖文物审核，属于对同一事项在多个管理环节分别设定行政许可。对于该行政许可涉及的事项，既存在市场竞争机制调节、行业组织自律管理等解决方式，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式、通过技术标准和管理规范也能够实现管理目的。二是文物部门的审核文件变相成为了拍卖企业进行宣传的权威材料，影响了市场调节作用的正确发挥。实践中，文物审核文件被要求印制在拍卖图录上，主要是为防止拍卖企业“偷梁换柱”，将未通过审核的文物上拍。而拍卖企业则以此作为上拍文物为真的证明，让文物部门为其“背书”，干扰竞买人的判断。三是行政部门可以通过事中、事后监督检查等手段实现管理目的。草案第六十三条规定文物购销企业和文物拍卖企业应当作出经营记录并报文物部门备案，文物部门定期公布企业的信用记录；第六十五条规定了文物、工商、商务等部门的联合监管职责。同时草案第八十八条规定了不备案的法律责任。这些规定为行政部门加强事中、事后监管提供了法律依据。6
