1、- 1b. 中国金融改革与产权基础设施 - (沈联涛 肖耿 王沅1) 1979 年至今 20 年的改革，中国经 济 已经成功 地 构筑了“ 硬 环境”， 即 物质层面 的 基础设施，像高 速 公路、电 讯 、水利、 学 校等公用 设 施。下一 步 ，为了产 权 及财富更 有 秩序、有效率地创 造 与交换， 中 国迫切需 要 建立“软 环 境”，既 市 场制度层 面 的产权基 础 设施。建立产权基 础 设施的目 的 是将公共 部 门与私营 部 门的产权 与 责任及各 自 的任务理 清 ，这是比市场化、 鼓 励私营企 业 发展等更 深 层次的制 度 改革。只 有 如此，中 国 才能有序 地 、逐渐
2、地解决中国 经 济面临的 问 题，而让 中 国的企业 与 个人真正 跻 身于世界 经 济的竞技 场 。 九十年代 中 期，本文 作 者曾指出 ， 中国经济 增 长的主要 风 险与障碍 是 国有经济 产 权不清晰而导致国 有 企业、国 有 银行、及 中 央财政合 并 总体资产 与 负债失衡 ， 其后果是 利 润及资产私有化， 亏 损及负债 国 有化、社 会 化。我们 提 出的改革 策 略是鼓励 私 营企业发 展 ，并将国有资产分 散 重组，出 让 国家对企 业 的绝对控 制 权，让国 家 成为企业 的 非控股股 东 。我们希望重组之 后 的混合制 企 业资产升 值 ，而其中 的 国有资产 也 就
3、有可能 同 时升值2。这 个改革思路已经在 过 去十年中 被 普遍接受 并 实施。大 量 国有企业 通 过出售、 重 组、上市 而 改造成民营、混合 制 、或上市 企 业。中国 的 私营企业 迅 速成长， 推 动了整体 经 济的高速 增 长。中国在新世纪 的 开端加入 世 界贸易组 织 ，金融业 的 改革也取 得 了显著的 成 绩，平稳 地 渡过了亚洲金融风 暴 。无疑， 中 国经济在 过 去十年快 速 增长的主 要 动力来自 于 市场化及 鼓 励私营企业发展的 制 度改革。 虽然中国 的 实体经济 从 宏观层面 看 运作良好 ， 但从金融 业 及微观制 度 层面来看 却 十分脆弱，并已 经
4、对可持续 发 展构成一 定 威胁。新 的 会计规则 和 信息披露 制 度的引进 已 经暴露出企业与金 融 机构的种 种 弊端和低 效 率表现在 银 行的不良 资 产比率。 根 据官方数 据 ，中国银行资产中大约 20%是不良资产，超过中国国民生产总值的 30%，但市场估计的不良资产率可能是官 方 数字的两 倍 。中国金 融 业的坏账 、 公司治理 的 混乱，民 营 企业缺乏 法 律地位与生长空间 ， 及经济犯 罪 与腐败的 问 题逐渐成 为 社会关注 的 焦点。 作者在央 行 、银行及 资 本市场运 作 和监管部 门 工 作 20 多年，见过 世 界上许多 银 行未能保护储户利 益 及资本市
5、场 不能保护 投 资者利益 的 案例。大 量 案例表明 ， 银行不良 资 产及资本市场的违 规 行为基本 上 是国家与 私 人之间以 及 私人与私 人 之间产权 不 清的表现 ， 而产权不清的根源 在 于产权基 础 设施不健 全3。金融部 门 是实质经 济 体的衍生 ， 金融的不 良 资产问题是实质经 济 体内部问 题 的表现。 亚 洲金融危 机 证明金融 系 统的脆弱 会 放大实质 经 济体的问题，最终 导 致金融危 机 ，摧毁实 质 经济。因 此 ，解决金 融 系统的不 良 资产要求 企 业和银行同步进行 实 质性改革 ， 而其前提 是 建立稳固 的 产权基础 设 施。 1所有观点均属作者
6、个人，不代表作者工作单位观点。本文初稿曾经在上海法律与经济研究所北京分部讨论。作者感谢吴敬琏、高西庆、张军、周其仁、梁治平、宁向东、田晓安、刘俏、香港证监会同仁、香港大学同事及北京与国际金融界朋友对本文初稿的评论与讨论。肖耿感谢香港研究基金拨款委员会及大学拨款委员会对其研究的资助（项目编号：HKU7167/98H及AOE/H-05/99）。 2参考沈联涛与肖耿合着“重新认识产权与经济转轨：中国的经验与机会”，该文发表于中国社会科学出版社1997 年出版的肖耿论文集产权与中国的经济改革275-314 页。 3参考沈联涛编著 银行重组：八十年代的经验教训（英文），1996 年世界银行出版。 第 4
7、 卷，第 4 期 , 2004 年 10 月 31 日 Page 18 of 66 一、什么 是 产权基础 设 施？ 简单地说 ， 产权基础 设 施包括： 产 权的界定 与 正式注册 设 施，保障 合 约及公司 运 作的法律设施（民 法 与刑法） ， 市场监管 体 系，政府 及 政治制度 的 制衡等等 。 与资本市 场 相关的产权基础设 施 包括以下 一 些内容： 系统的产 权 登记中心 如：土地 登 记、股票 登 记 可靠的交 易 平台 股票 交易所， 清 算、结算 和 支付系统 受监管的 中 介机构 券 商、基金 、 会计、法 律 和金融中 介 机构 有足够资 讯 及知识的 市 场参与者
8、个人、公 司 、机构 公平合理 的 交易规则 准则、标 准 、规范、 规 章和法律 独立和透 明 的司法及 监 管机构 法 院、证监 会 、银监会 有效的执 法 能力及环 境 警察、廉政 公署 另外，信 息 披露也是 产 权基础设 施 的一部分 。 市场需要 正 确、及时 、 易于得到 的 信息以作出正确的 决 策和评估 风 险。信息 的 质量取决 于 会计标准 ， 信息披露 的 透明度， 审 计的可靠性以及 公 司治理的 水 平。良好 的 信息披露 制 度能够提 高 责任感和 防 范公司经 理 的不称职或不当行 为 以及官员 的 腐败或不 称 职。 稳固的产 权 基础设施 的 根本是透 明
9、度与问责 制 ，其中包 括 以下四个 层 次的内容 ：1产权的界定： 大 部分有价 值 资源的产 权 需要通过 法 律手段界 定 、记录、 备 案。产权 的 依法正式确认会花 费 一些费用 ， 比如，注 册 费和税， 但 却减少了 执 法费用和 交 易费用， 是 提高市场运作效率 的 一个重要 机 制。这一 点 虽不言而 喻 ，但往往 只 有在产权 没 有依法正 式 确认的情况下才凸 显 这一机制 的 重要性。 这 可以在还 未 进入现代 化 的发展中 国 家看到。 如 果没有依法正式确 认 土地、专 利 权、著作 权 、商标及 公 司股票的 产 权，经济 将 如何运行 ？ 产权的依法正式确
10、认 奠定了各 种 金融衍生 产 品及各类 派 生产权的 发 展基础， 而 产权的实 际 内容还需要通过其 它 法规及当 事 人之间的 合 同来具体 界 定。2产权 的保护与 执 行：已经 界 定的产权也需要 通 过独立的 司 法体系及 监 管机构有 效 地、公正 地 、以可预 期 的方式进 一 步微调、确认及落 实 。 3尊重法 律、产权 和 合同的信 用 文化：如 果 尊重法律 、 产权和合 同 就能得到回报（ 而 反之就会 受 到惩罚） ， 人们就会 逐 渐培养一 种 信用文化 。 因此，信 用 文化的基石就是产 权 的界定、 保 护、与落 实 。 4持续改 革的平台 ： 政治和立 法 体
11、系需要 逐 渐发展使其一方 面 能保障产 权 基础设施 的 逐步建立 及 持续更新 ， 另一方面 又 不损害可 能 还不完善的现有产 权 基础设施 。 建立产权 基 础设施是 一 个漫长的 渐 进演化过 程 ，不是简 单 的、推翻旧制度的 革 命。因为 现 实生活中 的 产权关系 已 经存在， 只 是没有清 楚 地通过正 式 的法律形式确认及 执 行。因此 ， 重要的是 有 一个持续 改 革的平台 ， 而不是一 些 理想的政 治 、法律、社会宣言 及 条文。 历史学家 黄 仁宇将中 国 现代化及 建 立市场经 济 的过程形 象 地总结为 一 个“立” 字 的三个部分：顶部 的 上层架构 ， 底
12、部的基 层 结构，以 及 与上下层 相 联系的法 制 与财政金 融 制度。他认为经过 接 近一个世 纪 的努力， 中 国已经成 功 地构造了 上 层架构与 基 层结构， 但 是还必须建立一个 法 制与金融 的 中层管道 ： “一个国 家 希望资金 广 泛的流通 ， 经理人员 与 所有权分 离 ，技术上 的 支持因素 如 交通通讯全般活用 ， 务必先在 法 制上创造 一 个可以在 数 目上管理 的 局面。中 国 过去以文 士 管制亿万第 4 卷，第 4 期 , 2004 年 10 月 31 日 Page 19 of 66 农民用刑 法 作张本， 于 今引用商 业 习惯，以 律 师、会计 、 工程
13、师作 前 导，注重 民 法。这是两种完全 不 同的体系 。 二十世纪 的 革命，即 显 示着整个 社 会重新构 造 过程中的 艰 辛。”1产权基础 设 施正是黄 仁 宇先生所 指 的中间管 道 。一方面 ， 产权基础 设 施是一个 公 共产品，必须有国 家 机器这个 上 层架构的 支 持。另一 方 面，产权 基 础设施又 必 须为基层 老 百姓及企业服务； 它 还必须相 对 独立于上 下 层结构， 以 保持其中 立 、稳定、 连 续、客观 、 有效率、可操作等 性 质。更重 要 的是，产 权 基础设施 的 运作原则 ， 需要考虑 成 本、效益 及 社会财富的创造， 也 就是黄仁 宇 先生再三
14、强 调的“可 以 在数目字 上 管理”。 中 国历史上 重 刑法而轻民法，以 致 直到最近 才 开始发展 律 师、会计 等 行业来界 定 、保护产 权 及解决合 同 纠纷。“可以在 数 目字上管 理 ”就是具 备 有效、稳 固 的产权基 础 设施。 二、产权 基 础设施不 健 全的后果 无论什么 经 济体制， 金 融系统过 度 的不良资 产 就是准财 政 负担。因 为 一旦不良 资 产通过资产管理公 司 被国家融 资 ，或国家 担 保偿还， 不 良资产最 终 会被国有 化 、社会化 ， 成为政府及社会的 负 担。国有 银 行和国有 企 业，因为 产 权不清、 法 律漏洞或 执 法不严， 非 常
15、容易凭借其对国 有 资产的控 制 权来谋取 私 利。国有 企 业绝大部 分 贷款来自 国 有银行， 因 此国有企业的亏损 直 接转嫁到 国 有银行， 最 终由国家 承 担。随着 时 间的推移 ， 金融系统 就 成为一个“空仓”2， 而社会上 却 出现笑廉 不 笑贪的现 象 。即使在 成 熟的市场 经 济里，若 法 律规则界定不明或 执 法不严， 个 人也会窃 取 他人的财 产 ，如上市 公 司通过对 股 民的欺诈 和 操纵市场来获取暴 利 。如果国 家 对银行提 供 担保或间 接 融资，这 种 窃取行为 最 终会成为 银 行的不良资产及政 府 的财政负 担 。 虽然所有 的 政府都担 心 银行
16、的不 良 资产，并 想 方设法处 理 银行不良 资 产，可是 政 府的努力往往不成 功 。很多国 家 试图用资 本 市场来巩 固 银行体系 ， 但新兴资 本 市场不但 不 能改善公司治理结 构 ，还常常 恶 化亏损。 东 欧国家对 企 业与银行 业 实行重组 及 私有化， 但 私营企业和私营银 行 同样出坏 帐 ，“最后 的 晚餐”不 断 重复。在 俄 罗斯，企 业 或国有资 产 则被“黑帮化”。 此 外，加强 银 行业与资 本 市场的监 管 只是解决 不 良资产的 必 要条件而 非 充分条件，因为 监 管必须依 赖 一系列的 产 权基础设 施 ，如真实 可 靠的产权 登 记与买卖 资 料、可
17、靠和及时的 会 计信息、 合 理的法律 与 规则、及 有 效的执法 等 等。国际 与 历史经验 说 明，只有建立一个 类 似发达经 济 所拥有的 稳 固的产权 基 础设施， 经 济金融制 度 才能现代 化 ，政府才能避免接 连 不断地支 付 不良资产 之 类的“最 后 的晚餐” 。 让我们用 新 制度经济 学 中租值耗 散 理论及交 易 成本理论 来 分析腐败3。 例如，如 果 树上有不属于任何 人 的一万元 钱 ，人们一 定 会争先恐 后 地去抢。 每 个人都需 要 化时间、 精 力、或金钱去竞争 ， 甚至会自 相 残杀。每 个 人成功的 概 率也会随 着 竞争的人 数 下降。最 后 ，如果
18、将所有人的 花 费相加， 会 接近或等 于 一万元。 也 就是说， 如 果产权没 有 界定清楚 ， 公众财产就可能变 得 一钱不值 。 腐败有两 个 组成部分 ： 腐败财富 转 移（即树 上 的一万元 钱 ）与腐败的社会成 本 （即为了 得 到树上的 钱 而化的时 间 、精力、 与 资源）。 要 使净国民 收 入最大1黄仁宇，放宽历史的视野，第 3 页。 2日本的金融系统已出现“空仓”情况。在中国，如果只把银行的呆账转到资产管理公司，也只是治表不治本。3本节讨论所用到的有关新制度经济学的理论请参考瑞典经济学家Lars Werin 2003 年英文新著Economic Incentives an
19、d Legal System：An Introductory Survey，作者将经济与法律方面的 研究相结合，系统地总结、介绍了新制度经济学领域的主要理论及相关文献。 第 4 卷，第 4 期 , 2004 年 10 月 31 日 Page 20 of 66 化，腐败 财 富的转移 与 腐败的社 会 成本就必 须 最小；如 果 这两者得 以 最小化， 则 交易成本（即经商 的 隐形成本 ） 下降，市 场 效率提高 。 如果没有 国 有资产， 也 没有制度 阻 碍个人合法创造财 富 ，那么腐 败 财富转移 就 为零，腐 败 的社会成 本 也会趋于 零 。 在理解了 腐 败的经济 学 原理之后 ，
20、 我们就会 发 现解决腐 败 问题需要 依 赖产权基 础 设施。正如高速公 路 会方便人 与 物的流动 ， 产权基础 设 施则会方 便 财富的流 动 及产权的 创 造与交换，它是 制 度的高速 公 路。在金 融 领域发生 的 事故，如 坏 账、腐败 、 商业欺诈 、 公司治理状况恶化 、 操控市场 等 等，根源 都 在产权基 础 设施的不 健 全，即制 度 高速公路 残 缺不全。当制度的 高 速公路上 出 现事故时 ， 中国现有 体 制的第一 反 应是救人 、 救车、控 制 损害程度，然后 追 究各方面 责 任，看司 机 （个人） 、 车辆（机 构 ）、交通 规 则（政策 及 监管条例）、警
21、察 （监管机 构 ）等等有 无 问题。可 是 两个最根 本 的因素经 常 被忽略： 公 路的质素（产权基 础 设施）与 路 灯的亮度 （ 透明度） 。 三、产权 基 础设施与 法 律 在分析中 国 银行业的 问 题时，西 方 经济学家 强 调的是不 良 资产的规 模 以及冲销 不 良资产所需的资金 及 技巧，却 忽 略了建立 相 关的产权 基 础设施的 重 要性与迫 切 性，因为 他 们往往假设良好运 作 的法律、 会 计与监管 体 系已经存 在 了。实际 上 ，大多数 发 展中国家 的 产权基础设施并不 存 在或极不 完 整。中国在 2000 年才在宪法上允 许 并保护私 有 产权，而 这
22、种观念在欧美几 百 年前已经 是 天经地义 的 了。建立 牢 固的产权 基 础设施其 实 是发展中 国 家的首要任务与最 艰 巨的挑战 。 产权基础 设 施提供各 种 约束机制 ， 包括自我 约 束、监管 约 束、以及 与 其相互补 充 的市场约束。这些 约 束同时具 有 经济及法 律 的含义。 经 济和法律 就 象 DNA中的双螺旋，彼 此 不可分割。但在 很 长的一段 时 期，经济 学 家不理解 法 学家，法 学 家也不明 白 经济学家 。 法律的责任是界定 和 保护产权 ， 法学家往 往 追求如何 最 完美地解 释 法律， 却很 少考虑执 法 过程中的经济成 本 与收益。 而 经济学家
23、则 往往假定 法 律框架已 经 存在，只 考 虑经济利 益 ，而认为现有的法 律 体系不需 太 多交易成 本 就可以按 经 济学家的 假 设运作。 幸 亏这种情 况 正在改变，对经济与法律系统作全面分析的工作已经取得重大进展。比如，瑞典经济学家Lars Werin继承了美国大法官及制度经济学家Richard Posner的思 路，对西方发达经济中的法律体系作 出 系统的经 济 学分析。 他 创新地将 西 方发达经 济 中的法律 归 为两类1： 第一类是 以 政治为基 础 的的法规 ， 通过立法 体 系自上而 下 制定，注 重 公平、收 入 分配、社会效益等 政 治、社会 目 标。这类 法 律与
24、欧洲 大 陆法系的 形 式及法律 哲 学体系相 近 ，将国家、执政 党 、官僚机 构 及公众利 益 置于市民 个 人利益之 上 。立法机 构 通过法律 条 款明确国家和公民 个 人的权利 ， 在有纠纷 或 法律模糊 的 领域，通 过 国家官僚 机 构或修订 法 律条款来解决争议 。 这种自上 而 下的法律 体 系的天生 的 弱点是法 律 的设计者 不 能够“预 见 ”市场的变化、特 殊 情形和社 会 变革，因 而 不能及时 调 整法律以 适 应市场发 展 。因此， 当 社会发生变革时， 法 律条规就 会 落后于现 实 ，有时不 得 不通过激 烈 的政治运 动 甚至政体 变 革来改变法律。这 类
25、 法律与中 央 集权计划 经 济国家的 法 律非常相 近 ，官僚机 构 的经济决 策 往往以国家或公众 利 益为出发 点 ，而忽视 个 人基本产 权 。财产权 利 纠纷往往 由 作为国家 行 政机器一部分的法 定 的机构来 解 决。 1参考Lars Werin 所著Economic Incentives and Legal System：An Introd uctory Survey。Lars Werin在书中对这两类法规的不同作用作了详细的论述。 第 4 卷，第 4 期 , 2004 年 10 月 31 日 Page 21 of 66 第二类是 以 法官判例 为 基础的判 例 法，通过 普
26、通法体系 自 下而上制 定 。它在西 方 社会里提供个人的 基 本产权保 障 ，注重经 济 效益及财 富 创造。独 立 法官和陪 审 团制度与 行 政官员的区别在于 前 者的中立 性 。公众总 认 为行政官 员 在判决民 间 与政府产 权 纠纷时一 定 会偏袒政府，而独 立 法官就会 比 较中立， 因 此法官的 判 决就会有 威 力。这类 法 律与产权 基 础设施紧密相关， 也 是目前中 国 及其它发 展 中国家最 为 欠缺的。 基 于判例的 普(窜0 3 9 . 4 % 医疗 3 2 C o g n i z a n t T e c h n o l o g y S o l u t i o n
27、s 2 , 8 1 6 . 3 3 1 . 9 % 2 , 8 1 6 . 3 3 1 . 9 % 系 统 集 成 服 务 / I T 咨 询 3 3 C o n v e r g y s 2 , 7 8 5 . 8 - 2 . 1 % 2 , 7 8 5 . 8 - 2 . 1 % 商业智能/ 分析 3 4 P e r o t S y s t e m s 2 , 7 7 9 6 . 4 % 2 , 7 7 9 6 . 4 % 系 统 集 成 服 务 / I T 咨 询 3 5 T h e S a g e G r o u p P L C 2 , 5 5 5 . 2 1 2 . 1 % 2 , 5
28、 5 5 . 2 1 2 . 1 % E R P ( 企业资源规划) 3 6 G e m a l t o N V 2 , 3 6 4 . 4 1 2 . 6 % 2 , 4 7 1 . 8 5 . 7 % 安全工具/ 系统 3 7 S A S I n s t i t u t e 2 , 2 6 0 . 3 5 . 1 % 2 , 2 6 0 . 3 5 . 1 % 商业智能/ 分析 3 8 A p p l e 2 , 2 0 7 4 6 . 4 % 3 2 , 4 7 9 3 5 . 3 % 操作系统 3 9 A u t o d e s k 2 , 1 7 1 . 9 1 8 . 1 % 2
29、, 1 7 1 . 9 1 8 . 1 % 数字学习 4 0 M a h i n d r a S a t y a m 2 , 1 3 8 . 1 4 6 . 3 % 2 , 1 3 8 . 1 4 6 . 3 % 系 统 集 成 服 务 / I T 咨 询 4 1 C S K 1 , 9 8 2 . 6 2 0 . 5 % 2 , 3 9 2 . 4 1 4 . 8 % 系 统 集 成 服 务 / I T 咨 询 4 2 D a s s a u l t S y a t e m e s 1 , 9 6 3 . 9 1 3 . 8 % 1 , 9 6 3 . 9 1 3 . 8 % 应用 研 发 / 测试 / 日常
