1、国有企业原来的体制。国有企业在改革体制的过程中，遇到的最大困难就是产权问题，产权问题不明确，谁对企业负责的问题就无法解决。我国现行法律规定，国有企业的所有权人为全体国民，国务院作为全体国民的代表直接行使国有企业所有权人的权利。4但是面对成千上万乃至几十万的国有企业，国务院又如何进行直接管理？于是国务院只好将这种直接管理权进行再委托，即委托于地方各级政府、国务院所辖的各业务部门和直属公司。各级地方政府也不可能直接管理成百上千的国有企业，也必须进行再委托，即上级政府对下级政府的再委托以及各级政府对本级政府行业主管部门的再委托。如此长的委托代理链，使所有权人的责任意识不知不觉地被淡化、弱化。国有企业
2、改为公司制以后仍然遇到国有资产的管理问题。而且，许多公司并没有形成多元化的投资主体，管理者并不是出资人，他们是既无剩余索取权，又无需承担任何经济责任的“局外人”。公司一旦倒闭了，“跳楼”人首先是法人“国家”。由此看来，国有企业中资产流失，内部人监守自盗、胡作非为也就不足为奇了。试想，公司的管理者假如以自然人的身份持有与其职权相应的股份(如相当年薪的10倍、20倍)，事情可能会是另一个样子。所以，产权不到位的公司制改革只能是“白改”、“空改”。公用事业的迅猛发展，有力地促进了我国城市化和现代化进程，极大地改善了城市居民生活条件和生活质量。在体制上，我国一直将自来水、公用煤气和天然气等产业视为公益
3、性事业。与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。5但是，从总体上看，城市公用事业则是改革幅度和变化都较小的产业，基本上仍属于完全由行政调控的行业，传统体制的弊端不仅没有消除而且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。主要表现在：(1)以地域为界限的政府投资管理体制，影响了公用事业的合理布局，制约了企业规模效益和边际效益的增长。在现行体制下，每个地区都希望在本地建立门类齐全、完整覆盖的经
4、济体系。它使得在决定经济发展过程中人们往往重视小范围的经济分析而忽视宏观经济评价，因此派生出以财政覆盖为界限的经济管理模式，限制了经济融通，从而导致公用基础设施难以充分发挥其效能。(2)权责不清，企业无法自主经营。随着外部环境逐渐市场化，公用企业一方面受到市场约束机制越来越强烈的影响；另一方面由于“婆婆”担心企业管不好家，采取许多防范控制措施，使企业所应当拥有的法人财产权一直无法落实。(3)价值标准的多元化，扭曲了企业的正常行为。按照市场经济要求，企业应当有自己的行为目标。但由于公用行业改革滞后于其他行业，至今还处于计划经济和市场经济两种体制交叉环节。在经济运行的价值体系中，经济效益不一定是企
5、业的主要目标，而是同时存在着多元的价值导向。(4)成本与销售价格倒挂，经营效率低下。公用企业产品的原材料价格都已放开，实现了市场化，而产品销售价格则仍由计划控制，由此普遍形成成本高于售价的怪现象。公用企业常常因为其“公用性”出现这种“入不敷出”的局面。(5)企业缺乏必要的激励、约束手段。受价值环境的限制，公用企业缺乏一个公正衡量贡献的标准和内部激励机制，企业的领导和员工工作中没有明确的价值导向，人浮于事的现象很普遍。公用企业保持不住和吸引不来高素质的人才，企业综合竞争力就会逐步削弱。(6)缺乏营销意识，服务质量差。公用企业的产品和服务在一定的地区具有垄断性，消费者几乎没有选择的余地，而且替代品
6、少或者没有。由于政府的财政补贴，企业本身没有生存的危机，在企业经营者看来，似乎没有必要去努力营销、搞好客户关系。2.2政治背景及改革方向公用事业不仅事关城市建设，还关涉千家万户的利益。近年来，公用行业改革明显滞后于其他行业，市场尚未全面放开，经营管理成为城市基础设施建设走上良性发展轨道的制约因素。如何改革公用事业运营已经是城市建设绕不过去的坎儿。从2001年开始，原国家计委、建设部等部委先后出台了若干意见，非国有经济开始进入燃气、热力、污水等市政公用行业，相应企业的经营管理体制逐步改革，跨地区、跨行业经营也成为可能。政府部门这一系列的政策和措施表明，公用事业将不再拘泥于政府的单方面投资和垄断的
7、经营。民营资本的进入不仅可以缓解政府的财政压力，而且可以提高公用事业的经营效率，为公众提供更高质量的产品和服务。归纳起来，我国公用事业投资、管理、运营体制的改革，从方向上体现这样一些特点：(1)根据具体情况，保持公用行业关键领域或关键环节政府资本的绝对控制地位或相对控制地位，适当让出这些行业的某些非关键领域或环节给非国有投资者，打破政府独有的格局。公用行业的产品和服务关系到城市建设和人们的基本生活质量，这是政府控制的目的。而政府独有的控制模式并不是最优的，反而造成了公用行业的低效率。事实上，政府只需控制其中的关键领域以及要害环节而把其他的领域和环节让出，也能够实现公用行业的良性、健康发展。(2
8、)通过非国有部门或单位投资参与竞争，以及在属国有投资的部分鼓励多个部门从事同一领域投资经营，打破某一部门独家垄断经营的格局，营造竞争环境。要提高公用企业运行效率，提高服务质量，必须按市场经济要求，引入竞争机制，打破行业垄断。按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，在统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费监管制度的前提下，根据行业特点不同程度地引入市场机制，打破垄断，加快市场化进程。(3)尽可能地把政府管理部门与具体的运营部门分开，改变在某些领域政府管理部门直接从事投资经营的状况；通过市场方式（如招标）鼓励非国有单位经营政府投资的领域，打破政府部门直接从事经营的格局。委
9、托经营、订立特许经营权合同等成为实现管理权与经营权相分离的手段，割断管理部门与企业之间的行政附属关系，这是公用行业市场化的关键。(4)努力改变投资结构，吸收私人资本和外国资本的参与，积极地拓展（或放开）投资形式本身，这包括采用BOT 方式投资、利用证券市场筹资以及以技术、管理代投资等，以打破单一政府投资的格局。目前，公用事业运营中投资缺口大的问题非常突出。解决这个问题必须面向市场，使公用事业投资体制市场化、多元化，形成以国有资本为主导，多元化融资相结合的投资体制，积极吸引包括技术、管理等形式的投资，实现投资形式的丰富化 “国有企业作为一种特殊企业而存在是现代企业制度的一个基本规律。如果真正要建
10、立现代企业制度，就必须承认国有企业是特殊企业。”6实际上，正因为国有企业是特殊企业，它才有存在的必要。按照现代企业制度的内在规律，现实可行的改革道路是:凡是不宜实行国有制的企业应实行非国有化，这些企业将按一般的现代企业制度的规则运行；凡是必须保持国有制的企业不要幻想实行一般适用的企业制度，模仿国外私有企业的运作方式，而要按现代国有企业制度的内在要求，借鉴各国国有企业管理和改革的经验，建立起适用于我国国有企业的有效的管理体制，实现严格保障资产安全前提下的较高经济效率，并以配备优秀管理人才来弥补国有制难以完全避免的弱点。3.改革方案3.1公用事业民营化的理论基础(1)完全监管与有限监管传统的认识认
11、为，政府是公众利益的代表，为了保护公众的利益，以及避免资源的浪费和和社会福利的损失而对公用企业实行严格的管制完全监管。实践证明，政府的严格管制措施并没有取得非常理想和令人满意的效果。监管失效的主要原因在于信息的不对称性。公用企业是生产和经营的组织者，对于生产的技术和各种信息的了解都比政府真确和及时，政府的监管是处于被动的局面。公用企业会利用其信息优势，隐瞒或谎报其真实成本，使政府制定一个大大高于其真实成本的管制价格，从而使政府的价格管制政策失效。7而政府为了获得信息，就必需付出相当的人力和物力，这就是政府管制所需付出的成本。当管制成本超过管制所能带来的社会福利时，就导致“管制失效”。信息不对称
12、的另一个表现形式是“管制的时滞”。监管措施的实施首先是因为某些问题的出现和政府认为有监管的必要。那么，从政府意识到调查研究、再到决策的制定和实施需要一定的时间。在这段时间里，市场又开始发生了新的变化，这时候原计划中的政府管制非但不能有益于市场，反而会带来人为的损害。在这样的情况下，政府的管制措施开始放松，在一些方面逐步取消或者改变原有的监管措施，由完全监管开始向有限监管过渡。(2)完全垄断与有限竞争公用事业的所有行业和行业内的所有领域原来都是垄断经营的，这样做的原因是因为人们认为公用企业是具有自然垄断性的，由于技术的原因，为了避免破坏性竞争，市场中只允许有一家企业来经营。但实践表明，垄断经营的
13、效率未必是最理想的。首先，即使企业将价格定得较低（主要是由于政府的价格管制），也会存在非价格垄断，既较少的供给，较差的服务，在供货和付款方面制定有利于自己、而不利消费者的规则，让消费者付出排队等待等非货币的代价。其次，在经营管理方面，企业国有弊端加上自然垄断地位，自然垄断企业不仅效率经营很低，而且因价格受到管制而无法判断亏损的原因，亏损反而成了自然垄断企业的普遍现象。技术的创新和变革使公用企业丧失自然垄断的特性而具有可竞争性，促使人们开始对公用事业的行业结构进行分解、打破公用行业的垂直结构。如对于电力行业，可以分解为：电力产业发电厂发电、输电网输电、配电网配电、用户用电。可以运用直接竞争理论区
14、别公用事业领域不同性质的业务，重组市场结构；采用特许投标等间接竞争理论提高公用事业竞争的效率。由此，公用企业的市场结构由自然垄断转向了有限竞争。3.2公用事业民营化的模式与选择公用企业的民营化过程就是行业从完全垄断到有限竞争、政府从完全监管到有效监管的过程。民营化的过程不仅是引入民营资本、缓解政府的财政压力，还要更好的配置和利用现有资源，通过市场供求机制和竞争机制，实现公用企业的有效竞争。综观我国公用事业民营化改革的历程，虽然说起步得较晚，但是已经取得了令人瞩目的成效，出现了一些比较成功的模式。对于政府来说，管制手段应该从“行政管制”到“有效管理”，使企业从“执行决定”到“遵守规则”。有效监管
15、就是解决政府如何在公用服务中代表（保护）公众的利益，使公用企业持续稳定的运行。监管的做法和措施包括：(1)市场准入监管。由于城市公用事业产品需求受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，会受到稳健型企业的青睐。企业的市场准入问题不再是简单的“审批”，要引入竞争机制，择优选择公用事业的经营者，建立起较完备的准入制度。(2)价格监管。尽管不以盈利为目的，但要生存和发展，公用企业的收益一定是大于投入的。政府在价格监管方面应该充分考虑公众和企业的双重利益，既要保证公众和利益不受侵害，享受合理公正的价格，又要考虑到企业能够盈利，否则价格监管会成为公用企业民营化的障碍。(3)合同
16、约束。政府作为市政公用设施服务需求的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。(4)普遍服务。不管公用企业是由政府还是私营部门来经营，但其产品或服务是具有公共性的，对所有的“消费者”应该是一视同仁的。既然是普遍服务，中间一定有经济上的损失或者收益问题。收益如何分配，亏损如何进行补偿，就变成了很核心的一个问题。3.3改革原则国有企业的出路在于建立真正的现代企业制度,这对于中国的现代化建设来说没有经验可言。西欧、日本、美国都是发达的市场经济
17、国家,他们都有不同比重的国有企业。从各国的共同情况来看,国有企业表现出来的比较突出的问题是生产经营的活力不够,因而往往由此造成严重亏损,政府提供的大量补贴又使政府负担加重。这就促使各国都在探索如何管理好国有企业的有效途径。西欧的国家参股制,日本的国家股份制,美国的国有民营制,尽管各国国有企业管理制度的特点各不相同,但他们的共同点是在保持国家对企业资产所有制的前提下,尽可能使国有企业“企业化”,使其按照市场原则进行运行,国家则通过适当的形式进行间接干预和控制。因此,我们在建立现代企业制度时从借鉴国外的经验可以得到两点启示:一是要使国有企业具有活力,核心问题是确立企业独立的经济实体地位。二是要确立
18、国有企业的市场主体地位,关键是找到实现政企分开的有效形式。建立符合社会主义市场经济发展要求的现代企业制度，首先，国有企业改革必须坚持国有性质。党的十四届三中全会的决议提出，我国的国有企业应该努力朝着建立以公有制为主体的现代企业制度这个方向改革。社会主义市场经济是社会主义基本制度与市场经济的结合，国有企业的性质要与社会主义基本制度相一致，就必须建立起以公有制为主体的企业制度，建立起能成为市场主体的企业制度。8江泽民同志在1995年5-6月间召开的企业改革座谈会上，十分明确地指出了在推进国有企业改革的过程中应该坚持什么,指出:“始终保持公有制经济在国民经济中的主体地位，充分发挥国有经济的主导作用。
19、如果失去公有制经济的主体地位和国有经济的主导作用，也就不可能建设有中国特色的社会主义。”其次,国有企业改革必须建立的是真正的现代企业制度。现代企业制度是不同于传统企业制度的，它有自身的特征，体现在产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学四大方面。从产权清晰的特征来看，重点是要解决好国有企业与国家的产权关系。即理顺国有资产的所有权、占有权、经营权、收益权之间的关系。理顺这些关系的核心是确立企业的法人财产权。从权责明确的特征来看,重点是解决好所有者与经营者的权益关系。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，承担相应的有限责任。企业拥有了法人财产权，受法律的保
20、护。权责明确了，企业作为独立的法人实体也就能切实得到落实，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的目标才能实现。从政企分开的特征来看，重点是解决好政府职能与企业职能的关系。政企分开的关键是赋予企业独立的法人地位。企业作为市场主体，按照市场要求组织生产，参与市场竞争。政府处于市场之外,不直接干预、保护企业。只有做到这一点，现代企业制度才能真正建立起来。从管理科学的特征来看,重点是解决好所有者、经营者和生产者之间通过企业的权力机构、决策和管理机构、监督机构,形成各自独立、权责分明、相互制约的关系；在组织管理制度方面，重点对企业的机构设置、用工制度、工资制度和财会制度等进行改革,确立严格的责任体系，
21、建立科学的企业管理制度。现代企业制度所具有的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学四个特征，是相互联系的统一整体，缺一不可。因此，只有按照现代企业制度的全面要求，整体推进国有企业的改革，才能真正搞好国有企业。9（1）少数生产特殊产品或属于特定行业的国有大中型企业依法改组为国有独资公司。前者如兵器工业，后者如土地经营、供水、电信、城市公共交通等垄断性行业。这些行业实行国家独资，是为了保证国民经济持续稳定增长，也是为了保漳国家安全和维护消费者利益。这些部门也可以适当向社会集资.包括发行债券和发行股票，但要国家控股。（2）多数竞争性的国有大中型企业，特别是制造业中的国有大中型企业，改制为多卜产权主体
22、的多法人发起式的有限责任公司。并鼓励企业进行“中中外”和中外合资的有限贵任公司改造：鼓励企业吸收跨行业、跨地区的投资，或通过跨行业、跨地区的投资，形成有限责任公司。（3）少、数国有大型企业和符合产业政策、急需筹资扩大生产规模的中型企业。可改制为股份有限公司，主要进行不上市股份有限公司的改制。除了向中外各类企业募集资本投入外。还要对内部职工投资入股进行试点，内部职工可采用基金形式人股或个人直接入股。当然，也要继续选择符合产业方向、有大项目支撑的企业或企业集团，进行上市公司的试点。（4）对原有的已上市的股份有限公司，进一步按现代企业制度要求进行改造、规范，并鼓励上市公司相互融资和交换股份，形成相互持股的企业集团。（5）大的国有小企业改制为股份合作制企业，主要途径：一是通过国有资产一次出售给全体职工，形成股份合作制企业；二是规模稍大的企业，通过部分国有资产出售，形成与原企业分立的股份合作制企业。这些股份合作制企业的
