1、55 【农村土地法律问题研究】 农村集体土地股份制改革的法律考量 田土城 摘要农村集体土地承包经营制存在集体土地所有权主体虚位的弊端， 因此， 农村集体土地股份制改革 应当以明晰农村集体土地所有权主体作为其制度目标， 其适用范围应包括农村集体的全部土地， 不论其所有权 之上是否存在有其他权利负担。以农村集体土地具有社会保障功能为由， 限制集体所有土地固有权能的完整性 和流转性已不具有任何正当性和合法性。股份制改革中的出资财产最好是农村集体土地所有权， 因其与土地承 包经营权出资相比更有利于改革目标的实现。从制度设计看， 在股份的各种组织形式中， 公司制比股份合作制 更具有相对的制度优势。基于农
2、民自愿、 因地制宜、 产权明晰、 农民利益最大化原则， 以土地所有权出资进行股 份制改革可以从根本上实现股份制改革的制度目标; 以土地承包经营权出资实施股份制改革只是一种较为便利 的股份制改革方式， 并不能从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位问题。对此， 农民有权在方式选择上酌 情择一或合并选择出资方式。 关键词农村集体土地; 土地股份制改革; 土地承包经营权; 法律思考 作者简介田土城， 郑州大学法学院教授， 博士生导师( 河南 郑州 450001) 。 中图分类号DF45 文献标识码A 文章编号1001 6198( 2015) 01 0055 07 从农村集体土地股份制改革的角度而言，
3、我国 现行的法律制度至少有如下五个问题值得研究。 首先， 在农村普遍实施土地承包经营的基础上， 如 何进行农村集体土地股份制改革?其制度目标如 何确定?这两个问题直接决定了农村土地制度改 革的方向和具体制度设计。因此， 必须从土地承包 经营制与土地股份制的相互关系入手进行分析研 究。其次， 农村集体土地股份制改革的适用范围应 涵盖农村的全部集体土地( 包括农村的宅基地、 承 包经营地、 建设用地、 四荒地等) ， 还是只包括其中 的部分土地?是否应将某些具有特殊性质的土地 ( 如宅基地) 排除在外?这些内容既涉及不同类型 土地的产权性质及其负担， 又与农民的社会保障等 切身利益密切相关。目前学
4、界对此存在较大争议。 再次， 在农村集体土地股份制改革的过程中， 农民 据以取得股份的出资财产是指农村集体土地所有 权， 还是农民的土地承包经营权?尽管中共十八届 三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决 定( 以下简称决定 )中提出了土地承包经营权入 股问题， 但是， 因不同性质的财产出资直接关系到 股份制改革的价值目标与方法措施， 所以必须从法 律角度予以研究。第四， 股份制存在多种形式， 如 合伙制、 股份合作制和公司制等。尽管决定 规 定的是农村集体土地股份合作制， 但是采取何种组 织形式关系到农民股权的内容与流通性， 以及农业 的规模化、 现代化和城乡一体化问题， 所以也有必 要予以
5、研究。最后， 农村集体土地股份制与土地承 包经营制是两种完全不同的产权制度和经营模式。 二者是升级取代关系， 还是双轨并行或者相互交错 关系， 很难从 决定 中看出。所以， 农村土地股份 制改革与现行土地承包经营权制度相并行或者相 衔接直接关系到我国对农民意愿的尊重程度， 农村 集体土地所有权、 承包权与经营权三权分置的实 现。由此可见， 如何根据中共十八届三中全会决 定 的精神， 从法律层面认真研究和解决上述有关 问题， 具有十分重要的理论和现实意义。 一、 农村集体土地股份制改革的目标追求 中共十八届三中全会决定 明确指出 : “稳定 农村土地承包关系并保持长久不变， 在坚持和完善 最严格
6、的耕地保护制度前提下， 赋予农民对承包地 占有、 使用、 收益、 流转及承包经营权抵押、 担保权 56 能， 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经 营。 ” 之后 ， 关于引导农村土地承包经营权有序流 转发展农业适度规模经营的意见 对承包权与经 营权的分离和三权分置、 经营权流转的格局又作出 了更加明确的规定。由此可见， 农村集体土地承包 经营制已经实现了四个基本目标: 一是以双层经营 方式切实保障了农村土地集体所有; 二是以承包经 营方式实现了所有权与承包经营权的适度分离; 三 是以用益物权的方式实现了土地承包经营权的适 度流转; 四是通过承包经营权的适度流转为实现农 业规模化、 现代化
7、经营创造了条件。但是， 从法律 层面而言， 该制度客观上仍存在两大主要问题: 一 是未能真正解决农村集体土地所有权主体模糊和 虚化的问题， 不利于从根本上切实保障农民的合法 权益; 二是土地承包经营权主体的身份性和客体的 实物性， 在一定程度上限制了农民权利的合法流 转， 不利于农业现代化、 农民流动化和城乡一体化 发展。 与农村集体土地承包经营制不同， 农村集体土 地股份制则是农民以适当的财产和权利出资， 组成 股份制经济组织， 并从该组织获得相应的股权， 再 通过行使股权的方式实现其个人权益的一种制度 设计。针对农村集体土地承包经营制的两大问题， 农村集体土地股份制改革可以实现两大功能性突
8、 破。一是农村集体土地所有权主体的明晰。因为， 农民通过股份制改革将出资财产转让给股份制经 济组织并据此获得股权后， 该经济组织即从法律上 成为农村集体土地的所有权人。农民则以股东身 份、 以股权形式真正享有集体土地的股份权利。这 样就在集体所有制不变的情形下， 实现了权利主体 的明晰， 农民权益也得到了法律上的确定。二是农 民的土地权益可以以股份形式依法自由流转。因 为， 股份制改革后， 农民的财产权益由实物形态转 变为价值形态， 成了完全市场化的私权。这样既消 除了身份和地域等限制， 又保障了农民权益， 促进 了农民流动， 有利于破除城乡二元结构， 促进城乡 一体化发展 。“农民对于保留自
9、己的地权， 而同时 取得城镇化身份的做法是深表赞同的。 ”1由此可 见， 农村集体土地股份制改革的首要目标应该是明 晰农村集体土地所有权主体。其具体理由如下。 第一， 农村集体土地承包经营制已经解决了所 有权与承包经营权相分离和经营权依法流转两个 主要问题。现行集体土地所有权存在的主要问题 既不是所有权与经营权不分， 也不是经营权不能依 法转让， 而是农村集体土地所有权的主体不明确。 在我国， 关于农村集体土地的所有权主体主要有三 种说法: 一是“农村集体组织” ; 二是“农村集体成 员” ; 三是 “农民集体” 或者 “集体成员集体” 。根据 第一种说法， 三级农村集体土地所有权的主体分别
10、为乡( 镇) 政府、 村民委员会、 村民小组等， 但其作 为一级政府、 自治组织或者没有独立性与完整组织 结构的农民集体， 既不可能也不应当成为农村集体 土地所有权的主体。按照第二种说法， 我们应以每 个集体组织成员作为农村集体土地所有权的主体， 这实际上是共有而非公有， 这明显违背了坚持农村 集体土地公有制的宪法原则。第三种说法以我国 宪法 物权法 和土地管理法 的规定为依据， 农村集体土地所有权的主体既非某一村民， 也非相 应的集体组织， 而是一个极具抽象性的“农民集 体” 或者 “集体成员集体” 。但何为“农民集体” 或 者 “集体成员集体” 在理论上很难界定。实践中多 将其视为乡( 镇
11、) 政府、 村民委员会或村民小组等 组织机构， 或者由其代为行使农村集体土地所有 权。农村集体土地所有权主体的这种虚位状况， 不 仅极大地影响了农村集体土地所有权制度价值的 实现， 也使得乡( 镇) 政府、 村民委员会和村民小组 滥用权力， 侵害农民的合法权益。因此， 农村集体 土地股份制改革的制度目标、 价值追求应当定位于 从根本上解决农村集体土地所有权主体抽象和虚 位的问题。 第二， 股份制改革是股东依照法律和章程规定 将其财产出资于股份制经济组织， 以丧失出资财产 权利为代价获得该经济组织相应股权的过程。无 论采取何种方式进行土地股份制改革， 农村集体土 地所有权的主体只能是实行股份制后
12、新成立的股 份制经济组织。农民家庭和个人只能以股东的身 份对该经济组织享有相应的股权， 只能依据其股权 实现对该经济组织的控制。股份制改革的这种法 律效果既克服了过去农民对集体土地所有权的虚 无状况， 也清晰界定了集体成员对集体土地的权利 范围和行使方式， 破解了集体产权行使、 公共权益 分配、 成员意思表达等许多实践中的难题， 在根本 上破解了农村集体土地所有权主体虚位问题。 由此可见， 相对于农村集体土地承包经营制， 农村集体土地股份制的主要优势在于可以明晰农 村集体土地的所有权主体， 因此， 农村集体土地股 份制改革必须依此充分发挥其应有的制度优势， 这 既是进行股份制改革一系列制度设计
13、的立足点和 出发点， 也是进行股份制改革的首要目标和价值追 求。所以， 农村集体土地股份制改革适用范围的界 57 定、 出资财产的明晰、 制度模式的选择等， 均应以此 进行制度设计和制度改革。 二、 农村集体土地股份制改革的适用范围 农村集体所有的土地根据不同标准可以分为 不同的类型。不同类型的土地具有不同的法律属 性， 其是否均应或者均可纳入农村集体土地股份制 改革的适用范围有待科学分析。我们应将农村集 体的全部土地列入股份制改革的范畴， 不应因某些 土地的性质特殊而将其排除在外。对此， 应从如下 三个问题进行探讨。 首先， 农村集体土地股份制改革的适用范围是 否应当区分集体土地所有权之上有
14、无权利负担。 根据农村集体土地所有权之上是否设置有权利负 担， 可将其区分为无权利负担的农村集体土地和有 权利负担的农村集体土地。前者主要包括土地所 有权之上未设置用益物权的土地， 比如尚未发包的 四荒地、 宅基地之外的建设用地等; 后者主要包括 土地之上已设置了法定用益物权的土地， 比如宅基 地和承包经营地。土地之上有无权利负担， 在土地 股份制改革中必然面临两个基本问题。一是股份 制改革中的出资财产应当是作为基础权利的土地 所有权， 还是作为所有权负担的土地承包经营权或 者宅基地使用权?从农村土地股份制改革的目的 分析， 其应是作为基础权利的土地所有权， 因为， 在 公有制前提下， 只有将
15、土地所有权股份化， 才能切 实明晰农村集体土地所有权的主体。二是股份制 改革中土地之上有无权利负担， 其价值显然不尽相 同。将不同性质的土地出资时， 应当如何评估定 价?股份制改革前， 农村集体土地之上是否存在权 利负担， 只是当时的客观情形， 当其以农村集体土 地所有权出资时， 实际上可以不考虑其有无权利负 担。因为， 农村集体土地所有权出资后， 必将成为 另一个新型农村集体组织( 比如新的股份合作社 和公司) 的财产。新的农村集体土地所有权人是 否或者如何在其所有的土地上设置权利负担， 是否 需要与农村集体组织成员重新签订新的宅基地或 者承包经营合同， 依法应由全体股东表决确定。在 法律上
16、， 原农村集体组织与股份制改革后的新农村 集体组织既不具有同一性质， 也不具有权利义务的 承继关系。股份制改革之前， 并不存在一个作为土 地所有权主体的农村集体组织， 村委会等只是农民 集体的代表， 并不是真正的土地所有权人。所以， 股份制改革之后， 新的集体组织作为农村集体土地 的所有权人应当且有权重新对其所有的土地利用 依法重新规划， 其既可以将其所有的土地用于规模 化、 现代化统一经营， 也可发包给农户实施土地承 包经营， 或实行其他经营方式。总之， 农村集体土 地之上有无权利负担对农村集体土地股份制改革 并不构成任何法律障碍。 其次， 农村集体土地股份制改革的适用范围是 否应当考虑农村
17、集体土地的社会保障功能， 特别是 作为居住权保障的农民宅基地使用权是否可以适 用于股份制改革 。“宅基地一词带有浓郁的民族 性， 为我国法律所独有。 ”2长期以来， 农村集体土 地一直被视为农民的基本社会保障， 农民只要拥有 土地即可自给自足。但是， 随着国家社会保障制度 的不断健全完善， 农民的社会保障得以逐步扩大和 加强， 因此现在是否仍应以农村集体土地承载社会 保障功能为由限制农民土地权益的完整性在理论 上争议极大。一种观点认为， 建立城乡统一的社会 保障制度， 是国家对全体公民应尽的法定义务。国 家不仅要建立健全城市的社会保障制度， 也要同 时、 同等建立健全的农村社会保障制度。因此，
18、 在 城乡一体化发展的大趋势下， 国家不应再将农村集 体土地作为农民的基本社会保障。因此， 无论宅基 地使用权还是土地承包经营权均可自由流转。但 也有人主张， 我国农村村民的宅基地具有社会福利 性质， 农村集体经济组织通过保障每个成员获得一 定的宅基地来保障其基本的生存条件和居住条 件。3作为农民的社会保障， 不宜将宅基地使用 权纳入股份制改革的范畴。如果允许农村宅基地 使用权自由流转， 很可能造成农民最终失去土地。 对此， 我们认为， 后一种说法理据不足， 根本不能成 立。一是该说法仍然停留在城乡二元化的思维模 式中， 其基本出发点依然是城乡二元的土地产权和 社会保障制度， 未从城乡一体化的
19、战略高度通观全 局。若承认城乡统一的土地产权和社会保障制度， 便无任何理由禁止宅基地使用权的流转。二是该 说法并不真正了解农村集体土地股份制改革的根 本目的和制度设计。因为， 基于股份制设立的农村 集体组织依法获得农村集体土地所有权后， 作为股 东的农民完全可以依照法律和章程的规定为自己 谋划住所。其可通过建设社会主义新农村， 为村民 建设统一的住宅， 也可以重新为农民划分宅基地， 或者维持原状。在农村集体土地股份制情形下， 作 为股东的农民权益仅以价值形态的股份形式存在， 即使出让其所持股份， 也不会影响其宅基地使用权 和住房所有权。可见， 所谓的社会保障问题根本不 应成为限制农村集体土地股
20、份制改革适用范围的 58 理据， 农村集体的各类土地均可适用于股份制改 革。 最后， 农村集体土地股份制改革中是否应当设 置集体股也是法律上必须正视的问题。从客观情 况看， 确实有一部分农村集体土地并未通过设置土 地用益物权的方式交由农民家庭和个人使用， 比如 农村集体未发包出去的四荒地和未利用的建设用 地。对于此类土地， 许多地方大多通过设定集体股 的方式进行处理。对此， 有如下几个问题有待明 确。一是可能性问题。有人认为， 设定了用益物权 的农村集体土地可以用益物权人的名义出资入股， 未设定用益物权的土地只能以集体的名义出资入 股。我们认为， 农村集体土地股份制改革是以土地 所有权为对象，
21、 根本不存在如上所说的类型划分问 题， 只要将集体所有的土地所有权等额划分， 再根 据一定标准明确为农民各自的出资比例， 就可以解 决这一问题。也就是说， 即使客观上存在着两种不 同的土地产权， 设立集体股也不是必须的， 在法律 上存在着不设立集体股的可能性。二是必要性问 题。有种观点认为， 只有依法设立了集体股， 才能 从根本上保障集体经济的发展与壮大， 因而设立集 体股具有必要性。我们认为不然。农村集体土地 股份制以后， 新的集体组织依然符合集体经济的本 质。因为 ， “只要能够实现集体财产价值增值并服 务于成员利益的公平享有， 都是集体经济”4。股 份制集体组织的自身发展实质上就是集体经
22、济壮 大繁荣的表现， 无论以股份合作制还是公司制运 作， 股份制组织均须提取公积金、 公益金， 此乃集体 组织发展和集体成员利益保障的基础。因此， 根本 无须以专门设定集体股的方式来发展和壮大农村 集体经济。三是正当性问题。我们认为， 以农村集 体所有的未设置用益物权的土地作为集体股出资 不具有理论上的正当性。首先， 在大多数股份均有 明确持有人的情形下， 谁是集体股的持有人必然成 为问题。其持有人如果是原来的集体组织， 客观上 仍然存在着主体不明的问题; 若是新的集体组织， 在法律上又不符合公司法人的治理理论和制度设 计。实践中， 以集体股方式开展的股份制改革存在 问题， 这足以说明设立集体
23、股的制度缺陷与不足。 因此， 从农村集体土地股份制改革的根本目的出 发， 为了切实明晰农村集体土地所有权主体， 不宜 设立集体股。 三、 农村集体土地股份制改革的出资财产 农村集体土地股份制改革的基本方式是农民 将一定的财产出资于股份制经济组织， 从而获得相 应的股份， 股东的出资构成股份制经济组织所有的 财产， 农民以股东的身份通过其所持股份依照法律 和章程的规定对该经济组织行使权利， 并按规定获 得相应的股东权益。其中， 农民究竟以何种资产出 资直接决定着股份制改革的效果。目前， 我国农村 集体土地股份制改革中存在两种完全不同的出资 模式， 一是以农村集体土地所有权出资; 二是以农 户土地
24、承包经营权出资。 在以往的改革实践中， 许多地方均是以农户享 有的土地承包经营权出资入股， 成立相应的经济组 织。我们认为， 这种方式虽然易于操作， 但客观上 存在许多缺陷。首先， 其并不符合农村集体土地股 份制改革的根本目的。农村集体土地股份制不同 于农村集体土地承包经营制的突出特点和优势在 于， 前者有利于切实解决农村集体土地所有权主体 虚化问题。在一个 10 省 30 县的实证调查中， 近一 半的农民愿意集体土地所有权归于个人， 其中个别 省份此比例甚至将近七成。5这说明， 解决农村 集体所有权主体虚化， 明晰集体土地所有权主体地 位的客观必要性。股份制中， 只有农民以其享有的 集体土地
25、所有权出资， 新组建的集体组织才能依法 获得农村集体土地的所有权， 从而达到农村集体土 地所有权主体明晰的目标。如果农民以其享有的 土地承包经营权出资， 新组建的集体组织不可能享 有农村集体土地所有权。这样， 农村集体土地所有 权主体虚位的问题根本不可能解决， 股份制改革的 目标也不可能实现。其次， 这种方法并没有从根本 上解决农村集体土地的自由流转问题。虽然农户 原有的土地承包经营权通过股份制改革转化为股 份后可以自由流转， 但是由于以这种方式股份制后 的农村集体组织仅享有农民出资的土地承包经营 权， 所以其股份的流通转让客观上仍将受到极大地 限制。因此， 以土地承包经营权出资进行的股份制
26、改革， 充其量只是一种经营模式的变革， 并不能从 根本上解决农村集体土地所有权主体虚位问题， 无 法为农业现代化和城乡一体化发展提供有效的制 度资源。 我们认为农村集体土地股份制改革应以集体 土地所有权出资， 只有这样才能从根本上突破土地 承包经营制的羁绊， 明晰土地产权主体。在以集体 土地所有权出资为特点的农村集体土地股份制改 革情形下， 新的农村集体组织将依法享有原农民集 体所有的土地所有权; 农村集体组织成员将依法对 该农村集体组织享有股权。这种形式的农村集体 59 土地股份制改革， 具如下几个独特的优势。第一， 可以从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位 的问题。因为， 依这样的方式进行农村集体土地股 份制改革后， 农村集体土地的所有权由该组织“成 员集体” 所有变为该股份制集体组织所有。这不 仅使所有权主体在形式上确定为该农村集体组织， 而且使该集体所有权的行使方式、 集体利益的分配 比例、 集体内外部矛盾和纠纷的解决等问题均得以 全面解决; 同时， 这种方式切实保障了集体所有的 公有制性质。第二， 这种形式的改革可以从根本上 解决农村集体土地和农民合法权益的流转
