1、 1 / 4 中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地主办 2018 年 12 月 金融监管评论 No.201897 当前我国金融法律体系的缺陷与改进建议 执笔人： 王刚， 中国社科院金融法律与金融监管研究基地特邀研究员 自 1986 年银行管理暂行条例颁布以来，经过近三十年的发展，我国金融法律体系从无到有，已逐渐成形，但与全面深化改革和全面推进依法治国的要求相对照还存在不少薄弱环节，亟需从推进提升金融领域国家治理现代化的高度出发，统筹完善。 一、现有金融法律体系的不足 （一）金融立法 一是一系列关键领域存在法律缺失，包括金融机构破产法、政策性银行法、金融控股公司法以及统一的金融消费者保护法等
2、，造成金融法律体系基础不够坚实。二是受立法资源和专业性限制，立法机关通常授权负责该领域监管的政府主管部门起草法律，难以从源头上遏制部门利益倾向。法律条文普遍宽泛、简单，原则性规定多，操作性不强，导致执法过程只能以大量行政规章和规范性文件等为依据，进一步放大行政监管部门的自由裁量权。三是法律修订周期过长，更新不及时，难以跟上金融市场创新多、变动快、变化大的节奏，无法适应经济社会环境的变化 。四是现有金融法律覆盖范围过窄，注重对正规金融体系的调整，缺乏对民间金融、地方金融的关注和调节，地方金融立法刚刚破题。 （二）金融执法 一是保障和约束“一行二会一局”依法履行监管职责的程序性规范和实体性标准存在
3、欠缺。明确的法律授权、公正的执法程序、清晰的执法标准是金融主管部门依法履行监管职责的基础与保障。但目前规范金融主管部门监管执法权力运行的规则尚不完备，没有调查取证、行政处罚等专门的执法程序性规定，缺少对重大违法违规行为类型化的认定标准和归责原则，认定难、执行2 / 4 No.201897 难的问题依然没有解决。二是行政执法过程中往往 以行政处罚代替民事责任甚至刑事责任，造成违法成本偏低，执法威慑力大打折扣，一定程度上鼓励了违法。同时行政处罚尺度的弹性较大，不可避免地导致具体裁量受到各种因素的干扰。三是行政执法程序与刑事司法程序不能有效衔接，相关行政执法证据难以直接有效转换为刑事司法证据，造成大
4、量重复调查、重复取证，浪费国家执法资源，加大执法成本。 （三）金融司法 一是事实上存在的司法筛选机制使大量金融争议案件没有机会通过司法程序加以解决，或者在进入法院的过程中被设置了某些人为的障碍，其中影响力最大的是资本市场上各种不当行为造成投资者损失 引发的民事司法争议。二是金融争端解决机制比较单一，金融审判专业性不强，诉讼、执行成本过高。金融仲裁等多元化争端解决机制发展尚不充分。三是金融争端解决实践中对违法行为的惩罚标准过低，且以行政处罚为主，缺乏有效的民事赔偿和刑事处罚机制。 二、完善我国金融法律体系的政策建议 完善金融法律体系是推进我国金融法治建设的前提和基础，是金融业自身进一步改革发展的
5、内在需要，更是落实金融领域依法治国基本方略的要求。要搞好金融法制建设，必须摈弃既往运动式、碎片化的立法方式和思路，讲求系统性、整体性、协调性。在做好金融法制建设的顶层设计与总体规划的基础上，通过“健全基础法律、填补制度空白、改善执法环境、整合法规资源”等措施，坚持“立、改、废”并举，尽快构筑起以法律为基础，行政法规和法规性文件、司法解释文件、部门规章为主体、规范性文件和自律规则为配套的金融法律体系。 （一）金融立法 一是努力推动 金融立法与重大金融改革决策无缝链接，做到重大金融改革于法有据，金融立法主动适应国家金融改革与经济社会发展需要，尊重和体现经济金融发展规律。二是在提供必要立法资源和提高
6、专业性的基础上，更充分地发挥全国人大财经委和国务院法制办的作用，统筹推进金融基础法律法规的制定和修改工作。在起草新的法律和修订法律过程中，应完善与利害相关者的多渠道磋商机制。为保证各个层级的法律、法规和行政规章之间的协调统一，应建立行之有效的协调机制。三是在充分论证的基础上，加快推进起草一系列金融领域的基本法律法规以弥补3 / 4 No.201897 法律空白。包括制定金融 消费者保护法、资产管理法、政策性银行法、金融机构破产条例等。四是更多运用“法律修正案”的立法方式，及时对现有金融基本法律进行必要的修改以反映金融格局的深刻变化，有效解决法律制度供给问题。包括及时修改人民银行法、银行业监督管
7、理法、商业银行法、证券法、信托法等。五是在明确划分中央和地方金融管理与监管事权的基础上，确立地方金融立法权，规范地方金融业的发展与监管，完善地方金融法制环境。 在完善金融立法的过程中，既要注意优化金融立法程序和流程，避免过度授权，改变将本应由法律调整和规范 的权利义务授权给行政部门制定的做法，又要切实增强法律条文的司法性与可操作性。 （二）金融执法 一是根据金融监管执法的特殊性，在基本法中作出特殊安排。明确行政证据、行政认定在刑事案件中的运用，以及行政处理与刑事处罚之间的衔接问题，进一步提高严重损害金融消费者权益的犯罪行为的查办效率和打击效果。二是明确监管职责，加强监管合作。进一步明确一行二会
8、之间、中央金融管理部门与地方政府之间在金融监管上的职责职能分工，从制度上消除监管职能交叉甚至打架的现象。三是完善监管执法程序、执法标准的相关规定。包括制定现场检查办法，制 定调查取证实施办法，细化调查取证、询问当事人、查阅复制资料、封存文件资料等执法行为的实施程序；制定行政处罚实施办法、监管措施施行办法等部门规章，提高监管执法效率和公信力。 （三）金融司法 在金融司法方面，要有效维护金融秩序，关键在于平衡交易双方的整体权利，既赋予投资人可行的司法诉讼渠道，使之能通过司法途径有效维权，同时强化融资者责任，加大对各类金融违法犯罪行为的打击力度，发挥刑罚威慑作用。具体而言，一是配合司法体制改革的推进
9、，充实司法资源，改革司法机构内部管理体制，提高司法有效化解和解决金融领域争端的能力。 二是落实党的十八届四中全会有关“对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的要求，以证券民事诉讼为突破口，取消不必要的前置程序，探索法院直接受理的有效模式。逐步减少和取消事实上存在的金融领域纠纷案件筛选机制。落实民事诉讼法有关人4 / 4 No.201897 数不确定的代表人诉讼制度，并在证券类民事赔偿诉讼中引入机关、团体代表诉讼安排。三是借鉴近期成立知识产权法院的经验，鼓励各地特别是金融改革实验区试点建立专门的金融法院、金融法庭和金融执行庭，提高金融案件审判的专业性和执行的及时性
10、，减少来自企业和地方政府的不当干预。四是以推进金融仲裁为重点，完善金融争议的多元化解决机制。 金融监管评论（ Financial Regulation and Supervision Review）为内部交流刊物，报告中所引用的信息均来源于公开资料，中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地（以下简称“研究基地”）对所 引用信息的准确性和完整性不作任何保证。文中的观点、内容、结论仅供参考，研究基地不承担因使用本信息材料而产生的任何责任。 本刊物的文字内容归研究 基地所有，任何单位及个人未经许可，不得擅自转载使用。 中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地是由中国社会科学院批准设立的院级非实体性研究单位，是首批国家高端智库 国家金融与发展实验室下属的研究机构，专门从事金融法律、金融监管及金融政策等领域的重要理论和实务问题研究。 地址： 中国 北京朝阳区曙光西里 28 号中冶大厦 11 层 1101 室 邮编： 100028 网址： http:/www.flr-cass.org 电话 : +(8610)59868205 E-mail: flr- 声 明
