1、赖型设施则主要受到自然条件和经济能力的综合约束。根据公共设施均等化要求，基于当前的经济发展阶段和南京实际，服务半径依赖型设施应成为农村公共设施体系建设的重点内容。在设施类别上应注重齐全完善，覆盖范围广，特别是对过去不太重视的一些社会福利、文化教育等民生类生活服务设施以及垃圾收集和处理、公共卫生等市政设施进行查缺补漏、补齐完善。按照使用功能，将农村公共服务设施分为8大类，包括行政管理服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、社会福利与保障设施、商业金融服务设施、市政公用设施和公共绿地等。在此基础上，分别针对新市镇和新社区，对大类进行差异细分：将新市镇基本公共服务设施分为21个小类项目，将新
2、社区基本公共服务设施分为15个小类项目。从保障公共利益角度出发，按照建设动力又将基本公共服务设施分为两种，并采取刚性设置和弹性设置两种控制措施：一类是公益性基本公共服务设施，包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利与保障、行政管理服务、市政公用和公共绿地等民生类设施，主要通过公共财政手段进行设置，规划上予以刚性控制；另一类是经营性基本公共服务设施，主要是商业金融服务设施，其建设主要为市场力推动，规划上采取弹性控制，适度引入市场化机制，实现投融资多元化。综上所述，基于上述分级分类体系，按照“花小钱、办大事”的原则，量力而行、注重实效，多方位、多手段，积极保障设施建设资金的落实到位，分类分层引导建设
3、，加快推进城乡基本公共服务均等化，实现具有基本功能、小规模的公共服务设施尽量在基层（新社区）全面覆盖，而具有区域服务功能、大规模的公共服务设施则集中在新市镇设置，提高服务质量与运营效率，由下而上地实现基本公共服务设施的逐步共享。6.3配建要求与标准6.3.1引导集中布局，强化中心集聚效益有选择、有条件地通过集中布置，以节约用地、减少投入和高效运营。（1）对于新市镇，需独立设置的幼儿园、小学、初中等教育设施以及敬老院、卫生院等设施除外，要求在交通便利的中心地段或邻近公共交通站点集中设置新市镇基本公共服务设施，并与新市镇公共绿地结合设置，共同形成新市镇中心。（2）对于新社区，要求基本公共服务设施应
4、在交通便利的中心地段或社区入口集中设置。这样，建设意象鲜明、功能完善的新市镇和新社区中心地区，提升其服务水平，强化中心感和归属感，有效放大各级居民点的辐射带动效应。6.3.2鼓励复合利用，提升运营规模效益重视解决现存问题，同时又要满足农村居民的差异性、新兴性和提升性需求，综合考虑行业特点、实施管理等因素，参考、整理、归类和整合各行业主管部门提供的标准、规范和政策要求，确定各类设施兼容性配置要求，实现集约发展。例如，新市镇公共绿地、体育健身设施可与文化站兼容设置，同时将科技服务、青少年和老年文化活动功能也一并纳入文化站。新社区行政管理与公共服务用房整合了民政、社会、卫生、公安、科技、文化等多个部
5、门有关设施配建要求，具备“两栏两站九室”功能，成为新社区公共管理中心：包括村务公开栏、宣传栏；社区服务站（社会工作站）、卫生计生站（卫生室）；党组织办公室、村委会办公室、财务室、村民议事室、信息（档案）室、治安民调（警务）室、教育培训室（科技服务点）、图书阅览室（农家书屋）、社会保障服务室（法律援助、居家养老服务、就业指导）等。6.3.3满足现实需求，优化提升配建标准根据农村地区的生产和生活需求，增加、完善、提高和优化公共设施配建标准：（1）增加社保、文体和市政设施的配建内容。在社保方面，适应老龄化社会趋势，要求在新市镇建设1所面向五保对象的不少于200床位的敬老院（公益性），并且贴近农村要求
6、，敬老院应有一片绿地、一片菜地、一个活动室。根据市场需求，可建设老年公寓（经营性），按不少于80床/所设置。在新社区（村庄）要求配置1个托老所，提供短期老年人托管服务。同时，在新市镇文化站中还增加了老年、青少年活动设施和场地，在新社区行政管理与公共服务用房中增加了居家养老服务等内容。在文体方面，结合省市相关要求，明确了在新市镇结合文化站建设建筑面积1000平方米以上的体育建设设施。同时，在新社区增加了体育健身设施的配置标准，要求建设1片混凝土标准篮球场、2张以上乒乓球台（室内或室外）、室外全民健身设施及活动场地。在市政方面，要求新市镇按用地面积900平方米/个配置公交首末站，按用地面积2001
7、000平方米/个配置垃圾转运站，按建筑面积不小于60平方米/所配置公厕，按用地面积600700平方米/个配置液化石油气瓶装供应点，按用地面积不小于2000平方米/所配置消防站，按建筑面积不小于350平方米/个配置邮政所（电信所可含在其内）；一级新社区则配置垃圾收集点、公厕、液化石油气瓶装供应点和邮政（可含电信）代办点，相应的建设标准分别为，服务半径不大于80m/个、建筑面积不小于40平方米/所、用地面积500600平方米/个、建筑面积不小于160平方米/个；二级新社区相应标准在一级新社区的基础上再有所降低。（2）完善教育设施的配建要求。长期以来农村地区因为地域广阔、人口密度低、投入门槛等因素影
8、响，存在诸多教育设施服务空白地区。城市居住区规划设计规范（GB50180-93）中明确的“幼儿园服务半径不宜大于300m，小学不大于500m，中学不大于1000m”要求，显然并不符合农村实际，农村地区教育设施服务半径要大大超过城市住区，应调整相应配建标准。按照基础教育普及化目标，同时兼顾规模化经营要求，规定高中在县城（新城）集中配置，幼儿园、小学和初中在新市镇集中配置，新建办学规模不得低于12班/所、18班/所、24班/所。对于人口规模达到5000人左右的新社区，可配置6班幼儿园1所，以便就近服务当地村民。（3）提高行政管理和医疗卫生的配建标准。在行政管理方面，在新市镇设置建筑面积100015
9、00平方米的镇街行政管理中心，建筑面积1500平方米以上（2/3以上为公益性服务）的提供社会调解、就业指导、家政服务、法律援助等服务的社区公共服务中心以及建筑面积2000平方米以上的派出所；在一级和二级新社区则分别设置建筑面积600平方米以上、480600平方米的行政管理用房。在医疗卫生方面，要求新市镇卫生院床位数不少于50床/1所，建筑面积达到30004000平方米/1所，一级新社区卫生室建筑面积不小于120平方米/1所，二级新社区的则在社区行政管理用房内兼容安排。（4）优化商业金融服务设施的配建要求。借鉴新加坡邻里中心发展经验，对新市镇商业业态作出引导性要求，如在新市镇鼓励采取小食中心、小
10、贩中心等方式发展餐饮业，在新社区配置生活日用品超市和农资超市，对其用地实行弹性控制，并通过集中设置，便利居民、方便管理、提高经营规模效益。7.结论我国正处于转型发展的重要时期，加快推进基本公共服务均等化已经成为改革的重要突破口，而其间政府的主导作用不容忽视。反思改革开放以来“市场化主导、城乡二元、重城轻乡”公共设施供给模式存在的问题，适应城乡一体化协调发展新趋势，应对市场经济条件下社会管理方式、建设经营基于政府经营行为的城市化影响分析摘要：城市经济是城市化的根本动力。对处于转型期的城市而言，重视效率更有利于推动城市化进程。因此，经营型政府试图通过推动城市经济发展带动城市化的策略并无不妥，关键问
11、题应当是，政府经营行为是否有利于城市经济的长期繁荣，并能借此推动高质量的城市化？本文以江西省吉安市为例，结合城市规划和经济学方法，主要从经济层面分析转型期经营型政府对于该地城市化的正反两方面影响，认为从短期来看政府经营行为有利于城市化发展；但从长期来看，政府垄断经营引发的难以避免的社会福利损失、潜在的高额管理成本和分割都会导致城市化的停滞甚至倒退。最后，笔者尝试提出推动地区高质量城市化的策略。引言对城市化的定义，不同学科之间众说纷纭。在各类城市化指标中，可量化的主要是人口和土地两类。其中，人口城市化率是公认的最核心指标。学术界普遍认为，50%是国家或地区城市化率曲线的拐点，在此之后，城市化速度
12、将逐渐放缓，城市化进程将由重量变为重质。因此，城市化率50%左右的时期，被称为城市化转型期（以下简称转型期）。近年来，我国城市普遍开始进入城市化转型期。在这一时期，由于直接参与经济活动且普遍依赖土地财政，我国地方政府饱受诟病，被称为经营型政府。然而，对于经营型政府的批评主要集中在社会问题层面，即便是反对者也普遍承认，经营型政府在经济建设方面颇有建树，而经济发展也确实带来了快速城市化。城市经济是城市化的根本动力。世界银行认为，在城市化从初级到高级的过程中，政府应当从中立到重视效率，再到重视适居性。根据这一理论，政府在转型期坚持效率优先并无不妥。关键问题应当是，政府经营行为是否有利于城市经济的长期
13、繁荣，并能借此推动高质量的城市化？1.吉安城市化及城市空间演变特点1.1.经济发展与城市化进程高度一致江西省吉安市是中部地区的一座中型城市，2010年中心城区人口约50万人，中心城区建成区面积约52平方千米，城市化率40.92%，正处于转型期初期。与我国大多数城市一样，吉安市政府的经营型收入在财政收入中占据重要地位。吉安的城市化由工业化带动。工业化带动下的城市经济发展，通过吸引人口聚集和拓展城市用地，带动了地区城市化进程，当地大规模工业化前后城市经济发展曲线和城市化率曲线的一致性很好地说明了这点。这同时说明，以城市经济带动城市化的策略是切实有效的。1.2.受交通影响深远的城市空间演变历程在土地
14、城市化方面，通过对吉安有资料记载的近2200年城市发展史的分析，不难发现吉安的城市空间发展受到交通影响的程度极大，其城市空间往往紧随交通方式的改变而改变。这一现象随着近现代主导交通方式转变速度加快而越发明显。作为一个内陆城市，吉安的自身特点决定了其城市发展主要依靠区域带动，而区域间进行人流、物流、信息流的交换则需要便捷的交通。不同的交通方式带来了不同的运输方式和运输速度，引导了不同的经济发展方式，最终引导了吉安城市空间的演变历程。1.3.吉安城市化影响因素的特点通过以上对吉安人口城市化和土地城市化历程的分析，可以发现，城市工业化和交通设施建设是影响吉安两种类型城市化的最主要因素。这两个影响因素
15、有以下共同特点：（1）根本动力是经济因素工业化和交通设施建设的根本目的都在于发展城市经济。工业化与城市经济发展直接相关，而交通设施通过缩短与先进地区的经济距离和降低运输成本间接促进经济发展。城市经济发展带来更高的工资水平、更好的公共服务和更优的居住条件，进而吸引人口和投资，带动城市化。因此，经济因素是吉安城市化的根本动力。（2）政府行为影响巨大一方面，由于区位条件较差且没有自然资源优势，吉安并不受市场青睐，其工业化主要是依靠国家扶持，导致政府对吉安经济干预颇多且影响力较强。另一方面，交通设施建设因其投资大、涉及地域广，一向都是由政府主导的行为。因此，政府行为在极大程度上主导着吉安的城市化进程。
16、综上所述，吉安市主要依靠经济手段推动地区城市化，且政府影响力巨大。因此，在研究经营型政府对城市化的影响方面，吉安具有典型意义。2.经济地理学视野下影响城市化的主要政策经济地理学认为经济要素在空间上的聚集具有规模效应，有利于社会福利的增加，而城市化现象是经济要素聚集的现实反映。因此，经济地理学者一贯主张通过推动城市化来促使社会福利增加并减少贫困。在2009年世界发展报告中，世界银行通过经济地理学的视角，提出了促进城市化的三项主要政策工具。2.1.无空间区别的政策公共制度公共制度是一个政策范畴，它在制定时没有明确考虑地方性，但其影响和结果可能因地区而异。这一范畴包括所得税体制、政府间财政关系、土地
17、治理和房地产市场、一般公共服务等普适性政策。良好的公共制度可以减少地区间的阻隔，促进人口向城市流动，我国城乡户籍制度改革就是这类制度的体现。完善的土地市场是促进投资和城市化的政策重点之一。公共制度应当保证土地用途灵活转换，这对于建立地方性工业综合企业，促进土地城市化至关重要。此外，强调社会服务是另一个政策重点。因为相比于更高的工资水平，更优质的社会服务同样是吸引农村贫困人口向城市转移的重要因素，且后者的效力可能比前者更强。2.2.连接空间的政策基础设施经济地理学认为距离是影响城市经济的重要因素。经济学上的距离概念，并非欧几里得几何学上的直线距离。经济学上的距离指商品、服务、劳务、资本、信息和观
18、念穿越空间的难易程度。它衡量资本、劳务、商品和服务在两个地区之间流动的难易程度。尽管经济距离和两个地区的数学（欧几里得直线）距离相关，和将两地分开的地理物质相关，但两者的关系并非如此简单直接。新经济地理学派极为重视距离因素，认为交通成本是影响经济的关键因素之一。交通成本的降低能够有效促进地区间的交流，这种交流能够同时提高双方的福利水平。因此，基础设施建设将有利于城市地区内部和城市地区之间的经济联盟增强，尤其能使落后地区受益于生产投入共享和知识外溢。该策略在促进农村人口城市化的同时，也可能促使中小城市人口向大城市转移。对中小城市来说，这将会降低本地区的城市化速度，但也能带来宝贵的资金和不菲的区域
19、间转移支付，总体而言利大于弊。2.3.针对地区的政策干预措施干预措施指为促进落后地区的经济增长而采取的地区针对性措施，主要包括地方管理规章、投资补贴、退税、基础设施建设等针对地区的激励措施。干预措施是公共制度的补充，主要针对特定落后地区，用以解决城市内部的社会分割和经济分割问题，实现一体化。干预措施发挥作用的最显著例子的就是贫民窟改造。在我国，城市贫民窟常以城中村和棚户区的形态出现，而针对这些地区的旧城改造活动，就是干预措施的一种。不过，作为一项制度，干预措施强调针对性而缺乏普适性，将不可避免地提高管理成本，引发效率降低。同时，干预措施的实施必须以前两项政策为前提。因此，盲目制定针对地区的政策
20、是不可取的。2.4.政策的适用性世界银行认为，针对处于不同城市化时期的城市，以上三项政策的适用性不尽相同。对于初级城市化地区，应主要以无空间区别的“公共制度”提升经济密度；对处于城市化中期的地区，通过连接地区的基础设施缩减与经济密集区的距离是主题；对处于城市化高级阶段的地区而言，除前两项政策外，还应以干预措施消除分割。总体而言，政策倾向应当从中立到效率再到适居性。不过，实际情况显然不是如此简单。就吉安而言，虽然处于转型期初期（城市化初期与中期之间），但同样面临着贫民窟的挑战。丁伯根法则建议以一政策应对一挑战，对吉安而言，是否采用一项政策，应取决于城市是否面临相应挑战。3.经营型政府对吉安城市化
21、的积极影响3.1.土地城市化带动下的经济集聚效应由于规范化的土地市场符合经营型政府的利益，经营型政府的土地财政策略从客观上促进了土地市场的规范化。规范的管理和顺畅的土地市场极大鼓舞了投资者的信心，引发了高效率的土地开发，促进了土地城市化。对于经济发展高度依赖外部投资的吉安而言，土地城市化带来的大规模投资至关重要。投资引导了大规模的经济集聚，使吉安在“十一五”期间创造了三年工业增加值翻一番，四年财政收入翻一番，五年生产总值翻一番的辉煌成就，进而推动了吉安市城市化进程。3.2.交通设施建设带动下的社会福利提高对于经营型政府而言，便捷的交通是吸引投资进入本地市场的重要条件，直接关系到土地财政的效率，
22、因此对交通设施的投资符合经营型政府的利益。这在客观上引发了城市交通条件的改善。相比于其他同等规模城市，吉安市政府对交通设施的投资更加积极。近十年间，吉安市政府共投资和参与建设的交通设施包括昌樟高速、大广高速、衡茶吉铁路以及大量一般公路，2008至2010年间对交通设施建设的投资分别达到3.52亿元，6.41亿元和6.30亿元，分别占当年财政支出的3.5%，5%和4%，在财政支出中占据稳定地位。交通设施建设直接关系着吉安与经济繁荣地区市场之间的经济距离。当这一距离被缩短时，工人和生产者将能够更容易地进入两地市场，地区间贸易能够同时降低两地的商品价格，提高消费者的福利水平。除商品贸易外，信息的高效
23、传递也使吉安享受到先进地区的知识外溢，进而促进城市经济增长和社会福利提高。3.3.旧城改造带动下的分割消除处于转型期的经营型政府通常拥有大量土地可供出让，无需花费更多的成本通过旧城改造进行土地置换，因此分割问题与经营型政府并无直接利益联系。不过，对城市形象的考虑可能间接促使经营型政府考虑消除分割的问题。2007年至2010年，四年内吉安共建设了17740套保障性住房，改造了一批城中村和棚户区，有效消除了社会和经济分割。这其中有国家推动保障性住房建设政策的因素，但政府经营收入显然是实施这一政策的有效保障仅2010年，吉安投入保障性住房建设的资金就高达2.31亿元。3.4.小结综上所述，由于自身利
24、益与城市根本利益直接相关，政府经营行为在客观上具备有利于城市经济发展的因素。其中，经营型政府在通过公共制度和基础设施两项政策促进经济集聚、提高社会福利方面具有很高的积极性，而这两项政策正是应对转型期城市面临的主要挑战的有效方法。4.经营型政府对吉安城市化的消极影响4.1.垄断经营引发的社会福利损失新制度经济学派重视制度引发的交易费用降低，以及由此带来的社会福利增长。他们认为，政府可以看做是一个较大的企业，与一般企业共同遵循以下原则：企业的规模决定于它代替市场节约的交易费用与由此引起的管理费用在边际上相等。不过，这一模型显然不适用于政府，因为该模型描述的是完全竞争市场中的企业。对政府而言，垄断企
25、业的模型显然更加合适。政府的垄断经营，将会造成两种形式的社会福利损失：社会成本和寻租浪费。4.1.1.社会成本以土地经营为例。假设政府土地经营的长期平均成本不变，这样，IA将是土地供给曲线。当市场处于完全竞争状态时，市场均衡产量为H，均衡价格为I，消费者剩余为三角形KIA，政府收益为四边形IAHO。由于土地市场处于完全垄断状态，政府为提高自身收益会将产量降低为G，以获得更多的收益（四边形JCGO）。此时，消费者剩余为三角形KCJ，四边形JCBI作为垄断利润从消费者转移到政府，并未构成社会福利损失。社会消费产量总福利从三角形KIA变为梯形KCBI，福利净损失为三角形ABC，即垄断的社会成本，又称
26、“哈伯格三角形”。对于一切垄断经营而言，社会成本都是不可避免的。4.1.2.寻租浪费相比于社会成本，寻租浪费的损失更大。塔洛克在寻租理论中提出，只要可以获得垄断利润，追求利润最大化的企业就有强烈的动机去寻求垄断机会。为寻求这些机会所花费的成本，最多不会超过垄断利润，FEBI，又称“塔洛克方块”。这种花费无助于社会财富的增加，属于寻租浪费，具体包括诸如开发商对于政府官员的贿赂之类。笔者认为，除了市场寻租之外，我国还普遍存在政府寻租行为。政府寻租的目标包括：用地指标、上级政策支持、财政补贴等，各地层出不穷的政绩工程、形象工程，乃至经常性修编的城市规划，都可以视为政府的寻租行为。对于包括吉安市政府在
27、内的任何经营型政府而言，社会成本和寻租浪费都是难以避免的，由此引发的社会福利损失同样不可避免。4.2.经营策略引发的管理成本问题同全国大多数城市一样，吉安市政府的经营行为主要集中在土地经营方面。众所周知，土地出让的收入是一次性的，而由此引发的管理成本（即之前提到的社会服务的管理成本）却是长期的。对吉安而言，这种成本数额巨大，仅依靠现有税收难以支持。这迫使政府通过出让更多的土地来填补这些财政缺口，而更多的土地又需要更多的管理成本。数据显示，吉安市地方财政支出从2007年58.6亿元飙升至2010年的158.1亿元。其中，社会服务类支出的比重从2006年的43.9%增加到了2010年的66.8%。
28、同时，由于缺乏足够的产业配置给新增的城市用地，吉安市许多新增城市用地只能选择住宅开发。近三年来，吉安平均每年出让住宅类土地二十余宗，仅2010年，吉安拟建和在建楼盘就达到44处，总用地面积约330公顷。与土地出让一样，住宅开发的收益也是一次性的，政府很难从楼盘遍布的城市土地上获得稳定的财政收入，却必须为这些用地的管理成本买单。对吉安和中国许多城市而言，这种无奈的恶性循环所累积的潜在高额管理成本如同一把达摩克利斯之剑，随时可能击垮城市财政。4.3.政府经营界限性引发分割分区管理是我国城市的普遍做法。吉安市中心城区共有三个片区，分别是吉州区（主城区）、青原区、吉安县。与其他城市不同的是，由于自然水
29、体的分割，吉安市三片区之间联系较少。同时，由于拥有各自独立的财政体系，三片区长期保持着各自独立发展的态。为消除这种分割，吉安市政府在连通三片区的交通设施上投资颇多，包括赣江和禾河上的四座公路桥和一座铁路桥，以及正在积极筹建的两座新公路桥和城市外环路。这种通过“基础设施”政策消除分割的努力是值得肯定的，然而，政府经营所带来的后果完全抵消了这种努力的成效。4.3.1.分散的工业建设影响了经济集聚效应吉安市政府非常重视实体经济，尤其是工业化建设，对于工业投资提供了优惠的政策。工业园区是工业的重要载体，通常来说，城市会选择将城市工业园区集中布置，在方便处理工业污染的同时，充分发挥经济集聚效应。然而，对
30、于吉安三区的政府来说，行政界限内的工业税收与自身利益直接相关。三区政府之间的利益竞争，最终造就了吉安“工业围城”的怪异现象。从2010年的实际数据来看，由于国家政策的支持，井开区以逾150亿元的工业总产值遥遥领先，吉安县工业园产值也超过100亿元。这意味着吉安县的工业总产值超过250亿元。相比之下，吉州区工业园产值为60亿元，而青原区“四区一园”的全部工业产值也只有79.5亿元，工业竞争力远不及吉安县。可以预见，如果能够将吉安的工业集中在具有集聚优势的吉安县片区，其经济集聚带来的收益将远超这种分区发展的模式。4.3.2.失衡的干预措施降低了政策效率自2007年以来，吉安市政府针对住房问题采取了
31、干预措施，投入颇多，2007年至2011年间吉安建设的17740套保障房，大多分布在各住宅开发项目中。但这些年中，吉州区和青原区的住宅开发项目很多，吉安县的住宅开发项目却仅有一个。在吉安市中心城区保障性住房建设规划和年度计划(2010年-2012年)中，保障房开发项目也全部集中在吉州区西部。由此可见，吉安保障性住房政策是完全倾向于吉州区的。与之相对的是，吉安县有吉安市规模最大的两个工业园区，其就业岗位超过75000个，仅此一项就意味着至少三万户的住房需求。房产市场对于这种需求的忽视，显然是因为无利可图，但保障性住房政策对于这种需求的忽视又是为何？其原因在于吉州区属市政府直管，而吉安县拥有独立财
32、权。行政界限削弱了吉安市政府对吉安县保障性住房投资的积极性。一方面，吉安以工业化带动城市化的政策，要求为工业化聚集的人口提供充足住房和优质的社会服务，鼓励他们留在城市；另一方面，本应贯彻该政策的干预措施却选择性忽视了工业化最发达的地区。互相矛盾的政策降低了行政效率，而这一问题的根源正是以行政边界为界限的经营行为。4.3.3.难以消除的分割削弱了一体化效应在吉安市2007版总规规划中，对城市三片区的主导功能有明确的区分，提出三区错位发展，试图以一体化策略实现三区的互利共赢。然而，难以消除的行政边界分割削弱了一体化效应。吉安县中心地带与吉州区商业中心之间的交通距离超过11公里，与青原区的距离则更远
33、。在这种距离上，吉安县两个工业区的工人难以获得位于吉州区商业中心的优质商业服务，而这些工人恰恰在吉安中心城区工业从业人口中占据多数。这种情况不利于城市消费水平的增长，影响了工业化对城市经济的拉动作用。根据一体化策略，面对这种情况时，规划决策者通常会致力于缩短各片区之间的距离以促进交流。在三片区的空间中心发展一个新的城市中心，显然是极佳的选择。然而实际情况与一般性构想大相径庭。在近年的城市建设中，吉州区选择了向北拓展吉州区工业园，吉安县选择了向东发展井开区深圳产业园，而青原区选择了向南发展河东滨江新区。造成这一现象的原因还是行政边界的分割。从城市整体空间上来看，无疑是整个城市的地理中心,但若将行
34、政边界的要素考虑在内，新中心却位于吉州区南部边境地区。对吉州区政府而言，向南发展对其实现自身利益帮助不大，且未必能得到竞争对手的积极响应，自然不会成为其最佳选择；而对于吉安县和青原区而言，将自身资源向行政界限之外的地区聚集，更是天方夜谭。造成这种“囚徒困境”的正是政府经营的界限性。4.4.小结政府垄断经营引发的难以避免的社会福利损失、潜在的高额管理成本和分割都可能对城市经济发展造成极大挫折。前两者的影响是直接的，后者的影响是间接但不可忽视的。造成这些消极影响的原因，包括政府经营的垄断本质，长期回报较低的土地开发，以及地区内同级别政府之间的竞争这种竞争源于多方利益的不一致，很难调和。5.应对策略
35、综上所述，由于自身利益与城市化要求的一致性，经营型政府对推动城市化有很高积极性，其行为从短期内来看确实有利于城市化发展。然而从长期来看，政府垄断经营引发的难以避免的社会福利损失、潜在的高额管理成本和分割都会挫伤城市经济，进而导致城市化的停滞甚至倒退。针对这些问题，笔者提出以下应对策略：（1）政府职能由经营型向服务型转变在避免垄断造成的社会福利损失方面，放弃政府经营，抛弃与经济活动的直接利益关系是唯一出路。目前的政府经营项目中，土地开发具有天然垄断性，其中的社会成本难以避免，但可以避免寻租浪费；而社会服务等不具有天然垄断性的公共事业，政府可以引入竞争机制，以市场化运作避免社会成本。（2）精明的城
36、市经营策略鉴于目前的实际情况，地方政府很难找到新的稳定税源取代土地经营收入，政府经营是无奈之举。不过，政府可以采用更加精明的城市经营策略，避免盲目的“卖地财政”，转而将提升城市的整体价值作为城市经营的目标，最终依靠城市整体价值提升所带来的经济收益弥补社会成本损失，维持城市的可持续发展。（3）重视城市化质量政府必须警惕盲目的城市化，摒弃缺乏产业和人口支撑的土地城市化。只有自身产出能够支付对其进行管理所需成本的土地，才是有效率的城市用地；只有能够促进人口聚集的土地城市化，才是有邻里关系导向下的居住区规划探索摘要：本文立足“以人为本”理念，从微观的邻里关系入手，通过问卷调查和深度访谈的定性和定量调查
37、方法结合，研究大型居住区内人与人之间的关系现状，并探讨了“活力”社区形成机制。发展了十年的成熟社区-北京回龙观是非常普通的商品房居住社区，一方面表现出现代典型城市邻里的特点，交往较为陌生化。另一方面，邻里关系在居民生活中依旧扮演重要的角色，居民拥有一定的归属感和认同感，相互之间存在某种互动，体现出传统邻里社区的回归。通过进一步分析，解构了回龙观社区的形成过程和维持机制：（1）共同地域的形成；（2）社会关系的形成；（3）共同社会生活的产生；（4）社区文化的建立；（5）共同意识的形成。真正社区的创造首先需要一定的地域，其次需要存在各种机制和事件及依托空间，促使引发居民间的有机团结和自治。社会空间与
38、邻里关系是辩证统一的。规划需要为人与人之间的互动和交流提供场所，积极打造半私密、半公共空间。1.前言当前，随着转型期我国社会经济的变化，城市中不同社会阶层的“社会空间隔离”日趋明显，由此产生的“社会问题”不断显现。城市社区生活中，人们的交往缩小到很弱的程度，更彰显出个人的独立，紧密联系的社区仿佛已经消失。任其发展将极大影响和制约城市社会融合与和谐发展。尝试从地方社区居民邻里关系和社区感知角度切入，探讨人与人之间的关系在满足人们的情感和社会需求的同时，如何促进了城市公共空间的合理利用、城市社会结构的变迁，是尝试体现以人为本思想的一种途径，也是对目前城市规划基础研究的有效补充，具有十分重要的理论意
39、义。另一方面，目前规划的众多政策性住房一般是新型社区，特定的人被硬生生的移植到特定的区位，生活和社区是崭新开始。对郊区的大型政策性住房开展相关研究，为政策的导向和进一步制定提供了一定依据，具有一定的规划参考价值。2.邻里关系实证研究社区中的人跟人之间因为地域邻近，拥有一种特殊的社会关系联结，即邻里关系。邻里是种具有地域背景的人际关系交往，自古就有“远亲不如近邻”的传统。但是，邻里关系作为一种社会资本以及社会规范的重要基础，正在逐渐淡去。相比于传统乡村社会，都市人的社会人际关系网络跨越了地域边界，邻里关系已经冷漠，类似于传统睦邻友好的社区恍若已经消失。实际生活中，城市生活中的邻里到底是什么样的情
40、况，又是什么原因导致的呢？究竟城市人对地域社区怀有什么感情，邻里关系与地域社区之间又存在什么样的联系？本文试图借助回龙观这个成长十年的社区来窥视其中一角。2.1邻里关系案例分析2.1.1回龙观简介回龙观文化居住区位于北京市昌平区最南面，与海淀区中关村临近。根据2010年11月的六普数据，全区现有居住户数12.4万户，居住人口约32.5万人。回龙观是全国乃至亚洲最大的相对独立的居住社区之一，具有鲜明的政策性住房特色。以多层板房为主，容积率低，视野较开阔，绿化环境较好。回龙观居民职住分离严重，区域上下班交通较为拥堵，为典型的“卧城”。经过10年的发展，目前社区发展到达一定规模阶段。研究采取划分片区
41、以及片区内部随机抽样相结合办法开展问卷调查和质性访谈。于2010年下半年共发放560份问卷，回收有效问卷数为550份。调查样本显示，回龙观居民样本以中青年为主，高学历高收入特征显著，家庭类型以主干家庭和核心家庭为主。职业主要集中在管理人员和技术人员，工作地点分布在高科技园区和商业服务发达区，职住分离现象严重。新北京人特征凸显，是典型的外来移民区。2.1.2邻里关系现状及影响因素一般意义上，邻里关系的衡量可以从以下四方面入手：邻里相识程度方面，回龙观社区邻里之间较传统乡村社会陌生程度较高，交往较疏远。三分之一居民对门互不相识，邻里互相交往的主要形式和方式以人情往来为主，相互间打打招呼或者进行表面
42、的浅层次邻里交往，邻里串门和相互拜访的现象较以前已经越来越少，是典型的点头之交。邻里互助与冲突方面，调查显示在日常生活中，居民求助对象以朋友和亲戚为主，邻里守望相助意愿依旧友善，但是邻里互助情况相对较少，且较为低层次和突发性。大部分居民邻里之间没有发生过邻里矛盾。发生矛盾后，采取的解决方式主要还是以主动调和为主，部分情况下会寻求物业等第三方出面调和。邻里活动与交流方面，调查中的六成居民听说过类似活动，四分之一居民曾参加过邻里交流活动。目前已有的邻里交流活动大部分是居委会组织通知，参加人员以退休在家的老年人为主。互联网（尤其是社区互联网）的存在对于居民的交往和感知影响重大，虚拟空间和实体物理空间
43、叠加发展。邻里偏好与感知方面，居民偏好乐于助人、热情有礼型邻里，对于邻里身份地位不是很看重。整体上居民认为自己跟邻居的关系是和睦的，认为影响邻里关系的最主要因素为现代生活节奏快、工作压力大以及住宅私人化，以及公共空间的缺乏。整体上，回龙观居民邻里之间具有典型城市邻里的特点，交往较为陌生化。邻里关系受制于意愿、时间和场所缺失。很多从乡村社会过来的人觉得现代人的防备意识、警觉心理变得更为强烈，互相不容易交往。同时，城市的快节奏和压力使得居民工作耗费神力，很难有以前的闲适意愿和时间投入邻里交往。再次，现在楼房住宅设计比较强调私密性和安全性，缺少半公共交往的场所，很多人“躲进小楼成一统，管它春夏与秋冬
44、”。这其中，尤其值得探讨的是事件和空间因素。事件因素的影响。有共同需求时才有交往的必要。交往中，事件的发生与存在对于相互交往起着重要媒介作用。但是随着城市分工和专业化服务，使得传统社会（尤其是乡村社会）时候的很多交往事件逐步消失。居民更多以小家庭为单位，直接接受城市相关专业服务。不论是生活物质需求还是涉及公共利益的纠纷，城市生活普遍缺少了事件引起的相互间的碰撞，人与人之间关系较为淡漠。同时，城市中聊天的话题的缺失，没有村里大槐树下老人给小孩们讲故事，没有社区团体内的八卦，大家谁都不知道谁，谁都不认识谁。“现在城里人（不像以前）需要借个酱油葱蒜，缺了只要去楼下小卖店或者超市买一下，很方便的。以前
45、住的楼房，可能有个人会统一交电费，楼上楼下还互相接触接触。现在都是各家自己的电表，自己去超市、银行买电，各管各的。”某国企上班28岁男性居民“以前大家聚在村里的大槐树下，一起聊天听故事，现在谁还听那些老掉牙的故事啊，电视里天天在讲，还有画面，多生动。现在人聊一聊，要不就是有事，或者有什么话题，不然就只能泛泛地谈一谈，有什么交往要谈的事情咯。邻里分享是没有的了，公共责任感和意识比以前差很多。每个人都是独立存在的。”某年轻男性居民当然，一定程度上，城市新生活有新的事件的产生：譬如社区维权、邻里集体采购装修、社区组织文体活动等。同时，居民间存在以孩子为中心开展的交往表现尤其突出。“现在主要是因为孩子
46、们交往，在小区遇见，玩到一块了或者一起在活动中心那里，陪着的大人在旁边看着，偶尔就互相聊聊天。”某带孩子的女性居民空间场所因素的影响。半私密性空间的缺失对邻里关系和社区感知的影响显著。公共空间（如公共绿地）的活动强调开放性和匿名性，在这样的空间里，人们的交往必然是相互矜持和保有戒心。而私密空间（如私人住房）的活动相对较隐蔽，强调隐私的保护，对于他人的介入防范心理较强。故而，对于人际关系交往来说，更为重要的是半公共和半私密空间的存在。现在大量的住宅由平房变为楼房，更为强调私人空间。住宅楼道是一个通过空间，狭小和设施的缺失，使得居民无法停留，也无法成为交往谈论的空间。“这楼下一刷门禁，就直通通的进屋了。再把防盗门一关，谁还知道邻居的事情啊。有时候在楼道里偶遇上了，但是都走得那么快，最多也就点点头，谁也不理谁
