1、基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据 兼对新古典主义“市场失灵”论的批判张宸瑞(中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 102488)收稿日期:2022 08 12作者简介:张宸瑞，中国社会科学院大学马克思主义学院博士研究生，主要从事经济和金融体制研究。摘要:我国政策性金融的建立是经济发展规律使然，直接目的是解决当时我国基础设施、外贸进出口、农业生产等领域存在的阻碍经济发展的“瓶颈”问题，并非是为了弥补“市场失灵”。从国外政策性金融的实践和演进来看，其作用发挥在新古典主义“市场失灵”论的影响下受到过度限制，但总体上作用领域是在逐步扩大的，实践与理论明显发生背离。相比较，在中
2、国特色社会主义市场经济理论指导下，我国政策性金融得以不断发展完善，作用领域逐步延展，弥补“市场失灵”只是其重要职能之一。特别地，随着中国特色社会主义进入新时代，我国政策性金融“政策性”属性更为突出，并重点在支持经济高质量发展，增强产业链供应链韧性、解决其“卡脖子”问题等领域发挥重要作用。由此，我国政策性金融的存在既有经济发展客观需要的现实依据，又有社会主义市场经济实践总结的理论依据。关键词:政策性金融;市场失灵;政府与市场中图分类号:F832 0文献标识码:A文章编号:1005 2674(2023)01 071 13一、问题提出自 1994 年我国建立起真正独立的政策性金融体系以来，中国的金融
3、总资产规模、贷款余额、净利润分别从 1995 年的7473.31 亿元、6416.38 亿元、1.18 亿元增长至 2021 年末的30.6 万亿元、23.55 万亿元、1134.07 亿元，同期我国固定资产投资、进出口金额和农业产值分别由 1.56 万亿元、2808.64 亿美元和 1.19 万亿元增加至 54.45 万亿元、6.05 万亿美元和 7.83 万亿元，这说明我国金融业发展为支持“两基一支”、外贸进出口、“三农”发展做出了巨大贡献。从全球范围来看，在这一时期正是新自由主义全球化时期。与此同时，我国也在政府的主导下，不断推进社会主义市场经济体制改革，不断扩大市场在资源配置中所起的作
4、用。一个值得深思的问题是，一个看似遵循政府主导、强调宏观计划、仅占银行业金融机构总资产不到 9%的政策性金融体系，何以能存在并长期发展，背后支撑其不断壮大的奥秘是什么?新古典主义者试图用“市场失灵”论来解释。然而，根据这一理论，政策性金融的存在应以“市场失灵”为界限，政策性金融改革的目标就是逐步并最终完全退出竞争性行业，专门从事商业性金融不愿进入或者市场机制无法调节的公共产品领域。若按照上述理论逻辑，我国政策性金融应该缩小而非壮大，这显然17无法准确全面解释我国政策性金融的独特实践和现实状况。从本质上看，金融以服务实体经济为根本，政策性金融仅是配置资源的方式之一，其独立存在也是为满足经济发展的
5、现实需要。但我国政策性金融的独特性关键在于“政策性”的定位。从政府与市场关系视角看我国政策性金融，分析其与社会主义市场经济改革、与发挥市场在资源配置中的作用之间的内在逻辑关联，应该能为我们更好地认识其存在依据提供一种新的参考。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，我国政策性金融的改革发展也须以服务高质量发展为核心使命。因而，在以中国式现代化实现第二个百年奋斗目标的新征程上，如何认识我国政策性金融的作用和存在依据，事关未来政策性金融的健康发展，对于我们正确认识金融领域中政府与市场关系，走好中国特色金融发展之路，更好地发挥金融服务实体经济、服务构建新发展格局、服务高
6、质量发展而言至关重要。二、我国政策性金融的建立及其现实依据经济是肌体、金融是血脉，服务实体经济是金融的本质，不同阶段经济发展对资源的需要决定金融配置资源的具体方式。改革开放至今，从纵向历史看，政策性金融是在我国经济高速发展和融入全球化的初始阶段建立的，理所当然是为了适应当时经济发展的客观需要。20 世纪 90 年代初，我国经济发展面临的新老问题交织，其中某些方面的情况还比较严峻，具体表现为“四高”“四热”“两乱”。当时，货币存在过量投放，M0 同比增速由 1990 年的 12.8%增长至 1993 年的 35.3%，违章资金拆借、乱集资现象较多。非银行金融机构占有大量资金，资金体外循环严重，居
7、民储蓄增长缓慢，银行正常贷款不能完全保证，有些基层银行出现支付困难。工业增长速度越来越快，1993 年固定资产投资增速高达 61.8%。而基础设施和基础工业的“瓶颈”制约日趋严重，物流交通运输特别是铁路运输十分紧张，一些关键领域的运输能力仅能达到需求的 30%40%。同时，对外贸易出口增长乏力，进口增长过快，国家外汇结存下降明显。1990 1995 年间的有关宏观数据如表 1 所示。表 11990 1995 年我国主要宏观经济数据年份GDP增速全社会固定资产投资完成额同比增速铁路货运量增速CPI出口增速进口增速贸易差额(亿美元)M0 同比增速金融机构贷款同比增速19903 92%2 40%0
8、53%3 10%18 20%9 80%87 4612 80%22 90%19919 26%23 90%1 47%3 40%15 70%19 60%80 5220 20%10 60%199214 22%44 40%3 10%6 40%18 20%26 30%43 5536 40%21 90%199313 88%61 80%3 28%14 70%8 00%29 00%122 1535 30%28 00%199413 04%30 40%0 26%24 10%31 90%11 20%53 9124 30%21 30%199510 95%17 50%2 34%17 10%23 00%14 20%166
9、968 20%26 40%数据来源:中国统计年鉴 各年自 1992 年党的十四大提出中国经济体制改革的目标以来，我国着力以改革破难题、促发展，其中的关键举措便是重塑金融体制。1993 年国务院作出 关于金融体制改革的决定，目的就是通过金融体制改革，以更好地发挥金融的宏观经济调控作用和资源优化配置作用，促进我国经济持续、快速、健康发展。这一时期，建立政策性金融的现实需要主要体现在以下几个方面。第一，基础设施、基础产业薄弱成为制约国民经济发展的“瓶颈”。以铁路运输为例，我国 960 万平272023 年第 1 期方公里的国土面积决定了铁路运输是交通运输(尤其是货物运输)的主要方式，而在 1990
10、1995 年间，我国铁路运输总里程增速年均不到 1%，铁路货运周转量增长率波动较大，货物运输平均距离从 270 公里增长至 289 公里，一定程度上反映出我国铁路运输能力的不足。然而，该领域涉及的投融资金额较大，且需求预计还将持续增长，在当时财政收支差额长期为负且专业银行不良资产率高企的现实制约下(具体见图 1 和图 2)，需要另辟蹊径，找出能提供长期、大额、低息支持的投融资方式。图11990 1995 年我国财政收支差额(单位:亿元)数据来源:中国统计年鉴(1990 1995 年)图 21991 2020 年主要国家银行不良贷款率(单位:%)数据来源:世界银行数据库第二，外贸进出口不匹配，贸
11、易差额不稳定，成为影响我国融入经济全球化的阻碍。1993 年我国出口增速为 8%，进口增速为 29%，贸易差额为 122.15 亿美元，出口占生产总值的比重下降为 15.3%。具体到出口货物上，出口货物中初级制成品比重大，资本性货物出口能力不强。例如，1995 年我国工业制成品占出口总额比重升至85.6%，但附加值较高的机电产品出口额只占34.4%，我国机电产品出口在世界机电产品出口中名列 19 位，远远低于我国出口总额位次。并且，当时全球各主要贸易大国都成立了官方出口信用机构，政府对出口给予特定补贴和支持已经成为支持本国外贸发展的必要手段。因而，我国也亟需对外贸进出口给予专门的金融支持，并由
12、此改善我国外贸结构。第三，农村资金外流，农业领域信贷支持乏力，粮棉油收购资金不足，成为当时影响农业生产和农民积极性的迫切问题。20 世纪90 年代初，农村固定资产投资波动较大，1990 年和1992 年农村固定资产投资完成额增长率一度转负，分别为 1.74%和 3.55%。当时粮食收购给农民“打白条”现象不少，粮食收购资金被大量占用，亟需出台支持农业生产、农副产品收购、农业基础设施建设等方面的制度政策，包括建立政策性金融，以稳定农业生产资料价格，提高农民增加农业投入的积极性。这些亟待解决的现实问题带有明显的“政策性”属性，所涉及的具体支持对象是维系国民经济发展的“公共产品”，解决这三方面的现实
13、问题是我国政策性金融存在的客观依据。此外，处理国有专业银行身兼二任的问题，为专业银行向商业银行转型卸包袱，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权等，也是建立政策性金融的诱因。然而，由于现代意义上的政策性金融机构诞生于20 世纪的西方资本主义世界，部分国内学者即惯性地将解释国外政策性金融的新古典主义“市场失灵”论移植到我国，认为弥补“市场失灵”是政策性金融存在的主要依据。1 4 但他们忽视的是，国外政策性金融的建立和发展，是基于商业性金融市场化资源配置方式的长期运作。受此影响，国外学者研究政策性金融时，恪守商业性金融主导优先的原则，弥补“市场失灵”、为商业性金融补位
14、，成为他们分析的逻辑基础，他们并藉此对政策性金融展开攻击。5 15 这些观点致使学界仅将对国外政策性金融作用的关注局限于弥补“市场失灵”。理论认识上的“一边倒”，完全模糊了政策性金融的本来面貌，当时我国学界还鲜有对政策性金融进行全面客观研究的文献。16 17 根据当时我国金融资源配置情况，以银行为代表的金融机构在我国还远未建立市场化的资源配置37基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据机制，行政性指令仍就是调配信贷的主要方式。并且，依照马克思的分析，资本主义经济中市场配置资源有着资本自私的一面。例如，针对市场机制引发的基础设施投资不足，马克思指出，在一些国家，“甚至可以在生产方面
15、感到铁路的必要性;但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本。那时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程”，18 24因为资本“总是只寻求自己价值增殖的特殊条件，而把共同的条件作为全国的需要推给整个国家”。18 24总之，我国政策性金融的建立更多是适应经济发展的使然、是遵循问题导向下的现实需要，而不是理论主导的结果，不是西方主流经济学所谓的弥补“市场失灵”。三、西方政策性金融实践及其主流理论评析:对“市场失灵论”的批判国外政策性金融的演进受
16、西方主流经济学对“市场失灵”认识的影响较深，然而这种认识上的自相否定和内在缺陷，造成了国外政策性金融发展过程的曲折后退、职能作用发挥的被动受限和与商业性金融属性的严重对立。首先，西方主流经济学内部对“市场失灵”的理解认识存在较大争议和分歧，集中表现在凯恩斯主义与新古典自由主义对“市场失灵”的认知差异。新古典自由主义看来，凯恩斯主义提出的“市场失灵”的四个主要原因即信息不完全、垄断、公共产品供给和外部性，不能构成排斥市场的理由，相反，他们认为市场能够自我进化以摆脱政府的介入。这种观点具有很大的迷惑性、局限性和误导性。19 其次，除了认识上的分歧摇摆外，西方主流经济学自始至终对“市场失灵”内涵的理
17、解存在偏差。“市场失灵”具有两个层次的涵义:一是指市场客体的不完善，如前面所提到的信息不完全、垄断、公共产品供给不足、外部性等;二是市场主体的基本缺陷，如经济人个体的有限理性和个体间的差异性。20 168 223西方主流经济学通常侧重从第一个层面理解“市场失灵”，认为“市场失灵”是一个自发和自然的过程，通过市场机制的自我完善可以逐渐恢复直至最终克服，政府虽然能延缓或者暂时避免问题的暴露，但问题的解决最终有赖于市场的自我进化。据此，政府在解决第一个层次的“市场失灵”时可以起到积极的作用，但却是有限的，因而资本主义市场经济下，政府只是“有限政府”或“最小政府”。而针对第二个层面的“市场失灵”，西方
18、主流经济学却视而不见，反而将完全理性经济人和个体的同质性作为分析经济问题的前提假设。与其认为这是理解上的偏差，不如说是一种有意为之，原因在于，对于第二层次的问题，市场本身难以进行自我修复，是市场内在的缺陷。最后，如果说凯恩斯主义的“市场失灵”所引申出的政府干预理论，尚且能成为执行政府意志的国外政策性金融的存在依据 但从实践来看，这一依据也仅能解释国外政策性金融在局部领域、特定时段的特殊实践，那么新古典主义对“市场失灵”的抗辩，则完全否定了其作为国外政策性金融理论基础的可能性，原因就在于，新古典主义对政府的极度限制，甚至在公共领域也一味排斥政府，这与政策性金融强调政府引导的本质是相悖的。随着国外
19、政策性金融的不断演进，我们发现，新古典主义的理论要义与弥补“市场失灵”的初衷有较大的背离，新古典主义“市场失灵论”的解释力在削弱。20 世纪 30 年代的资本主义经济大萧条，使得在西方主流界百年来占据主导地位的“看不见的手”的理论，受到了前所未有的质疑。为应对经济危机、重振产业，英美德法等主要国家为助力农业、进出口等领域的发展，成立了相应的政策性金融机构，有效地推动了经济复苏。之后，20 世纪 70 年代开始的西方经济滞胀，为古典经济学的复苏再次创造了客观条件。与此同时，社会主义国家在调控下生产力获得巨大释放，也迫使资本主义主观上需要为政策性金融472023 年第 1 期助力经济复苏提出与之针
20、锋相对的崇尚自由市场的经济主张。这一时期受新自由主义思想影响，以日本、德国、韩国等为代表的战后国家将政策性金融视为政府实施经济赶超战略的政策工具，目的是快速恢复产业和经济发展，以实现后来居上，国外政策性金融由此迎来了又一次快速发展。21 23 然而，国外政策性金融即便在上述两个时期发挥了重要作用，仍不时受到质疑和诟病。不断掀起的政策性金融商业化、私有化改革的浪潮，较大程度制约了国外政策性金融对刺激经济发展作用的进一步释放。24 进入 21 世纪后，全球范围内的政策性金融机构进入了相对稳定和成熟的发展阶段，其总资产从2002 年的11.93 万亿美元增长至2020 年19.87 万亿美元，而占全
21、球金融机构总资产的比重从2002 年的8.87%下降至 2020 年的 4.2%(详见图 3)。分类别看，根据公开资料，目前全世界共有 550 家开发性金融机构，分布在 185 个国家，总资产超过了 5 万亿美元。根据美国进出口银行发布的2020 年全球出口竞争力分析报告，全球共有 116 家官方出口信用机构，其中，2020 年 OECD 国家和金砖国家提供的中长期出口信用支持分别为600 亿美元和200 亿美元。相关报告的研究显示，目前绝大多数国家将支持农业视为政策性金融最为基本的发展目标，其中 21 个国家的 26 家农业政策性金融机构最为典型。特别地，全球公共政策性金融机构总资产规模在
22、2008 2009 年期间有较为明显的阶段性上升，从一个层面反映出政策性金融在2008 年次贷危机中起到了逆周期调节作用，自2010 年至今，其资产规模保持逐年稳步上涨。图 32002 2020 年全球公共政策性金融机构总资产及占比情况注:数据来源于 WIND 数据库;左轴对应公共政策性金融机构总资产，单位为万亿美元;右轴对应其占比，单位为%从服务领域看，全球政策性金融机构早已超越了传统的基础设施、农业、进出口等所谓公共性“市场失灵”的领域，其功能逐步拓展至促进产业结构转型、支持制造业和绿色可持续发展、参与国际金融规则和秩序构建等。期间，虽然部分国外政策性金融机构或由于完成任务使命退出历史舞台
23、，或因为自由化的影响而转为商业性金融机构，但从整体上看，国外政策性金融机构规模的稳步壮大、服务领域的逐渐延展、内部改革的深入推进仍是不争的事实。这些事实，一方面说明新古典自由主义对于“市场失灵”的认识与国外政策性金融的具体实践是极不相符的，另一方面也启示我国不应以弥补“市场失灵”作为校准政策性金融发展的唯一标尺，防止受其迷惑自缚手脚。具体到美国，20 世纪初以来，在市场化和自由化主导的金融体系下，美国建立起了较为完备的政策性金融，形成了由农业政策性信贷机构、住房信贷机构、进出口银行和中小企业管理局等各有差异的金融机构组成的政策性金融体系。二战后至 20 世纪 70 年代，美国政策性金融进入了相
24、对稳定的发展阶段，根据美联储有关数据，这一期间美国联邦政府政策性贷款年均增速在 10%左右(详见图 4)。这一期间，对比美国联邦政府政策性贷款增速和美国实际 GDP 增速，二者呈现出一定的镜像相关，即当经济向好时，政策性贷款规模略有收缩，当经济转弱时，政策性贷款规模则逆势上涨。进而，“市场失灵论”和政57基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据府干预理论一定程度上解释了这一时间段经济下行时政策性金融的发展，但却无法为经济上行周期政策性金融的发展提供理论支撑。之后，美国经历了长期滞胀，并于 1987 年又遭遇前所未有的流动性危机所引发的股灾，美国联邦政府政策性贷款也于当年达到峰值
25、16.82 亿美元。随后至今，无论经济如何波动，美国联邦政府政策性贷款一直在不断收缩，这也很难用“市场失灵论”来解释。图 41945 2021 年美国联邦政府政策性贷款与 GDP 增速情况注:数据来源于美联储;单位为%20 世纪末以来，不同于以往联邦政府直接给相关企业提供政策性贷款，而是各个独立的政策性金融机构逐渐取代联邦政府成为提供政策性金融支持的主要机构。以美国进出口银行(以下简称美进出行)为例，其核心目标是支持本国出口贸易以促进就业，主要提供担保、保险、信贷等三种服务。众所周知，出口贸易是各国拉动经济增长的主要方式，但其往往面临世界各国较为激烈的补贴竞争、较高的汇率和地缘政治风险等方面问
26、题，加之出口贸易主体多为中小型企业，商业性金融往往无法给其提供足够的支持，因而，出口贸易也有赖于政策性金融的介入。从资产规模看，美进出行的资产规模呈现出明显的周期性波动，于 2008 年达到谷底 62.18 亿美元，2016 年达到峰值 282.53 亿美元(详见图 5)。图 51996 2021 年美国进出口银行资产变动情况注:数据来源于美国进出口银行官网;单位为亿美元美进出行金融资产的这种周期性变化与美国出口贸易的规模变化呈现出一定的相关性，如 2004 2008 年间美国出口贸易保持在 10%左右的增速，同一时期美进出行资产规模则呈下降趋势，之后受2008 次贷危机影响，2009 年美国
27、出口贸易增速转负，而美进出行资产规模在 2009 年、2010 年增速分别为 25%、38%，达到历史较高水平(详见图 6)。2010 年美国出口贸易虽快速恢复到危机前水平但动能却明显减弱，随后美进出行资产增速在较多年份均高于出口贸易增速，这说明美进出行对美国出口贸易进行了长期稳定的支持。在这些不争的事实下，西方“市场失灵论”与政府干预理论对其本国政策性金融的发展实践并没有产生实际的影响。若再考虑近年来美进出行业务范围逐渐拓展至对战略性产业、绿色产业672023 年第 1 期的支持，那么新古典自由主义关于“市场失灵”的认识与其本国政策性金融的实际运作将更显背离。图 61997 2021 年美进
28、出口银行资产和美国出口贸易增速情况注:数据来源于美国进出口银行官网、WIND;单位为%四、我国政策性金融实践对弥补“市场失灵”功能的突破:基于政府与市场关系的辩证视角在回顾国外政策性金融的演变后，再来分析我国政策性金融建立后的发展实践，我们发现政策性金融作用在社会主义市场经济理论指导下，在政府与市场作用的共同发挥下突破了单纯的弥补“市场失灵”功能。在马克思看来，金融资本的形态和功能无论如何发展，本质上仍然只是价值的符号，金融资本本身并不创造价值，只能通过与生产资本结合才能发挥作用。因而，不论政策性金融还是商业性金融都应以服务实体经济为本。但在资本主义经济下，马克思认为，一切采用资本主义生产方式
29、的国家，都周期性地患上一种狂想病，企图不用生产过程作媒介而赚钱。25 67 68国外政策性金融尽管在实践中也努力克制其赚钱冲动，但也无法从根本上抑制资本主义金融属性的这一本能。此外，国外政策性金融因代表政府实施具有优惠和补贴性质的信贷活动，但也由于触动了商业性金融和金融资本家的利益，因而还屡受指责和限制，从而难以真正发挥弥补“市场失灵”的作用。马克思认为，只有对经济和金融制度进行根本性变革，建立起已摈弃私有制市场经济弊端的公有制经济，才能真正解决和克服“市场失灵”。然而，关于“社会主义能否搞市场经济”这个疑问，马克思主义经典作家没有给出答案，其他社会主义国家也没能在实践中弄清这一问题。改革开放
30、以来，中国共产党立足国情和发展阶段，创造性地把社会主义基本制度与市场经济结合起来，并着重思考社会主义市场经济体制下如何发挥政府与市场的作用。党的十四大突破性地提出“社会主义市场经济体制的改革目标”，自此，市场开始对资源配置起基础性作用，政府职能逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，从“基础性”到“决定性”是思想认识上的重大突破，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。26 正如习近平总书记所说，“作出使市场在资源配置中起决定性作用 的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变
31、经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象”。27 62党的十九届五中全会进一步强调“推动有效市场和有为政府更好结合”，进一步说明了政府和市场这二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂和对立，关键要发挥“有形之手”和“无形之手”的合力作用。“市场失灵”的弥补，既不能简单地划给政府，市场要自省以不断完善;也不能迷信市场的自发秩序和自我进化，政府要主动预调微调。社会主义市场经济理论，一方面实现了对马克思主义政治经济学的继承和创新，即首次解决77基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据了社会主义和市场经济结合下如何应对“市场失灵”的问题;另一方面完成了对西方主流经
32、济学的批判和回应，即创造性提出通过政府与市场的有机结合弥补“市场失灵”。随着指导理论认识的不断深入，政策性金融的功能定位愈发清晰、运行机制更加有效，是政府“有形之手”和市场“无形之手”相结合配置金融资本的生动实践。弥补“市场失灵”作为政策性金融的重要职能定位之一，突出反映在对经济的逆周期调节上。但我国政策性金融更为重要的职能定位是贯彻国家战略和宏观经济(产业)政策。而这一重要职能存在的依据，显然也不能用所谓的“市场失灵”来解释。究其原因，新古典主义“市场失灵”及由此引申出的政府干预论，对政府作用的界定带有明显的片面性，即政府的作用仅仅在于被动应付“市场失灵”所引发的经济波动和危机，并且被严格限
33、制于特定的领域，幻想着市场自我进化，片面看待政府在应对“市场失灵”中的作用。28 因而，我国将政策性金融的作用仅限制于弥补“市场失灵”。从现实功能发挥上看，我国政策性金融成立初期主要聚焦于资助基础设施、基础产业、进出口、农业等领域中的薄弱环节。这些关系国计民生的重点领域在当时市场经济体制尚未建立、市场资源配置规则不完善的条件下不可能依靠商业性金融发挥作用，也就更谈不上所谓的弥补“市场失灵”问题。相较于国外政策性金融机构资产规模的周期性波动，我国政策性金融机构从绝对体量和相对占比上看都保持了长期的稳定。以三家政策性银行为例，其总资产从 2003 年仅 2.12 万亿元上升到 2021 年末的 3
34、0.5万亿元，增长近 15 倍，占银行业金融机构总资产的比重长期稳定在 8%10%(详见图 7)。在市场化改革不断深化的进程中，政策性银行资产相对占比的长期稳定实属不易，这一方面离不开国家层面的一贯重视和支持，另一方面也与政策性银行的主动作为密切相关。近年来，我国政策性金融资源配置作用边界逐渐扩大，功能定位呈现复杂多样特点，为制造业、战略性新兴产业、国际合作、农业农村现代化等支撑国家发展的重点前沿领域发展提供了大力支持。我国政策性金融机构资产规模的不断壮大、占比的持续稳定、作用领域的动态延展，是“市场失灵论”所无法解释的。图 72003 2021 年我国政策性银行资产规模及占比情况注:数据来源
35、于中国银保监会;左轴对应政策性银行资产规模(亿元)，右轴对应政策性银行总资产占比(%)特别地，当经济处于复苏企稳阶段时，国外政策性金融机构资产规模往往大幅收缩，而我国政策性金融机构规模在经济上行周期并未发生较为明显的减少，也未出现如美国政策性金融机构类似的负增长，更没有发生像美进出行 2015 年所遭遇的停摆危机。在经济下行周期，我国政策性金融也并非被动应付，而是未雨绸缪，前瞻性地做出逆周期调节。例如，2008 2009 年受美国次贷危机影响、2011 2012年受前期刺激政策退出影响、2014 2015 年受经济增速换挡和经济结构调整影响，我国经济面临一定的下行压力，对应期间内政策性银行发挥
36、了逆周期调节作用，资产增速提升至 20%以上的较高水平(详见图 8)。此外，可以明显看出政策性银行发力时点往往早于经济下行起点，如早在美国次贷危机爆发前的872023 年第 1 期2007 年，我国政策性银行资产增速便已有明显提高。图 82004 2021 年我国政策性银行资产增速与 GDP 增速对比情况注:数据来自于中国银保监会、国家统计局;单位为%不顾各国经济发展阶段的差异、不考虑各国社会制度和基本经济制度的区别，将政策性金融存在的依据简单限定为弥补“市场失灵”，是一种静态的观察事物发展的观点，不利于充分挖掘政策性金融的作用。尽管政策性金融并非我国独有，但指导我国政策性金融发展的理论和具体
37、的实践无疑不能是西方新自由主义的“市场失灵论”。从历史发展来看，发展中国家往往需要政府在金融资本配置中发挥一定的作用，以在最短时间实现金融资本的高效利用，并进而扶持产业发展以实施经济赶超。二战后日本、韩国、德国等经济后来居上的国家正是如此。图 92004 2020 年我国政策性银行与商业性银行资产增速对比情况注:数据来自于中国银保监会;单位为%我国社会主义初级阶段的基本国情决定了政府在某些领域仍需要对金融资本配置发挥主导性作用。改革开放以来，我国作为后发追赶型经济体，在基础设施、基础产业、对外贸易和“三农”等领域，我国政府充分运用了政策性金融的资本配置作用，为经济实现跨越式发展打下了良好的基础
38、。因此可以说，我国政策性金融走出了一条独特的发展道路，这得益于我国对政府与市场关系的正确把握。一方面，对政府与市场关系的深刻理解促进了政策性金融和商业性金融的协同，即在实践上既扭转了政策性金融单纯弥补“市场失灵”作用，又一定程度抑制了商业性金融的顺周期性。从图 9 可以看出，2004 2011 年期间，政策性银行与商业性银行资产增速呈现较为明显的镜像特征，两者似乎是此消彼长的关系，2011 年之后两者则较为一致，趋同性明显，这与我国在金融领域中正确处理了政府与市场关系有关。另一方面，对政府与市场关系的深刻理解促使政策性金融自身实现了宏观职能政府主导与微观运作市场决定的结合。2015 年三家政策
39、性银行改革方案正式获批、2017 年监督管理办法首次出台，政策性金97基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据融“政策性”职能定位更加清晰，政府主导特征突出，同时，其内部公司治理机制逐渐完善，政策性金融机构在具体业务开展中也更加注重遵循市场规律。五、新时代我国政策性金融发展的新飞跃在前期深入探索和理论认知不断巩固发展的基础上，随着中国特色社会主义进入新时代，政策性金融顺应时代之变，以创新实践引领自身新飞跃。从功能成效上看，政策性金融不仅助力中国经济高速增长，服务实现经济赶超，做大经济规模的量;还支持中国经济高质量发展，做优经济结构的质，寻求量质并重。以基础设施为例，作为联通国民经
40、济的大动脉，其在助力经济高速增长和高质量发展中起到了基础性作用，毫无疑问成为政策性金融服务的重点领域。根据国家统计局数据，我国铁路、公路营业里程从1979 年5.3 万公里和 87.58 万公里增长至 2021 年末的15 万公里和 528.07 万公里，其中“十三五”时期，分别增长了 3 万公里和 50 万公里，基础设施建设在量上突飞猛进，在质上也更加注重数字化和智能化。这些突出成就的取得，离不开政策性金融的大力支持。“十三五”时期，国家开发银行累计发放基础设施领域贷款5.9 万亿元，支持铁路建设里程2.1 万公里、高速公路建设里程2.3 万公里、城轨线路建设里程 5228 公里。截至 20
41、20 年末，中国农业发展银行全年投放农村路网建设贷款 476.31 亿元，贷款余额3158.89 亿元，累计支持新改建“四好农村路”79 万公里。中国进出口银行重点支持中老铁路、蒙内铁路、亚吉铁路、匈塞铁路等国内外重大基础设施工程，为“一带一路”互联互通做出了贡献。新时代我国经济发展理念、结构、方式的深刻转变，客观上为政策性金融创造了新的发展空间。主观上，政策性金融主动求变，在支持经济高质量发展、解决产业链供应链“卡脖子”领域和对经济短期波动的跨周期管理上，政策性金融积极作为，实现了对弥补“市场失灵”的超越。在支持经济高质量发展上，政策性金融资源投向上大力支持诸如科技创新、绿色发展、新型城镇化
42、、乡村振兴等体现新发展理念的领域，在部分领域甚至成为金融主力军。“十三五”时期，国家开发银行累计发放战略性新兴产业贷款 1.6 万亿元，发放制造业贷款 1.9 万亿元，累计发放生态环保贷款 1.49 万亿元，2020 年末绿色产业贷款余额 2.3 万亿元，居同业首位。“十三五”期间，中国进出口银行绿色信贷年均复合增长率超 30%，截至 2020 年末，绿色信贷业务余额近 3000 亿元，当年累计投放制造业贷款超 1万亿元。中国农业发展银行“十三五”期间，累计发放粮棉油收储贷款、农业农村基础设施贷款和支持农业现代化贷款分别达到 3.3 万亿元、3.8 万亿元和 8579 亿元，从根本上改变了农业
43、“靠天吃饭”的局面，端住了中国自己的饭碗。截至 2020 年末，中国农业发展银行累计投放精准扶贫贷款 2.32 万亿元，贷款余额 1.5 万亿元，有效发挥了政策性银行“当先导、补短板、逆周期”职能，“十三五”时期扶贫贷款累计投放额和余额均居全国金融系统首位。中国出口信用保险公司 2005 年至今已累计支持我国光伏产业超过 1300 亿美元货值商品出口，覆盖我国主要光伏产品整体出口金额比重超过 40%，累计支持我国光伏出口企业 286 家，实现产业龙头企业全面覆盖，以绿色金融助力“双碳”目标。在解决产业链供应链“卡脖子”上，政策性金融充分发挥引导作用、展现自身使命担当。国家开发银行通过参与设立国
44、家集成电路产业投资基金二期，募集 2000 亿资金大力支持集成电路产业投资。截至2021 年末，中国进出口银行支持国家级“专精特新”企业百余家，同时为 210 余家国家级制造业“单项冠军”企业提供融资支持。中国农业发展银行瞄准种业短板，投放贷款 63 亿元积极支持发展现代种业、种质资源保护和利用、种子库建设、生物育种产业化应用等，助力解决种源“卡脖子”技术攻关。2021 年中国出口信用保险公司支持电子信息、家电、整车、工程机械以及生物医药产业链出口达 2339.2 亿美元，同比增长 29.5%，助力有实力、信誉好、有国际竞争力的企业“走出去”，参与全球产业链重塑。可见，政082023 年第 1
45、 期策性金融在守住“政策性”职能领域的基础上，不断创新金融工具和扩大支持领域，在产业发展的特定阶段和某些传统意义上非公共属性的领域中发挥了主导性作用。在对经济短期波动的跨周期管理上，政策性金融不断丰富投融资渠道和政策工具箱，打破了过往以逆周期调节为主的刻板功能导向，积极实践跨周期管理。2019 年新冠疫情以来，政策性金融机构通过发行抗疫金融债、抗疫复产主题债，为防疫抗疫、复工复产提供坚实的资金保障，累计发放相关贷款超万亿元，支持企业主体数万家，并综合运用延期还本、减免利息费用、调整贷款方案、降低保费等手段，最大程度释放政策性金融力量，有效缓解了疫情对我国经济的冲击。特别地，年初至今，我国经济短
46、期波动的幅度和频率逐渐上升，政策性金融过去单纯的逆周期调节已略有不足，跨周期管理的必要性更显突出。在政府作用下，政策性金融创新政策工具箱，直接补充项目资本金，并将老旧小区改造、省级高速公路等纳入政策性金融工具支持领域，尽可能吸引民间投资。因而，当经济的不确定性增加时，政策性金融也必须进入理论上应由商业性金融服务的领域，原因在于，在这种情形下，短期剧烈波动导致经济的脆弱性上升，预防经济“硬着陆”，避免承担难以预估的市场自我恢复成本，确保资源最迅速直达实体经济，成为政府考虑的首要因素，而在政策传导落实上，政策性金融显然更具优势。一系列实践表明，我国政策性金融的功能定位虽因所处经济发展阶段历史背景的
47、不同而有所侧重，但反映“政策性”的核心功能定位却长期稳定并不断巩固，真正发挥了社会主义市场经济和金融体制的独特优势，这主要体现在以下几方面。一是贯彻国家战略和经济政策的功能定位。政策性金融机构经营自主性虽因引入市场机制得以不断提升，但政府仍主导并决定政策性金融的“政策性”功能定位，确保其直接服务于国家重大战略、特定产业和区域发展、对外经济合作等领域。“十四五”规划进一步明确了“改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力”的定位，贯彻国家重大战略毫无疑问是任何发展阶段下政策性金融服务的主题主线。二是巩固公有制主体地位和提供公共产品的功能定位。从社会制度和基本经济制度的内涵来看，社会主义公有制
48、、社会主义的本质共同决定了国有经济、集体经济等公有制经济在社会主义经济发展中的主体地位。因而，我国的政策性金融理应围绕巩固公有制经济主体地位的目标进行资源配置，其中包括两个方面:一方面是政策性金融支持国有企业做强做优做大，在关系国家重大战略资源储备、战略性新兴产业、关键核心技术攻关等“卡脖子”领域发挥引导和金融杠杆作用，“一些带有战略性的能源资源，政府要牢牢掌控”;另一方面是在基础设施、医疗、教育、公共卫生等领域支持国有企业提供公共和准公共产品，这与 2019 年政府工作报告中所指出的“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”十分契合。社会主义公有制和资本主义私有制的根本差异决
49、定了西方主流的“市场失灵论”无法解释我国政策性金融服务的主要领域和对象。三是弥补市场失灵，发挥逆周期调节和跨周期管理作用。政策性金融是政府宏观调控的工具之一，但与传统宏观调控工具不同的是，政策性金融能够有效解决诸如货币政策外在时滞的问题，能有效畅通货币政策到实体经济的传导机制。政策性金融具有高度政策敏感性，能最大程度避免宏观调控信息扭曲，畅通货币政策接收的“最初一公里”;并且政策性金融由于组织架构扁平高效，能确保资金快速直达实体经济，保证货币政策传导的“最后一公里”。历经 1997 年亚洲金融危机、2008 年次贷危机和新冠肺炎疫情后，政策性金融逆周期调节和跨周期管理作用的发挥实现了从被动式应
50、对，向主动式预防的转变。无数事实表明，我国政策性金融改革和发展越是前进深入，新古典主义“市场失灵”论的解释力就越是丧失，社会主义市场经济理论，特别是政府与市场关系理论的指导力就越是强大。六、结论综上所述，我国政策性金融的存在有着深厚的历史和现实依据，建立政策性金融的根本目的是为了18基于政府与市场关系的辩证视角看我国政策性金融存在的依据促进整体国民经济发展，既发挥政府宏观调控的作用，又发挥市场高效配置资源的作用，体现了政府与市场的有机结合，绝不是单纯地弥补“市场失灵”。按照西方主流经济学的看法，政策性金融只能存在于“市场失灵”的狭小领域之内，甚至随着技术的进步、产权界定的清晰，政策性金融对商业
