1、1 附件 2 附件 2 石油石化行业内部控制操作指南起草说明 石油石化行业内部控制操作指南起草说明 为推动石油石化行业企业更好地实施企业内部控制规范体 系， 进一步提高石油石化行业企业经营管理水平和风险防范能力， 根据企业内部控制基本规范 （财会20087 号） 、 企业内 部控制配套指引 （财会201011 号）和企业内部控制规范体 系实施中相关问题解释文件的规定，我们起草了石油石化行业 内部控制操作指南（征求意见稿） （以下简称操作指南） 。现将 有关问题说明如下。 一、起草操作指南的必要性和可行性 2008 年，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等 五部委联合发布了企业内部控制基本
2、规范,由此开启了我国 上市公司建设实施内部控制的步伐。2010 年，五部委又联合颁 布了企业内部控制配套指引 ，标志着我国企业内部控制规范 体系全面建成，并于 2011 年 1 月 1 日起首先在境内外同时上市 的公司施行，2012 年实施范围扩大到在上海证券交易所、深圳 证券交易所主板上市的公司。2012 年，国资委、财政部联合下 发了关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知 ， 要求全部中央企业用两年的时间， 按照 企业内部控制基本规范 及其配套指引的要求，建立起规范、完善的内部控制体系，组织 2 开展内部控制年度自我评价与审计工作， 进一步规范和加快了企 业内部控制规范体系建设实施
3、过程。五年来，我国企业内部控制 的建设与实施工作由点到面，逐步展开，由最初的内部控制星星 之火，发展为目前的燎原之势，进一步提升了我国上市公司和国 有大中型企业经营管理水平和风险防范能力。 但是， 企业内部控制配套指引只是对一般生产型工业企 业常见的 18 项业务的内部控制加以规范，而目前执行企业内部 控制规范体系的企业数量众多，业务类型多样， 企业内部控制 配套指引难以满足众多企业的个性化需求，尤其是内部控制规 范体系的建设方法、控制程序、实施步骤、考核办法等，亟待出 台相关的操作指南加以规范和引导。 特别是当前欧债危机引发世 界经济持续低迷，我国各类企业的发展受到明显影响，经营风险 持续增
4、加，海外投资业务屡屡受挫。为了规避各类风险，规范业 务运行，夯实管理基础，及时总结我国企业内部控制实施方面好 经验、好做法，为尚未实施或正在建设实施内部控制规范体系的 企业提供业务帮助， 我们选择从最初开展实施内部控制的企业之 一石油石化行业开始， 陆续分别编制我国企业分行业的内部控制 操作指南， 以期为各类企业建设实施内部控制规范体系提供经验 借鉴。 中石油、中石化、中海油三大石油公司是我国国民经济的战 略支撑，承担着保证国家石油能源安全的重任。三大石油公司作 为较早在境内外同时上市的公司， 自本世纪初就按照美国萨班斯 法案的要求，遵循 COSO 内控框架，建立了较为完善的内部控制 3 体系
5、， 并按规定对外披露内部控制的执行情况。 经过多年的运行， 特别是 2011 年贯彻实施了我国企业内部控制规范体系以来，内 部控制体系在强化公司治理，加强企业管理，规避经营风险，规 范业务运行等方面发挥了卓有成效的作用， 也取得了应对境内外 资本市场严格监管的丰富经验。 我们在借鉴和吸收三家石油石化 企业内控管理成果和具体经验做法的基础上， 分析提出石油石化 行业内部控制的设计原则、基本思路和建设方法，总结归纳石油 石化行业公司层面和一般业务层面存在的具体风险和相应的控 制措施， 形成具有石油石化行业特点的内部控制建设与实施的操 作指南。下一步，我们将研究起草电力、煤炭等行业内部控制操 作指南
6、，为有关行业企业建设内部控制提供借鉴和参考。 二、操作指南的起草过程 操作指南的起草工作大致分为以下几个阶段： 一是部署准备阶段（2012 年 5 月至 2012 年 6 月） ，我们联 合三大石油公司， 成立工作小组， 落实职责分工， 搜集相关资料， 制定操作指南编写提纲，勾勒出操作指南的框架结构。 二是研究起草阶段（2012 年 6 月至 2012 年 10 月） ，各参与 编写单位按照编写提纲和工作分工，通过专题调研、案例分析等 形式，摸清了我国石油石化行业内部控制的现状，分析了行业面 临的主要风险，梳理了行业内的主要业务流程，并制定了相应的 控制措施，经反复研讨，形成操作指南初稿。 三
7、是征求意见阶段（2012 年 10 月至 2012 年 12 月） ，组织 召开多次座谈会， 就操作指南中的若干重要问题与三家石油公司 4 进行深入讨论，并在石油石化行业内部广泛征求意见。 四是修改完善阶段（2013 年 1 月至 2013 年 2 月） ，在充分 采纳和吸收了有关单位提出的合理建议的基础上， 经与三家石油 公司和有关外部咨询专家的充分讨论， 进一步丰富和完善操作指 南内容，最终形成操作指南征求意见稿。 三、操作指南的框架结构和主要内容 操作指南依据企业内部控制基本规范及其配套指引，借 鉴和吸收三家石油石化企业内控管理成果和具体经验做法的基 础上，按照内部控制五大要素为主线，以
8、内部环境为基础，以风 险评估为关键，以控制活动为重点，以信息与沟通为条件，以检 查与评价为保证，以现代信息技术为手段，以内部控制缺陷原因 分析及改进作为补充，既通贯全文，又独立成章。内容基本涵盖 了三大石油石化企业上、中、下游的主要业务，形成了具有石油 石化行业特点的内部控制建设与实施的操作指南。 操作指南共八 章： 第一章“总论” ，介绍了石油石化行业内部控制体系建设的 原则、方法和基本思路。 第二章“内部环境建设” ，明确了组织架构、发展战略、人 力资源、社会责任、企业文化和反舞弊六个项目内部控制的关注 要点和管理措施， 它们构成了石油石化行业企业建设和实施内部 控制的基础。 第三章“风险
9、评估” ，对石油石化行业面临的主要风险、风 5 险评估的步骤与方法、 风险应对措施及风险管理报告的编制进行 了系统介绍。 第四章“主要业务控制活动” ，描述了二十四项石油石化行 业核心业务和关键、高风险业务的控制目标、主要风险、业务流 程和控制措施，并辅以生动、详实的具体案例。这二十四项业务 基本涵盖了三大石油公司的上、中、下游的主要业务。 第五章“信息系统内部控制的应用与保障” ，对石油石化行 业信息系统的开发与应用、 系统的安全与保障等控制措施作出原 则性要求。 第六章“信息与沟通” ，对石油石化行业的企业内外部信息 的采集、整理与沟通提出具体要求，并辅以详细案例加以解释说 明。 第七章“
10、内部控制的检查与评价” ，规范了石油石化企业内 部控制自我评价的工作程序、评价方法、评价内容、缺陷评估、 报告编制， 及注册会计师开展内部控制审计的流程和工作内容等。 第八章“常见内部控制缺陷原因分析及改进” ，例举了石油 石化行业常见的内部控制缺陷，特别是重大缺陷的一些迹象，并 提出相应的控制方法和改进措施。 四、操作指南的主要特点 本操作指南的主要特点： 一是从“实”处出发。操作指南按照企业内部控制基本规 6 范的要求，把控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、 监控等要素同石油石化行业的实际业务密切结合，讲实际，求实 效。 二是从“全”处设计。操作指南结合石油石化行业的特点， 把贯穿上
11、、中、下游的核心业务和经营管理中的重点业务内容进 行了全面设计， 业务内容基本涵盖了石油石化行业的所有重大方 面和重点业务。 三是从“精”处入手。操作指南中包含了企业内部控制配 套指引中的主要内容，同时又结合近年来石油石化行业建设实 施内部控制的经验，提纲挈领，言简意赅，对我国各类企业建设 实施内部控制规范体系具有借鉴和指导作用。 四是从“细”处考虑。操作指南对石油石化行业重要业务的 关的配套措施，如风险的识别及评估、内部控制监督检查、信息 技术内部控制、重大缺陷的认定及防控等方面，都做了认真仔细 的描述。 五、操作指南的适用范围 操作指南属于具有指导性的操作手册，而非强制实施。本操 作指南能够为石油石化行业各类型企业开展内部控制体系建设 与实施工作提供经验借鉴；也可为中介机构开展内部控制咨询、 实施内部控制审计提供重要参考； 还可为政府监管部门开展内部 控制监督提供有益帮助。
