1、.关于如何发挥人大在 立法工作中主导作用的思考中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定）强调：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是针对当前立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”的倾向性问题而作出的针对性要求。改革开放以来，为了尽快解决经济发展无法可依的问题，我国各级行政部门发挥其在经济管理方面积累的丰富经验和明显的信息优势和专业优势，在立法工作中特别是法律法规草案的起草过程中，实行行政部门归口起草，实际上发挥了政府在立法工作中的主力军和主导作用，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，起着不可或缺的重
2、要作用。但是，我们也应清醒地认识到，行政部门这种实际上的主导作用，也给立法工作带来一定的的负面影响，就像决定里指出的那样：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。立法的本质要求是立法主体的人民性，由人民选出的人大代表所组成的人民代表大会来主导立法，是立法获得正当性的基础。随着经济社会的逐步发展，立法的重点从经济管理向社会、民生方面转化，特别是随着行政体制改革的深化和政府职能转变，依法规范和约束行政公权力、保障公民私权利已经成为立法工作的重要内容。在这种情况下，就必须在全面推进依法治国的总目标之下，践行以人为本、立法为民的理念
3、，发挥人大在立法工作中的主导作用。那么，怎样才能发挥人大在立法工作中的主导作用呢？笔者认为以下几方面是我们的努力方向。一是加强立法队伍建设。没有高素质的立法队伍就没有高质量的法律法规。加强立法队伍建设，培养高素质的立法工作人才，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务。决定指出：全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。为此，要提升人大常委会和各专门（工作）委员会组成人员的专业化、职业化水平，优化他们的年龄、知识、经历、专业结构和
4、代表性。要建立立法专家顾问制度，从行政、审判、检察机关和高校、科研单位等机构中遴选专业人士组成。要加大立法队伍的培训力度，不断提高立法队伍的政治素质和专业水平。二是坚持正确的立法理念和价值取向。决定指出：要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。因此，人大在立法工作中应当站在全局的高度，把立法为民的理念始终贯穿于立项、起草、调研、修改、审议整个立法过程，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，使法律法规更好地体现人民意志、保障人民权利，促进人的自由平等发展，努力通过立法推动人民群众最关心、最直接
5、、最现实利益问题的解决，千万不要使人大在立法工作中的作用沦为法律法规草案修改润色和论证审议的角色，忽视甚至放弃人大在法律法规立项和起草过程中的主导作用。三是发挥在立项工作中的主导作用。法律法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口，要经过立法预测、调查研究、分析比较和科学论证。要健全立法项目公开征集制度，通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，积极引导公众提出立法项目，克服以往那种以行政部门申报为主、受制于行政部门立法积极性的现象。要做好立法项目的统筹工作，注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年
6、度计划要以问题为导向，根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证。要加强重点领域立法，把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。四是发挥在起草工作中的主导作用。立法的起草工作直接关系到法律的质量，应当逐步改变“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，积极探索开放式、多元性的起草机制，加强人大的主导作用。要建立健全法律法规集中起草制度，大部分重要法律法规的起草，应当实行专项立法起草小组负责制。成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制办和有关部门、人
7、大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组，强化人大对法规起草工作的把控能力。要逐步探索人大专门委员会直接起草法律法规，委托高校、科研等第三方社会组织起草法律法规草案等起草方式。要建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见机制、社会公众沟通机制，努力拓宽公民有序参与的立法途径。要完善沟通协调机制，对部门间争议较大的重要立法事项，引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。五是发挥在审议工作中的主导作用。法律法规的审议工作基本上是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细。首先，要保证充分的审议时间。一方面，要克服直到人大常委会会议召开前一天才拿到法律法规草案的现
8、象，敦促有关议案提前提交并送到审议者-人大常委会组成人员手上，让他们有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证，这是决定草案审议工作质量的前提。另一方面，在人大常委会会议期间，审议时间也要给足，让人大常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文，同时也给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。其次，要科学使用审次。尽量用“二审三表决”（即经过两次人大常委会会议审议后不提交第二次会议表决，在召开第三次人大常委会会议时不再进行审议，直接提交第三次会议表决）或“三审”（即经过三次人大常委会会议审议后提交第三次会议表决）的审议模式。目前最常用的“二审”（即经过二次人大
9、常委会会议审议后提交第二次会议表决）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次会议期间审议提出来的许多意见，由于马上要提交表决，时间紧迫，人大法制机构来不及仔细推敲，难于充分研究吸收。“二审三表决”的审议方式可以充分利用第二次和第三次人大常委会会议间隔的两个月时间，解决以上缺憾。第三，要明确各审次的审议重心。一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题。二审要对草案的条文进行逐条逐句审议。发挥人大在立法工作中的主导作用 切实提高地方立法质量十八届四中全会提出，“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用。”这是第一次正式以高规格文件形式就人大在地方立法发挥主导作
10、出明确规定。回顾多年地方立法实践，人大对立法工作的主导权还没有能够充分发挥。一、人大常委会立法主导性欠缺的几个突出表现从法规立项方面看。南京市的立法项目，绝大部分来源于政府及其职能部门，导致立法工作对政府依赖程度高。作为立法主体的人大和人大代表提出议案进入立法程序的非常少，有也是极个别。立法建议收集渠道不畅。立法过程基本局限在人大与政府之间，人民群众参与立法的途径还不够多样，渠道还不够便民、灵活，参与形式尚未规范化、制度化、法律化，尽管也采取公开征集等方式，但实际效果并不理想。从法规草案起草方面看。目前，地方立法大多由政府起草。政府部门起草法规虽然能调动其参与立法的积极性，有利于发挥其熟悉行政
11、管理和专业的长处，但其局限性也很明显：一是部门利益法制化。起草部门往往从自身利益需要出发，揽权推责，导致某些法规部门利益倾向过重。二是立法 后续工作比较被动。政府立法积极性不高时，人大甚至会出现“项目荒”；政府积极性高涨时，又出现项目扎堆的现象。三是法规的质量难保证。由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利与义务的调研和论证往往不够深入，一些法规草案的基础比较差，“利己主义”倾向过重。一些重大制度设计不合理，体例结构不规范，以致法规草案存在“先天不足”的硬伤，人大常委会在修改时也只能“修修补补”，难以做出颠覆性的修改。从法规修改、废止方面看。随着经济社会的发展变化，有的法规已不能适应
12、新的形势和要求；有的上位法作了重大修改或者废止，地方法规没有及时做出相应调整，导致法规与上位法严重抵触，这类陈旧的法规应该主动加快“改、废”，维护法律权威。二、加强人大常委会立法主导性的建议一是在确定立法项目中发挥主导作用，做到科学立项。在立项原则上，要以问题为导向，针对问题立法，立法解决问题。为此，要树立立法“有所为、有所不为”的理念。一方面，对于经济社会发展急需、人民群众有现实需求的社会热点、老百姓反映比较多的民生领域，如果政府不提出，则人大自己提出。另一方面，对政府提出的立法建议，不能简单照单全收，要树立原则，坚持“几个不立”：例如立法项目不是经济社会发展急需的不立，虽有立法必要但立法条
13、件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法目的针对性不强、效果不理想的不立等等。在立项方法上，要坚持立法项目的“申报论证”和立法计划确定前的“逐项论证”制度。法制委要联同相关委员会、建议起草单位、政府法制办等有关部门，对征集到的项目逐一进行筛选。对立法项目的必要性、可行性进行反复论证研究，区分立法需求轻重缓急，分别作出选择。确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法计划。对争议较大的项目要尝试开展立项评估，专业程度较高的立法项目，可采用委托第三方开展评估的方式，提出专业评估意见，从而尽可能的避免盲目立项带来的弊端，
14、减少立法试错成本，实现立法资源的科学配置。二是在法规案起草过程中发挥主导作用，为法规文本的质量打下基础。把握法规起草的主导权，是发挥人大立法主导作用的关键所在。人大常委会要改变部门起草的单一模式，探索除政府部门起草之外的多种起草并存的起草形式。一是委托第三方开展起草。发挥大专院校、科研机构、律师事务所等机构专业技术性强的优势，借助外力，探索委托第三方起草。二是组织综合起草。对于一些涉及多部门、协调难度大，专业性较强，争议比较大，同时对社会发展有重大影响的法规，采取由人大有关委员会牵头，政府法制部门、执法单位及部分专家共同参与的联合起草方式。三是条件成熟时，也可尝试人大自己直接单独起草。不论哪一
15、种起草方式，人大都要发挥主导作用。这种主导作用主要体现在，人大要对该立法项目要解决的主要问题、主要制度设计以及法规草案基本框架等方面，进行规范引导，必要时提出主导意见。在工作方式上，不但人大法制委和一审委员会，自始至终参与法规草案的起草，而且也可选择部分市人大代表、委员自始至终参与起草。另外，还要从常委会立法咨询委员会中抽选几名相关领域专家，成立立法咨询组。立法咨询组成员由始至终参与起草全过程，为立法中出现的专业问题提供咨询。三是在立改废工作中发挥主导作用。要主动分析研究改革发展方向，研究立法走向，对现行有效法规进行梳理，将法规修改、废止与制定新法工作同布置、同落实。对一些与改革发展明显不一致
16、、不协调、不适应的法规，要主动及时提出改、废建议，实现有破有立。为此，要以法规实施情况报告制度和立法后评估。对一些群众关注度比较高，社会反映问题比较多，或者在制定之初意见分歧就比较大的现行有效法规，及时启动修改、废止机制，及时加以矫正和修缮。三、发挥人大主导作用的具体措施一是要有主体意识。人大常委会是立法机关，加强立法工作，提高质量是常委会的法定职责，因此我们树立主体意识和责任意识。首先，全体常委会组成人员、全体代表都要有主体意识，最大程度参与立法工作。其次，这个职责是人大及其常委会的所有工作机构的职责，一审委，二审委，各个工作机构，都要按照常委会的职责分工，在立法工作中要找准定位，协同并进，
17、形成合力，努力提高立法质量。二是要优化立法人员结构。首先从提高立法质量、侧重各专业均衡、尤其凸显法律专业配置的角度，优化常委会组成人员结构，增加常委会专职委员、法制委员会委员的数量。通过专业培训等方式，提高委员的审议能力和水平，同时使其保持一定的长期性和稳定性。并逐步实现委员的专职化，从根本上提高地方法规的审议质量。其次要充分利用社会有效资源，将体制外的社会资源纳入立法体系，为立法工作服务。组成常委会咨询委员会和立法项目咨询组，作为市人大常委会的立法智囊和辅助机构。邀请和组织立法专家从法规立项、起草、审议，到实施后的评估工作，自始至终参与立法的全过程。三是完善立法工作程序制度。要建立健全一整套
18、涵盖法规的立项、起草、审议、表决各环节以及问卷调查、立法后评估等方面的，相对严格、稳定、规范的立法工作程序和制度。四是加强地方立法人才保障。通过多岗位多领域的锻炼、积累，打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良，既相对稳定和又相对开放的立法工作人才队伍。同时，要加大干部调配，畅通人才交流渠道，按照立法队伍的开放性，保持立法队伍结构优化。四、发挥人大主导作用需注重处理好四个关系一是处理好党委领导与人大主导的关系。十八届四中全会决定就此问题已经阐述得非常明确，要以决议精神为指引，处理好党委领导与人大主导的关系。二是处理好立法过程中与政府的关系。政府已经形成了一套完善的政府起草程序，人大要依靠
19、这个程序。特别是在政府审议过程中，法制办在依法平衡各部门的关系，严格控制各部门的经费，剔除部门利益的过程中发挥了很重要的作用。在政府常委会市长的审议过程中，把关还是比较严的，这一个环节不能少，所以要依靠而不依赖政府。三是处理好有限的立法资源与显著增加的立法需求的关系。要按照社会的需要，明确几立几不立的原则，同时对什么情况下先立，也要有相关规定，让社会亟需的优先立法。立法工作要贯彻公开、公平、公正的原则，公开论证、公开评估，成熟一个，立一个；亟需什么，立什么。特别是现在提出了改革要于法有据，以前的改革是摸着石头过河，成熟的经验才上升为法律。现在在没做之前就要有法律的依据，这个难度更大，所以更要充
20、分地论证，把这个资源用好。四是处理好人大工作机构起草和常委会组成人员审议的关系。立法工作现在很明显采用的是两段式，由机构起草，常委会审议，两段分割得比较明显。要有意识地将常委会的组成人员有计划、分批次地安排介入到起草当中来，这样在审议中才能了解立法的目的，了解立法的内容，才能提出一些真知灼见。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定）提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。新修订的中华人民共和国立法法（以下简称立法法）明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。本文拟对人大在
21、立法工作中的主导作用问题谈一下看法。一、问题的提出改革开放以来，为了加快立法，政府部门因其具有的信息优势和专业优势，实际承担了大多数经济、行政法律法规草案的起草工作。法律及地方性法规草案，基本上是部门起草、政府提出法案、人大及其常委会纳入审议议程的路径。一般是政府提什么，人大就审议什么。在立法上人大是比较被动的，政府实际上发挥了主导作用。这样一种路径，虽然对解决法律空白，适应现实的迫切需要，发挥了积极作用，但也产生了不少问题。主要是，立法工作中的部门化倾向。例如，在起草法律法规草案过程中，一些政府部门常常从本部门和局部利益出发，借机扩张行政权力，在法律法规草案中过分规定部门的职权，同时减轻甚至规避部门的责任。而对行政相对人权利规定的过少、义务规定的过多，甚至使立法成了一些部门“寻租”的过程，意图通过立法增设机构和收费项目；部门与部门之间通过立法争夺权力和利益，有时难以达成共识；法律法规草案起草工作不透明，人民群众难以享有知
