1、环境保护部关于环境保护部关于修改的决定（征求意见稿） 的编制说明 为加强对超标、超总量违法排污行为的监管，反映大气 污染防治法、水污染防治法修订成果，发挥限制生产、停产 整治措施的惩戒警示作用，进一步增强实用性和可操作性， 我部拟对 环境保护主管部门实施限制生产、 停产整治办法 （环境保护部令第 30 号，以下简称办法 ）进行修改，起 草了环境保护部关于修改的决定（征求意见稿） ，现将有关情况 说明如下： 一、基本情况 中华人民共和国环境保护法第六十条规定了对排污 者超标、超总量排污行为采取限制生产、停产整治措施。 办 法作为配套规定，细化了适用情形，规范了实施程序，对 各地办理超标、超总量排
2、污案件起到了重要规范和推动作 用。2016 年，全国各级环保部门办理限产、停产案件共 5673 件，同比上升 83%，占环境保护法配套办法各类案件总数的 25%。具体来看，停产整治措施占比约 84%，限制生产措施占 比约 16%。从适用情形来看，限产、停产案件中适用“法律、 法规规定的其他情形”的案件占比 45%；适用“通过暗管、 渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运 行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物，超过污染物 排放标准的”情形占比 26%；适用“排污者超过污染物排放 标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的” 情形占比 18%。从实施情况看，限产、停产措施
3、案件逐年大 幅增长，在环境保护法配套办法各类案件中占有重要地位， 为制止并督促企业改正超标、超总量排污行为发挥了重要作 用。 办法实施两年多来，在环保执法实践中也暴露出一 些问题， 例如有的企业停产整治走过场， 今天停产明天复产； 有的企业不深刻汲取被责令限制生产、停产整治的教训，在 三十日的跟踪检查期限结束后，再次出现环境违法行为。人 民大学法学院课题组对办法实施情况评估结果也提出， 有必要尽快对办法进行修订，衔接新修订的环保单行法 规，修改部分陈旧规定。 二、修改的必要性 一是修改办法是补充漏洞，限制自由裁量的需要。 对全国各级环保部门 办法 实施情况的评估显示， 由于 办 法未明确规定停
4、产整治措施的期限，部分企业利用这个漏 洞， 通过在实施停产后随即恢复生产的方式， 逃避整治要求， 严重削弱停产整治措施的严肃性和实施效果。同时，也可能 导致地方环保部门选择性适用停产整治措施，为企业迅速恢 复生产提供便利。因此，有必要尽快完善停产整治措施的期 限，限制地方环保部门自由裁量，确保停产整治措施效果。 二是修改办法是强化停产整治措施的惩戒警示作用 的需要。根据评估结果，2016 年全国范围内排污者被实施按 日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等措施后， 再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例（即违法 反弹率）平均为 2.86%，而限产、停产措施的违法反弹率为 3.5%，
5、高于各类措施的平均水平，远高于移送行政拘留措施 1.49%的违法反弹率和查封扣押措施 1.64%的违法反弹率。 说 明相比其他措施，限产、停产措施对违法企业的惩戒警示作 用并未充分发挥，有必要通过修改办法 ，进一步发挥停 产整治措施的惩戒警示作用。 三是修改办法是衔接新的法律规定的需要。 办法 实施后，大气污染防治法、水污染防治法等单行环保法律进 行了重大修改，新修订的大气污染防治法、水污染防治法对 环境保护法中限制生产、停产整治措施的适用情形进行了扩 展；新修订的最高人民法院、最高人民检察院关于办理环 境污染刑事案件适用法律若干问题的解释删除了关于持久 性有机污染物的表述。这都需要通过及时修
6、改办法 ，予 以补充和衔接。 三、修改的过程 2017 年 2 月，我部启动了办法修改工作，邀请环境 法学专家召开咨询会，对修改思路和主要内容进行讨论，起 草了初稿； 2 月 28 日，我部邀请法学专家、律师和一线环境执法和 法制部门同志召开座谈会，对初稿进行了讨论，完善形成了 讨论稿； 4-5 月，向全国环保系统征求意见； 6-8 月，对相关意见进行汇总分析，并对新修订公布的 水污染防治法进行研究，结合各单位意见进一步修改完善； 9 月 4 日，部长专题会审议决定公开征求意见。 四、修改的内容 环境保护部关于修改的决定（征求意见稿） 共十三项修改内 容，拟修改后的办法共四章二十一条，自公布之
7、日起实 施。修改的主要内容如下： 一是增加、修改适用停产整治的情形，实现与新修订法 律法规和其他规定的衔接。吸纳大气污染防治法、水污染防 治法修订成果，在第六条中增加无证排污、以逃避监管方式 排污等情形；同时，相应的在第一条立法依据和第二条适用 范围中增加等外规定。与按日连续处罚制度和污染源在线自 动监控要求衔接，在第六条中增加因超标排放被实施按日连 续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形。 二是分类设定停产整治的期限，完善制度设计。在现行 办法第十五条增加一款，针对第六条规定的不同情形， 规定了停产整治的期限要求，其中对无证排污、以逃避监管 方式排污、因超标排放被实施按日连续处罚和污染
8、源在线自 动监控数据多次超标的情形规定停产整治的期限为三个月。 与此呼应，在第十七条中增加排污者“在限制生产、停产整 治期限结束后”才能进行整改完成备案并解除相关措施的规 定，在第四条中增加对限产、停产期限的信息公开要求，从 而完善整治期限的制度设计。 三是删除环保部门后督察、跟踪检查的规定，提升执法 效能。 办法实施以来，基本没有适用“停产整治决定解 除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的”而被停业、关 闭的案件。部分地方环保部门提出，现行办法第十九条、 第二十条关于对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况 进行后督察、在解除相关措施后三十日内进行跟踪检查的规 定，束缚了执法人员手脚，容易导
9、致企业应付检查，同时关 于后督察也有专门规定不必重复规定。经研究，我们拟删除 这两个条文，同时，新增一条作为第十九条，对环保部门在 限产、停产期间和解除后的监督检查进行概括性规定。同时 将现行办法第八条中“跟踪检查”的表述修改为“监督 检查” ，并规定“停产整治决定解除后，一年内又实施同一 违法行为”作为适用停业、关闭的情形。 四是删除部分过时的表述。现行办法制定过程中， 为衔接排污许可制度，我们吸取有关部门意见，在第五条、 第十六条中使用了“重点污染物日最高允许排放总量控制指 标”的表述。在实践中，没有其他配套规定作出解释说明， 导致 2016 年全国适用“超过重点污染物日最高允许排放总 量控制指标”的案件数量仅为 6 件。同时，行政许可制度改 革也不再使用这样的表述。为此，我们删除了现行办法 中第五条、第十六条的相关表述。 五是其他修改。将现行办法第七条、第八条的位置 对调。在第十三条责令限制生产决定书和责令停产整治决定 书中增加统一社会信用代码、排污许可证编号的规定；在第 十六条中，将现行条文“委托有条件的环境监测机构开展监 测”修改为“委托环境监测机构开展监测” ，并明确了整改 完成后的监测要求。
