1、122华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化冉崇潇摘要:行政公益诉讼常态化开展以来，司法实践中一直对行政公益诉讼构造定位认识不清，行政公益诉讼目的在维护公共利益与权利救济间摇摆，这与学界普遍认知的行政公益诉讼属于客观诉讼范畴的认知存在内在张力。在司法资源有限的现实环境下，若不能明确行政公益诉讼的目的与构造，则势必对行政公益诉讼核心功能的实现造成排挤，无法形成均衡的诉讼整体。为确保行政公益诉讼核心功能的纯化，应加强行政公益诉讼类型化研究。行政公益诉讼依照救济利益的不同，可以分为主观行政公益诉讼与客观行政公益诉讼。前者以修复受损国家利益为价
2、值导向，后者以维护社会公共利益为诉讼目标。不同类型的行政公益诉讼，需在提起主体、第三人参与诉讼、受案范围、起诉期限等具体制度上匹配与之适应的各项具体诉讼要件。关键词:行政公益诉讼;主观诉讼;客观诉讼;类型化构建作者简介:冉崇潇，中国政法大学博士研究生，主要研究方向:行政法学(E mail:2102010038 ;北京 100088)。基金项目:北京市社会科学基金重大项目“我国成文法体制下判例运用的理论与实践比较研究”(19ZDA02)中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1006 1398(2023)01 0122 14建立行政公益诉讼是十八届四中全会作出的重要战略部署。学术界围绕行
3、政公益诉讼的开展与完善，展开了诸多讨论，取得了一系列重要学术成果。但大多研究成果都未突破传统学术认知的藩篱，囿于行政公益诉讼属于客观诉讼范畴的定性逻辑。在此认知基础上，学者们也从客观诉讼的角度研究行政公益诉讼相关规则的优化问题，如同刘艺所指出“行政公益诉讼只有基于客观诉讼逻辑，才能得到清晰阐述和良性发展”。鲜有学者从行政诉讼类型化的视角，对行政公益诉讼进行全局检视。因而无法解释为何司法实践中行政公益诉讼的开展呈现主观诉讼的倾向，难以厘清行政公益诉讼诉讼目的与诉讼构造间的关系，亦无法准确匹配受案范围、起诉期限等起诉要件，切实规范法院的审判活动。事实上，明确行政公益诉讼的诉讼目的与构造，阐明收稿日
4、期:2022 04 12汪栋:行政公益诉讼制度的客观化构建 基于司法审查法治秩序形塑功能的分析 ，理论月刊2022 年第 1 期，第106118 页;李燕林:行政公益诉讼诉前程序的检视与完善 以检察机关干预行政事务为视角 ，求索2021 年第 1期，第171179 页;刘艺:构建行政公益诉讼的客观诉讼机制 ，法学研究2018 年第3 期，第3950 页;卢超:从司法过程到组织激励:行政公益诉讼的中国试验 ，法商研究2018 年第 5 期，第 2535 页。刘艺:构建行政公益诉讼的客观诉讼机制 ，法学研究2018 年第 3 期，第 40 页。在“甘肃省白银市白银区人民检察院诉白银市住房和城乡建设
5、局行政公益诉讼案”中，检察机关认为即便在行政公益诉讼审理期间，行政机关已按照检察建议的要求充分履行职责，法院仍需依据相关规定，作出确认违法的判决。审理法院却认为，由于行政机关在开庭前已经履行相应职责，怠职行为已被纠正，检察机关的相应诉求已经全部实现，遂对检察机关确认违法的请求予以驳回。法检两家的认知偏差正是主观诉讼和客观诉讼差异的具体展现。DOI:10.16067/ki.35-1049/c.2023.01.009基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化123其主观诉讼或客观诉讼的法律定位，是一切制度安排的逻辑前提，也是推动行政公益诉讼精细化发展的必由之路。一行政公益诉讼客观诉讼定性的省思检视行政
6、公益诉讼客观诉讼定性的弊端，是行政公益诉讼类型化研究开展的逻辑起点。(一)行政公益诉讼客观诉讼定性的学术歧见当前，学术界在证成行政公益诉讼的客观诉讼性质时，提出了“主体说”“利益说”两种代表性观点。1.“主体说”。持“主体说”的学者着眼于起诉人身份，认为客观诉讼中的起诉人只是形式上的当事人，与被诉行政机关并不存在法律上的利害关系，而主观诉讼中的当事人则被限定为主观权益受行政机关干预之人。行政公益诉讼中，由与行政行为没有直接利害关系的检察机关提起诉讼，显然属于客观诉讼的范畴。客观诉讼与主观诉讼的核心区别在于诉讼目的不同，前者在于维护公共利益，后者则侧重保障私人利益。因此，不能仅基于起诉人资格就对
7、诉讼类型作出推断，而是应当同时考察行政诉讼目的与整体构造。正如我们不能以我国行政诉讼原告资格必须是“合法权益可能受到侵害之人”，就推定我国行政诉讼一定是主观诉讼一样。我国行政诉讼虽强调对当事人权利的救济，诉的利益被局限在主观权利救济上。但法院在审理过程中，并不完全拘泥于原告的诉讼请求，而是采取全面审查的原则，对程序是否合法、裁量是否正当等法律问题，以及事实认定是否清楚、证据是否充分等事实问题进行审查，综合判断行政行为的合法性，诉讼构造上实际偏向客观诉讼。同样若以起诉人身份为判定标准，就很难解释为什么在德国个人既能提起具有主观诉讼性质的行政诉讼，也能提起具有客观诉讼倾向的规范审查之诉。2.“利益
8、说”。法国学者狄骥将公共利益保护与客观诉讼紧密连接在一起，创立了客观诉讼理论。持“利益说”的学者就认为，我国行政公益诉讼的目的就在于维护公共利益，因而属于客观诉讼的范畴。质言之，当公共利益受到侵害时，由于缺乏直接利害关系人，公共利益的保障处于真空状态。国家特创设行政公益诉讼制度，赋予检察院就无关自身权利的事项开展公益诉讼的职能，弥补由传统行政诉讼导致的公共利益保护缺位。因此，不论是 人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法(下文简称 试点工作实施办法)，还是 最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(下文简称 公益诉讼司法解释)，也都反复重申了行政公益诉讼“加强对国
9、家利益和社会公共利益的保护”的立法目的。“检察机关提起行政公益诉讼弥补了诉讼主体的缺位，促进了行政机关依法履行职责，有效保护了国家利益和社会公共利益”，因而具有客观诉讼的特征。一定程度上，“利益说”回应了“主体说”面临的诘问，并逐步成为学术界通说。然该学说将公共利益等同于国家利益，值得商榷。公共利益，即“受益人为不确定的多数”，是客观法律秩序所维护的对象。行政机关违反法律，就是对客观法律秩序的破坏，侵害的就是社会公共利益。行政机关违反法律，主要包含三个方面:一是相关行政规范未依照宪法要求及时制定与修改;二是相关规范实体上未体现公平正义等现代法治理念;三是对违反客观法律秩序的行为未予谢进杰主编:
10、中山大学法律评论第 14 卷第 3 辑，北京:中国民主法制出版社，2017 年，第 149 页。林莉红、马立群:作为客观诉讼的行政公益诉讼 ，行政法学研究2011 年第 4 期，第 11 页。最高人民检察院、国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见。李百勤与郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督案，(2018)最高法行申 2975 号最高人民法院行政裁定书。124华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期以纠正。国家利益，即国家作为私权利主体时所享有的利益。国家利益需诉诸实体法寻绎权利基础。宪法第 9 条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，
11、都属于国家所有”与 民法典第 247 条“矿藏、水流、海域属于国家所有”均是规范自然资源的归属。宪法上所有权的规定回答了谁是自然资源所有者的问题，为自然资源的保护提供了纲领性保障。民法典的规定虽然再次确认了自然资源属于国家的规范旨趣，但其扮演着将自然资源宪法上所有权转化为民法上所有权的制度角色，“打通了公法进入私法的路径，使自然资源所有权进入民法范畴，有了私权基因”。据此，在民法层面，国家可以作为私法上的法人，对自然资源享有所有权。由于国家作为抽象主体，并不具有实体的稳定形态，无法直接行使自然资源所有权，法律特别拟制以检察院作为权利实践主体。总之，公共利益取决于立法者的政策导向，需要以法律规定
12、为依据。而国家利益的维护则取决于对实体法上的权益是否有保护的必要。两者在利益内容、利益主体、利益性质等方面，有所不同，不能混为一谈。(二)行政公益诉讼定性的规范设计与实务运作公益诉讼司法解释第 21 条规定，检察机关提起行政公益诉讼需同时遵循“违法行使职权或者不作为”的行为标准，与“致使国家和社会公共利益受到侵害”的结果标准。同时，结合解释第 22 条的规定，检察机关提起公益诉讼，需先固定公共利益受损的证据材料。事实上，两标准的法律内涵是一种递进因果关系，结果标准是行为标准的基础上发展而来，可通过公共利益受损的事实，反推行政机关存在不法或不作为的行为。在立法者看来，行政机关违反客观法律秩序，并
13、不当然符合起诉条件。规范设计上，行政公益诉讼具有主观诉讼倾向。人民法院审理行政公益诉讼案件时，也主要围绕公共利益是否受损进行实质审查，判决也集中在如何对受损利益进行修复上。在“安宁市人民检察院诉安宁市文旅局行政公益诉讼案”10中，法院便是判决安宁市文化和旅游局应及时采取必要措施对松花阁进行修复，而非对该市文旅局长期未依法履行对松花阁的监管责任的纠正。部分判决甚至一味追求维护特定利益，而损害了客观法秩序。在“湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案”11中，黄石市检察院向市园林局等五个部门发出检察建议，要求对未取得规划审批和用地手续的张某所违法建设的砖瓦结构平房以及非法围栏构建的鱼池进行处理
14、。依据城乡规划法的规定，拆除未取得规范许可建筑物的，属于规划部门的职责。检察机关在履行法定职责，维护特定利益时，忽视了对客观法律秩序1011薛刚凌:行政公益诉讼类型化发展研究 以主观诉讼和客观诉讼为划分视角 ，国家检察官学院学报2021 年第 2期，第 8889 页。成协中:论我国行政诉讼的客观诉讼地位 ，当代法学2020 年第 2 期，第 77 页。徐涤宇、胡东海、熊剑波等:物权法领域公私法接轨问题研究，北京:北京大学出版社，2016 年，第 55 页。单平基:自然资源之上权利的层次性 ，中国法学2021 年第 4 期，第 68 页。对自然资源国家所有权的性质探讨，学界还有“公权说”“国家所
15、有制说”等不同观点，本文在此不再赘述。成协中:论我国行政诉讼的客观诉讼定位 ，当代法学2020 年第 2 期，第 77 页。章志远:行政诉讼类型构造论，北京:法律出版社，2021 年，第 55 页。高志宏:公共利益:基于概念厘定的立法导向与制度优化 ，江西社会科学2021 年第 10 期，第 185 页。另须指明，“公共利益”与“国家利益”的界定理论界尚未达成一致观点。除本文采取的二分的观点外，有学者从公共信托角度，将国家利益纳入到广义的社会公共利益中，详见肖建国:利益交错中的环境公益诉讼原理 ，中国人民大学学报2016 年第 2 期，第 1422 页。还有学者认为，国家利益与公共利益在特殊情
16、况下，存在相互交织的情况，见颜运秋、余彦:公益诉讼司法解释的建议及理由 对我国 民事诉讼法第 55 条的理解 ，法学杂志2013 年第 7 期，第 3242 页。章剑生、胡敏洁、查云飞主编:行政法判例百选，北京:法律出版社，2020 年，第 293 页。安宁市人民检察院诉安宁市文化和旅游局行政公益诉讼案，(2020)云 7101 行初 18 号昆明铁路运输法院行政判决书。最高人民检察院第八检察厅:行政公益诉讼典型案例实务指引(生态环境 资源保护领域)(上册)，北京:中国检察出版社，2019 年，第 1536 页。基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化125的维护。依照薛刚凌的统计，2019 年
17、全国各级法院总共裁判行政公益诉讼 171 件，其中判决行政机关履行职责 124 件，约占案件总数的 73%。即大多数案件，都是要求行政机关履行相关职责，修复受损利益，而非监督行政机关依法行政。(三)行政公益诉讼客观诉讼定性的弊端行政公益诉讼保护公共利益的诉讼目的，与顶层规范设计和司法实践中偏向利益救济主观定位的偏差，造成整个行政公益诉讼的构造不清晰，无法形成均衡的诉讼整体。面对行政公益诉讼案件数量的激增，这种内部撕裂所导致的问题在常态化探索中不断凸显。1.各诉讼要件无法精准匹配诉讼制度，法律规则适用混乱。立法者在修法时，在 行政诉讼法第一章“诉讼参与人”中，增加检察院作为提起行政公益诉讼的原告
18、的规定，即立法者选择将“行政公益诉讼”内镶于现有行政(私益)诉讼之中。这一规范设定，表明行政公益诉讼与私益诉讼之间应具有某种程度的“共性”。这种“共性”具体到法律适用上，即表现为除有特殊规定外，行政公益诉讼的规定应适用于行政诉讼的基本原理与一般准则。行政诉讼法立法时，立法者并未注意主客观诉讼的区分，制度设计上存在着“主观进、客观出”的诉、审分离的杂糅状况。质言之，在当事人诉讼资格、第三人参与诉讼、受案范围、起诉期限上，行政诉讼具有主观诉讼倾向;在审查标的、审查方式、判决种类上，行政诉讼又具有客观诉讼特征。为保持诉讼整体均衡，行政诉讼目的要与诉讼构造相匹配，客观诉讼应搭配与之适应的诉讼要件。若坚
19、持行政公益诉讼客观取向，行政公益诉讼就应在当事人诉讼资格、第三人参与诉讼、受案范围、起诉期限等上，匹配具有客观诉讼性质的要件。立法者试图通过 公益诉讼司法解释第 26 条优先适用相关司法解释的规定，厘定相关主客观争议。亦即通过公益诉讼司法解释对相关具有主观诉讼性质的要件进行客观化修正。但 公益诉讼司法解释条文过少，并未就一些争议问题，如起诉期限、第三人参与诉讼等作出规定。部分条文(第 21 条等)还加深了行政公益诉讼主观痕迹。总之，规范上的未明确，导致司法实务中对相关诉讼要件是否适用以及如何适用出现混乱，无法形成统一的法秩序格局。2.行政公益诉讼与行政诉讼运行边界模糊。检察机关或当事人提起行政
20、公益诉讼或行政诉讼后，并不当然产生限制另一方起诉的法律效果。这是因为公益诉讼和私益诉讼虽然针对同一个行政行为，但当事人不同、诉讼请求不同，不属于重复起诉。只要符合法律规定的起诉条件，法院就应当受理。若制度上允许双诉并行，一方结束诉讼程序后，若行政行为被撤销，将导致另一诉中法院没有审查标的;检察院与普通当事人在证据收集、运用等方面存在较大能力差异，可能因举证能力的不同出现相互矛盾的裁判结果。更深层的矛盾在于，刘广明案后，我国司法实践开始援引“保护规范理论”论证非相对人的第三人的诉讼资格，即通过解释特定法律规范是否兼具保护特定第三人的规范意图来判定第三人的诉讼权能。凡在“保护规范”射程内的第三人，
21、原则上都能提起行政私益诉讼。而公益诉讼保护范围则以所有受到行政行为影响的公民为保护对象，其射程广于“保护规范”所保护的范围。检察机关此时提起公益诉讼，则兼有对保护规范该案并非孤例，“青海省西宁市湟中区军事设施保护公益诉讼案”也属此种情况。详见刘艺主编:检察公益诉讼十大优秀案例评述，北京:中国检察出版社，2021 年，第 154155 页。薛刚凌:行政公益诉讼类型化发展研究 以主观诉讼和客观诉讼为划分视角 ，国家检察官学院学报2021 年第 2期，第 84 页。赵宏:德国行政诉讼制度，载薛刚凌等:法治国家与行政诉讼 中国行政诉讼制度基本问题研究，北京:人民出版社，2015 年，第 327 页。公
22、益诉讼司法解释26 条:“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。”126华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期射程内公民的私益保护，这显然与行政公益诉讼维护公共利益的客观构造存在张力。二行政公益诉讼的类型化构建上述困境，根源在于我国 行政诉讼法及其司法解释并未区分行政公益诉讼的不同类型。行政公益诉讼不论保护客体，均适用同一诉讼规则，忽略了不同诉讼类型与诉讼要件的因果关系。基于上述判断，笔者认为应推动行政公益诉讼类型化构建，具体而言就是应重新确立不同类型的行政公益诉讼的诉讼构造。行政诉讼类型化是指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济
23、且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态”，是诉讼制度走向成熟化、精细化的必由之路。不同的诉讼类型，“在起诉条件、审理方式、裁判方式和执行都有其特点，应适用不同的规则”。通过诉讼类型化，阐释不同诉讼类型的不同要件，“揭示各种诉讼类型的特殊性”，确保核心功能的纯化，并致力于型塑与之适应的各种诉讼制度。行政诉讼的类型划分，一般以诉讼目的与诉讼构造为标准，可区分为主观诉讼与客观诉讼。前者是为个人提供权利救济，当事人需主张自身权益受到侵害，才可启动诉讼程序;后者的目的则是对客观法律秩序的维护，是否有人权利受损并不重要，也因此原则上任何人都能对行政机关的违法行为提起行政诉讼。(一)行政诉讼主客观分类
24、的理论溯源主观诉讼与客观诉讼的差异，表面上体现为对当事人原告资格的限定方式与限制程度的不同，或程序当事人与实质当事人的不同，实际上则是围绕“权利”与“诉权”的关系定位而展开。在主观诉讼中，公民的主观公权利兼有实体与程序的双重功能。公民的主观公权利首先是公民得以向行政机关请求一定作为、不作为或容忍的法律上之力，在诉讼领域投射为行政诉权。当该权利处于被干预的不圆满的状态时，得请求司法机关予以贯彻、救济。实体请求权与诉权结合的理念，形塑了以保护公民主观权利为主要目的的主观诉讼构造。在此构造下，权利的实践为权利的要素之一，所有实体权利都被赋予了诉讼权能，形成了“有权利，必有救济”的无漏洞的司法保护格局
25、。亦即，在主观诉讼中，原告乃权利受损的“实质当事人”，通过诉讼，救济被侵犯的个人主观权利，界定个人得以向国家主张权利实践的界限。德国是主观诉讼的代表性国家。依照基本法的规定，在德国公民不是捍卫公共利益的适格卫士，行政法院也不是评价社会公共利益的适当机构。公民提起行政诉讼，是为救济自身受损权利，而非为维护公共利益。诉权由主观权利生成，并非行政诉讼展开的唯一途径。在客观诉讼模式下，诉权只是当事人的起诉资格，是请求法院对行政纠纷作出判决的权利，“其目的只是为了获得实体判决的可能刘飞:行政诉讼类型制度的功能 ，法学研究2013 年第 5 期，第 52 页。蔡志方:行政救济法新论，台北:元照出版有限公司
26、，2000 年，第 170 页江必新:完善行政诉讼制度的若干思考 ，中国法学2013 年第 1 期，第 18 页。刘飞:行政诉讼类型制度的功能 ，法学研究2013 年第 5 期，第 52 页。赵宏:法治政府与行政诉讼中的权利保护 ，治理研究2020 年第 4 期，第 100 页。李建良:行政法基本十讲，台北:元照出版有限公司，2020 年，第 325 页。Vgl.Wilhelm Henke，Das subjective echt im System desffentlichen echts:Ergnzungen und Korrekturen，DV 17(1980)，S.621ff.赵宏:保护
27、规范理论的误解澄清与本土适用 ，治理研究2020 年第 4 期，第 182 页。Vgl.Hufen，Verwaltungsprozessrecht，14 n.70 ff.基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化127性”，而非救济当事人的主观权利。诉权与实体权的分置，表明原告的主观权利是否因行政行为受到侵害，并不在法院的考量范围内。“如果行政诉讼的制度目的在于保障行政合法性，那么原告适格本身甚至都没有存在的必要”，从此角度，客观诉讼模式下，原告只是形式上的当事人，与被诉行政机关不存在法律上的利害关系，不论由谁提起行政诉讼都不影响法院对违法行为的追诉与对公共利益的维护。与德国同为大陆法系国家的法国
28、，行政诉讼模式则属于客观诉讼范畴。在法国，除利害关系人外，没有利害关系的第三人也可以就财政利益、公共设施使用权等反射性利益受损提起行政诉讼，以维护客观法律秩序。主观诉讼与客观诉讼的目的区分，导致“法院在审理中却分别有着与之对应的诉讼程序与诉讼规则”。不同的行政诉讼类型贯穿不同的主线。在主观诉讼中，这条主线围绕当事人原告资格与权利救济展开。法院在审理过程中，主要应查明当事人是否存在公法权利受到侵害，该侵害是否是由行政行为所引起等事实，并依照案件具体审理情况，撤销、变更行政行为，确认赔偿主体、数额等。在客观诉讼中，法院审理以行政行为的合法性为主线。法院在审理中围绕行政行为作出时的主体、程序、内容，
29、查明行政行为的适法程度，并据此判决驳回当事人诉讼请求或撤销行政行为。(二)行政公益诉讼的类型化制度功能从诉讼类型化的视角出发，行政公益诉讼可分为保护国家利益的主观诉讼和保护公共利益的客观诉讼。作出该类型区分具有以下三方面的制度功能:1.完善法律适用规则。公益诉讼司法解释所笼统确立的法律适用规则忽略了行政公益诉讼不同类型的诉讼构造。在主观行政公益诉讼中，法院以国家利益是否受到损害以及如何恢复受损利益为核心开展审判活动。但 行政诉讼法所确定的审理规则，又偏向客观诉讼。为保障相关制度的顺利衔接，法院在审理主观行政公益诉讼时，对相关规则应参照适用。例如在“大余县矿产资源管理局未履行征收矿产资源补偿费”
30、案中，被告大余县矿产资源管理局在案件审理中已将欠缴的矿产资源补偿费全部征收，法院认为判决责令被告履行收缴矿产资源补偿费的法定职责已无实际意义，遂依据 行政诉讼法的规定作出确认违法的判决。主观诉讼的目的在于救济当事人合法权益，不具有权利救济的内容时，法院应判决驳回当事人诉讼请求。据此，本案中更适宜的判法是驳回当事人诉讼请求。2.优化行政诉讼权力运行结构。行政机关执行部分检察建议或法院判决时，实际指向的是政府治理权限，而这又涉及地方财政的重新分配与使用。在我国，行政机关内部呈现金字塔型统属结构，上级行政机关对下级行政机关具有人事、经费等绝对控制权。对外则表现为行政一体模式，由政府统一领导各级部门职
31、权运行。而在司法阶段，法院往往遵循严格的“职权法定”，将义务主体限定于政府部门。政府不是法院判决约束的义务人，没有政府参与，裁判面临执行困难。探索建立行政公益诉讼，是党的十八届四中全会的重要部署。行政机关和检察院、法院都展赵宏:主观公权利、行政诉权与保护规范理论 基于实体法的思考 ，行政法学研究2020 年第 2 期，第 28 页。王天华:行政诉讼的构造:日本行政诉讼法研究，北京:法律出版社，2010 年，第 55 页。梁鸿飞:中国行政公益诉讼的法理检视 ，重庆大学学报(社会科学版)2017 年第 6 期，第 98 页。薛刚凌、杨欣:论我国行政诉讼构造:“主观诉讼”抑或“客观诉讼”?，行政法学
32、研究2013 年第 4 期，第 3234 页。欧阳晶、刘荣松:江西首例行政公益诉讼案宣判:130 万补偿费征收入库，正义网，(2018 04 15)2021 04 01，http:/ 1858828.html.张建伟:司法金字塔:法院统属结构及其调整 ，中国法律评论2017 年第 6 期，第 24 页。128华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期现了相当默契，协力配合完成检察建议或法院判决，由此掩盖了法院判决强行改变地方财政支出的正当性。伴随行政公益诉讼实践的不断深入，地方财政无力支持行政机关执行检察建议或判决的情况日益显露。在主观诉讼中，诉讼目的在于恢复被行政机关侵犯的国
33、家利益。依据 人民检察院公益诉讼办案规则(下文简称 公益诉讼办案规则)，行政公益诉讼在制度上设置了诉前程序，经过诉前检察建议等程序，行政机关仍没有依法履行职责的，检察机关才能依法提起诉讼。公益诉讼办案规则并未区分行政机关并未履行职责的原因。在行政公益诉讼中，除被告是政府外，行政机关履行检察建议或法院判决需要政府经费支持，而政府经费又需同级人大的批准。笔者认为，若因为经费原因导致行政机关无法履行检察建议，检察机关可将此情况报送同级人大常委会和人民政府，不宜在此种情况下生硬依照规定，提起行政诉讼。事实上，在地方立法中，已有不少省市就此作出了前瞻性规定。以前述“安宁市检察院诉安宁市文旅局行政公益诉讼
34、案”为例，被告在答辩中主张并非自己不愿履行职责，而是由于修缮经费一直未被审批，导致修缮工作延宕。即便法院作出了继续履行职责的判决，判决也面临因经费不足而无法执行的情况，行政公益诉讼反而丧失其应有威信。而在客观行政公益诉讼中，诉讼目的在于通过监督行政机关依法行政，避免同类违法行为再次发生，维护客观法律秩序，也就不牵扯权力运行的具体结构。检察机关可完全依照 公益诉讼办案规则确定是否提起行政公益诉讼。3.厘定与行政诉讼的边界。在行政公益诉讼理论研究中，一个激烈争议的内容在于，行政公益诉讼与私益诉讼的关系。围绕此争议，一个具有代表性的具体问题为:当公民不愿起诉、不能起诉时，检察机关能否提起行政公益诉讼
35、。除行政协议之诉与国家赔偿之诉外，行政私益诉讼虽然在当事人原告资格上偏向主观诉讼，但法院在审理过程中围绕行政行为的合法性展开，诉讼构造总体偏向客观诉讼。在主观行政公益诉讼中，行政机关的行政行为通常有利于行政相对人，但却损害了国家利益。相对人与国家处于利害相反的对立地位，亦即同一行政行为对相对人而言是授益性处分，对国家而言属于负担性处分。此种情况，由于相对人从行政行为中获益，不符合法定起诉条件，但利益受损的国家，可通过检察机关提起行政公益诉讼。在客观行政公益诉讼中，这一情况就较为复杂。首先在生态保护、文化遗产保护等领域，由于并不存在直接相对人，无人可以提起行政私益诉讼，检察机关自然可以就此提起行
36、政公益诉讼，保护公共利益。试点工作实施办法就曾规定，只有当没有利害关系人，没有也无法提起诉讼的，检察院才可以提起行政公益诉讼。这一条款也与部分学者的观点相契合，例如章剑生就认为行政公益诉讼的提起应限于“违法行政行为没有特定受害的公民、法人和其他组织”的情况。这一制度安排的原因或为，行政公益诉讼与行政私益诉讼均属施立栋:论行政公益诉讼的起诉期限 ，浙江社会科学2020 年第 1 期，第 78 页。在“福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局一案”中，被告福州市仓山区农林水局在答辩中称“被告已在法定职权范围内履行了对涉案林地相应的监管职责(被告违法行为)涉及包括被告在内的多个行政机关的相关法定
37、职权，需要多个行政机关联合执法被告就已上报区政府请求协调多部门进行执法，被告已在法定职权范围内履行了对涉案林地相应的监管职责。涉案林地未能在公益诉讼人发出检察建议后一个月内 恢复林地原状及 国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，有多方面的原因，非被告 怠于履职所致”。参见福建省福州市仓山区人民法院行政判决书，(2017)闽 0104 行初字第 24 号。例如 安徽省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定就规定“重大、典型行政公益诉讼案件的诉前检察建议报送同级人大常委会，并抄送同级人民政府”。李健良:诉讼权能与保护规范 反思环评撤销诉讼的原告适格问题 ，台湾法学杂志2015 年第 2
38、84 期，第 5 页。章剑生:将行政公益诉讼嵌入行政诉讼制度 ，检察日报2015 年 7 月 20 日，第 3 版。基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化129客观诉讼范畴，两诉并行，恐造成司法资源的不必要浪费。2017 年修改 行政诉讼法时，将“食品药品安全”增列到行政公益诉讼受案范围，表明立法机关认为即便存在利害关系人，检察机关也能提出行政公益诉讼。原本需要公民提起行政私益诉讼解决的行政纠纷却能通过行政公益诉讼的介入而实现，行政公益诉讼成为部分人“公器私用”的工具，公法的基本格局面临扭曲。这一矛盾在将公益诉讼案件的线索来源大幅扩张到包含“自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的”在
39、内的情形时将更加突出。因此笔者认为当存在可以提起行政私益诉讼的利害关系人时，检察机关若要提起公益诉讼，应秉持更加审慎的态度，合理把握权力运行的边界。三行政公益诉讼的诉讼要件基于行政诉讼不同诉讼类型，阐释诉讼要件的具体制度构成，以此论证类型制度在完善行政诉讼结构上所具有的独特功能，已成为分析行政公益诉讼类型制度的标准模式。对于行政公益诉讼而言，其诉讼目的是决定诉讼构造的关键因素。而诉讼构造是否能形成均衡的诉讼整体，又需依赖具体的诉讼要件。依据行政公益诉讼的特点，与其诉讼类型有密切关系的具体诉讼要件有“提起主体”“第三人参与诉讼”“受案范围”“起诉期限”等四项。而这四项诉讼要件，也是行政公益诉讼常
40、态化开展以来，学界与实务中较有分歧的地方。笔者下文将分析此四项诉讼要件，以期揭示不同诉讼类型的特殊性。(一)提起主体行政公益诉讼的提起主体，是学界争议最为激烈的内容。其涉及检察机关、行政机关、社会组织等能否成为行政公益诉讼提起主体的不同主张。目前立法采取了单独一元模式，即由检察机关独享行政公益诉讼提起资格。考虑到检察机关在行政公益诉讼中同时扮演“法律监督者”和“公益诉讼人”的双重角色容易导致角色定位混乱和权力冲突，以及行政公益诉讼“国家化”所导致的诉讼失衡的现状，学界目前的共识在于检察机关独占行政诉讼提起资格的局面应当被打破。但关于哪些主体能提起行政公益诉讼，学者们的主张无法定于一尊。对于主观
41、行政公益诉讼而言，可由具有主管权限的行政机关提起诉讼。行政机关，根据法律法规，全面、正确履行法定职责。由其代表国家，参加行政公益诉讼，是行政机关履行法定职责，维护国家利益的重要保证。事实上，部分法律规范已从顶层设计的角度为行政机关提起行政公益诉讼提供了规范支持。例如，海洋环境保护法第 89 条授权由海事局代表国家对给国家利益造成损失的责任者提起赔偿。该条文的规范意义，表明此诉讼活动的展开乃是基于对国家所有权的保护，并未脱离权利修复的范畴，具有鲜明的主观诉讼倾向。在检察院独占行政公益诉讼提起主体的规范体系下，对该条文的适用场合现更偏向于民事公益诉讼。但该条文并未限制提起诉讼的方式。未来，相关法律
42、规范修订后，该条文完全可以作为行政机关提起主观行政公益诉讼的法律依据。而对客观行政公益诉讼而言，基于其维护公共利益与客观法律秩序的价值定位，与行政行为无直接利害关系的主体也能提起诉讼。由检察机关提起行政公益诉讼，背后蕴含的是权力制约权刘飞:行政诉讼类型制度的功能 ，法学研究2013 年第 5 期，第 52 页。薛刚凌、杨欣:论我国行政诉讼构造:“主观诉讼”抑或“客观诉讼”?，行政法学研究2013 年第 4 期，第 32 页。高志宏:行政公益诉讼制度优化的三个转向 ，政法论丛2022 年第 1 期，133 页。湛中乐:公益诉讼立法破局关涉的六个基础性议题 ，人民检察2022 年第 7 期，第 7
43、 页。高琪:检察机关提起环境公益诉讼:历程与评价 ，南京工业大学学报(社会科学版)2020 年第 1 期，第 50 页。130华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期力的分权思想。检察机关在人员配备、办案经验、财力保障、法律地位上都具有不可替代的优势，赋予其提起行政公益诉讼的主体资格，有利于改变传统行政诉讼中原被告诉讼能力不平衡的状况。在此基础上，对客观行政公益诉讼提起主体资格的完善，需平衡不同权利主体之间的权限，达到优势互补，内外协力的作用。考虑到当前我国国家权力的分配格局，检察机关在办理案件时偏向办理不会导致行政机关较大反应的案件。且检察机关办案人员有限，对公共利益的保护
44、不可能面面俱到。因此，未来可考虑扩大公共参与，赋予社会公益组织提起行政公益诉讼的主体资格。社会公益组织是由拥有共同利益的个人自愿聚集而起，参与维护社会公共利益的社团组织，其在专业知识和公益代表性上具有优势。从欧盟治理经验看，通过 奥胡斯公约赋予社会组织就公共利益提起司法诉讼的权利，有力推动了欧洲各国环境公益诉讼的发展。(二)第三人参与诉讼行政公益诉讼是公权力之间就国家利益与社会公共利益维护产生争议的解决方式，这一过程是否会涉及私主体以第三人身份参与诉讼，法检两家对此存在不同法律认知。最高人民检察院的指导意见十分明确，对第三人参加行政公益诉讼持否定态度。时任最高检第八检察厅副处长的徐全兵在点评案
45、件时，明确提到“允许第三人参加诉讼不符合行政公益诉讼保护公共利益的客观诉讼属性”。质言之，检察机关作为公益诉讼起诉人，是为维护公共利益。而相对人作为第三人参与诉讼，与原告参与行政诉讼的意图一致，乃为维护自身主观权益。此时，行政公益诉讼呈现的“诉讼利益二元化”，并不符合行政公益诉讼客观诉讼的定位。然而，审判实践中第三人参与行政公益诉讼已成为常态。以“北大法宝”为主要数据库、Alpha 为辅助数据库，以“行政公益诉讼+第三人”为关键词，检索到有效判决裁定书 583 件。在检索到的 583 件行政公益诉讼案件中，行政行为的相对人或相关人作为第三人参与诉讼占所检索案件中的约四分之三。另四分之一则是行政
46、权行使主体作为第三人参与诉讼，包括与被告共同负有监管职责的行政权行使主体，与被告有内部管理关系的行政权行使主体以及与被告具有行政委托关系的行政权行使主体。对此问题，公益诉讼司法解释试图作出回应:依据该解释第 26 条，第三人参与行政公益诉讼可适用 行政诉讼法第 29 条对 1 款10关于第三人参加行政诉讼的规定。该条文所使用的道义助动词为“可以”，而非“应当”，表明法院仍可依据案件实际情况判定是否追加或同意第三人参与诉讼。笔者认为，在行政公益诉讼制度下，案件实际情况即指行政诉讼的主客观类型。1.维护国家利益的主观行政公益诉讼。在以修复受损国家利益为目的的主观行政公益诉讼10高志宏:行政公益诉讼
47、制度优化的三个转向 ，政法论丛2022 年第 1 期，133 页。曾哲、梭娅:环境行政公益诉讼原告主体多元化路径探究 基于诉讼客观化视角 ，学习与实践2018 年第 10 期，第 26 页。沈岿:检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任 ，中国法律评论2017 年第 5 期，第 81 页。既有研究中对社会组织的定位，较为混乱。有学者将社会组织定位于“公益组织”;有学者将其视为“自治组织”;还有学者偏向采用“非政府组织”的表述。本文在参照 社会团体登记管理条例第 2 条有关社会团体的定义上，使用公益组织的概念。黄学贤、李凌云:论行政公益诉讼受案范围的拓展 ，江苏社会科学2020 年第 5 期，
48、第 139 页。练育强:行政公益诉讼第三人制度的实证反思与理论建构 ，行政法学研究2019 年第 4 期，第 67 页。谢丹、杨俊:贵州铜仁市江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案，中国检察官2018 年第 12 期，第 21 页。洪浩、程光:检察行政公益诉讼中的第三人确定标准论析 ，法律适用2020 年第 11 期，第 156 页。练育强:行政公益诉讼第三人制度的实证反思与理论建构 ，行政法学研究2019 年第 4 期，第 72 页。行政诉讼法第 29 条第 1 款:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有
49、利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化131中，行政机关的行政行为通常有利于行政相对人，但却损害了国家利益。相对人与国家此时处于利害相反的对立地位。当检察机关代表国家请求法院判决行政机关提供积极保护时，相对人基本权利或将遭受行政机关履行保护义务而为的不利干预，此时相对人原则上仍可主张基本权传统的防御功能，予以抵抗。举例而言，对于授益型行政行为，相对人基于信赖保护原则可以主张存续保护，抵抗行政机关的撤销要求。在法院审理过程中，若不主动追加或同意相对人为第三人参与诉讼，无异于迫使相对人在诉讼中放弃信赖保护原则的抗辩。另一方面，当
50、提起主观行政公益诉讼时，法院审查侧重确定国家利益的物理形态上的损害状态，此时相对人作为第三人参与诉讼，并不违背主观公益诉讼的构造。而行政权行使主体作为第三人参与主观行政公益诉讼，通常是为了查明案件事实，证明行政行为的适法性程度。此时，更适宜的是让行政权行使主体作为证人参与诉讼，就被诉行政机关的过错程度，损害与结果的因果关系等提供证明。2.维护社会利益的客观行政公益诉讼。在客观行政公益诉讼中，法院为监督行政机关依法行政，重点审查行政行为的合法性。若允许相对人为自身利益作为第三人参与诉讼，会分散法院审理重点，不符合人民法院维护公共利益的客观诉讼倾向。对此，部分法院在实务中，采取了变通做法。例如在“
