1、【颁布日期】2009-03-18【实施日期】2009-03-18【有效性】现行有效【全文】 国家工商行政管理总局关于批转福建省工商局关于泉州市工商局推行行政指导工作的报告的通知工商法字2009第58号2009年3月18日各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局：为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要，研究探索监管方式方法的创新，进一步实现政府职能的转变，福建省泉州市工商局按照“立足职能、逐步导入、因事制宜、全面发展”的方针，以“工商所能、企业所愿、政府所想、法律所允”为原则，全面推行行政指导，取得了显著的成效。现将福建省工商局关于泉州市工商局推行行政指导工作的报告转发给你们，
2、请各地结合实际，学习、借鉴福建省泉州市工商局推行行政指导的经验，认真落实科学发展观，充分认识开展行政指导的意义，积极探索行政指导实现的方式和途径，立足职能，把行政指导融入各项工商行政管理工作之中，促进依法行政、监管执法与公共服务水平的提高，更好地做到“四个统一”，推进“四个转变”，实现“四高”目标，为应对当前严峻经济形势，促进经济社会又好又快发展做出新的贡献。 福建省工商行政管理局关于泉州市工商局推行行政指导工作的报告2009年3月6日为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要，从2003年起，泉州市工商局在我省率先探索将行政指导这一新型监管方式引入到工商行政管理工作中。在推行行政指导过程中，泉
3、州市工商局始终注重结合当地实际，按照“立足职能、逐步导入、因事制宜、全面发展”的方针，以“工商所能、企业所愿、政府所想、法律所允”为原则，在全市工商系统扎实推进行政指导，在创新工商部门服务发展手段的同时，也有效促进了和谐监管，提升了管理水平，得到了市场经营者和消费者的广泛认同，也受到了各级党委政府的充分肯定和社会各界的积极评价。福建省工商局于2005年11月在泉州召开了现场会，决定在全省工商系统全面推行行政指导。经过几年的探索和实践，我省工商系统的行政指导工作取得了明显成效。一、充分认识推行行政指导的重大现实意义行政指导是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则
4、或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。它具有非强制性、主动补充性、相对单方性、方法多样性、广义合法性等特征。行政指导的这些特征决定了它符合现代行政民主化潮流和建设服务型政府的基本理念，体现以人为本、和谐发展的人文精神。推行行政指导，是践行科学发展观、构建和谐社会的具体举措，也是建设服务型工商的有效途径。在工商行政管理实践中，运用规制性的行政指导可以减少或避免行政相对人违法现象的发生，有助于实现监管与执法的统一；运用调停性的行政指导可以协调和解决当事人之间的利益和矛盾，有助于实现监管与维权的统一；运用助成性的行政指导可以帮助和促进行政相对人的利益增加和事业发展，有助于实现监管与发展、
5、监管与服务的统一。因此，推行行政指导符合总局提出的“四个统一”要求，也有利于加强“四化建设”、促进“四个转变”、实现“四高目标”。二、泉州市工商局推行行政指导的主要做法（一）立足职能，“四项机制”导入行政指导。推行行政指导，是一个边学习、边探索、边实践、边总结的过程。泉州市局从2003年开始尝试开展行政指导，2005年起结合工商职能和试点工作实际逐步建立和完善了“服务发展助导制、执法办案疏导制、巡查监管劝导制和依法维权引导制”四项机制，明确了推行行政指导的基本范围和主要内容。1.在服务发展方面推行助导制。围绕“信息公开、事务提醒、培育品牌、科学发展”主题，公开工商部门掌握的注册登记信息资料，供
6、行政相对人投资创业时参考，引导其作出正确决策和选择；对行政相对人即将到期的登记事项、许可证照等，通过书面、电话、短信等方式予以提醒；充分运用工商部门登记注册、商标、广告、合同管理等职能，引导企业创立和培育自主知识产权，实施品牌战略；指导企业走科学发展之路，实现有序竞争、做大做强。永春县城关工商所建立个体工商户行业分类台账、市场主体总量台账、市场主体增减台账，通过对经济户口登记信息进行整理分析，制作工商所月登记信息、同期比较分析，结合段区巡查收集的市场动态信息，指导投资者客观分析市场动态，理性投资；安溪县工商局围绕当地县委、县政府提出的“茶业富民”战略，以服务茶产业发展为切入点，从“立品牌、用品
7、牌、育品牌、护品牌、拓品牌”五个层次指导县茶业总公司做好“安溪铁观音”证明商标的申请、使用、推介、管理和保护工作。经过多年不懈努力，2005年底“安溪铁观音”被总局正式认定为驰名商标，成为全国首件茶业驰名商标，大大提升了当地茶产业的发展层次；此外“戴云黑鸡”、“德化陶瓷”、“德化瓷雕”、“永春佛手”、“永春芦柑”也都在当地工商部门的指导下，积极申请注册证明商标，成为区域标志性品牌。近几年，泉州工商系统大力开展商标品牌战略行政指导，指导企业创立自主品牌，争创知名、著名、驰名商标。到目前为止，全市注册商标总量约5.3万件，福建省著名商标、泉州市知名商标分别达到523件和629件，经总局认定的驰名商
8、标达31件（仅从2004年起短短4年就新增25件商标经总局认定为驰名商标），居全国地级市前列。这些强势品牌成为助推当地经济快速发展的一支重要力量，以名企、名牌为龙头的品牌产业链逐步形成，进一步推进了泉州“商标大市”和“商标强市”的发展进程。2.在执法办案方面推行疏导制。围绕“教育为主、疏堵结合、重在纠正、遏制违法”主题，在查处各种违法行为过程中，注意贯彻处罚与教育相结合的原则，运用教育手段，让行政管理相对人知晓法律规定、认清利害关系，自觉自愿纠正违法行为；通过案后回访，教育违法者及时改正，加强自律，杜绝再犯。丰泽区泉秀工商所在查处范某无照经营货运代理过程中，根据范某具有犯罪前科，刚刑满释放就借
9、钱从事货运代办、积极改过自新等现实情况，该所执法人员经过核实研究后决定采用疏导方式，指导其及时办理营业执照，使其走上了合法经营的轨道；意达豪鞋业公司曾因无照经营和商标侵权行为被工商部门处罚，洛江区马甲工商所案后进行回访，多次上门宣传工商法律法规，引导该公司经营者杜某树立守法经营意识和品牌意识，指导其严把业务接单关，规范定牌加工经营活动，避免出现商标侵权违法行为，目前在工商部门的指导下，该公司已成功注册了自己的商标，从单纯的加工生产逐步走上了品牌发展的道路。3.在巡查监管方面推行劝导制。围绕“苗头预警、轻违劝诫、加强自律、规范经营”主题，对一些有违法苗头的行政相对人给予预警提示、防患未然；对一些
10、轻微违法行为、没有构成社会危害的及时予以劝诫；劝导行政相对人遵照法律的规范开展经营活动，履行法律规定的义务；指导建立健全各种规范化的经营管理制度，对各项交易行为进行审慎把关，避免出现无意违法。南安市洪濑工商所瞄准辖区流通领域食品行业市场，从规范食品批发业和重点超市、商场入手，抓住企业质量保障的指导要点，在巡查中指导辖区71户食品批发经营者建立“五个一”食品安全质量保障制度，即一个商品质量监督机构、一套进场食品主体资格审查制度、一系列实施商品质量监控措施、一项完整的售后质量保障机制、一整套追踪食品质量整改制度，使辖区食品质量合格率较以前有大幅度提高，而食品消费投诉率呈下降趋势；泉港区城区工商所在
11、日常监管中从部分消费者对区电信局“家校通”亲情卡业务的集体投诉入手，通过法律宣传、督促补救、召开座谈等方式对电信局实施行政指导，指导其及时采取措施补救，建立新业务论证、消费者投诉通报分析、法律法规培训等制度，有效规范了电信企业经营行为。4.在依法维权方面推行引导制。围绕“强化意识、提升能力、依法维权、自我完善”主题，引导消费者和经营者树立法律意识和维权意识，做到知法、守法、用法，提高维权能力；指导消费者与经营者通过协商、申诉、举报、诉讼等途径正确开展维权活动，以法律武器切实维护自身合法权益；引导企业健全和完善各项经营机制，提升市场竞争力，实现企业持续发展壮大。德化县浔中工商所结合辖区内大中专、
12、中小学分布较多，校园周边消费环境复杂的情况，会同团县委、县教育局开展“工商行政指导进校园、青少年健康红盾行动”，建立青少年校园维权联系点，通过开办讲座、现场培训、实物讲解的方法，引导学生学习有关消费常识和维权知识；晋江市池店工商所指导康大鞋业有限公司建立打假机构，进而继续指导该公司建立商标管理制度，提升维权能力和市场竞争力。（二）明确方向，“四制四化”推进行政指导。几年来，泉州市局逐步建立健全责任机制、联动机制、激励机制、保障机制等四项制度，明确了深化行政指导工作的发展方向，即实现行政指导日常化、业务化、长效化和规范化。1.健全责任机制，推进行政指导工作日常化。行政指导是一个“新生事物”。在推
13、行之初，泉州市局从领导做起、从基层抓起、从简单干起，循序渐进，稳步推开。一是明确工作责任，实行“一把手”工程。全市系统各单位把推行行政指导作为一项全局性的重点工作来抓，实行“一把手”工程。各县市区局局长、各工商所所长对本单位推行行政指导工作负总责，分管副局长、分管副所长直接抓。同时把推行行政指导工作纳入各工商所“片（段）长责任制”进行考评，明确开展行政指导工作是各片（段）长巡查监管的一项基本工作职责。二是推行即时指导，实施“简易型”推广。全面推行即时行政指导，将行政指导与业务工作有机融合。各基层片（段）区、注册窗口和业务科室，在巡查、监管、服务等日常工作中，结合各项工商行政管理业务，现场引导行
14、政相对人正确办理工商事务，直接解答行政相对人对有关事项的咨询，当场纠正行政相对人经营活动中的违法苗头，即时指导行政相对人守法规范经营、健康持续发展。与一般项目行政指导相比，即时行政指导具有灵活多样、量多面广、简便易行等特点，有助于在各个业务领域、各个工作环节、各个办事流程中推广和普及，促进行政指导的日常化。三是健全运行机制，实现“常态化”目标。各工商所立足各自工作实际，从职责分工、内部运转、外部指导、定期考核、目标激励等方面着手，积极探索建立一套适合基层工作实际和当地产业特点的工商所行政指导运行机制，保障基层行政指导工作正常运行。2007年鲤城区开元工商所建立行政指导责任制度、行政指导流转制度
15、、行政指导监督考核制度等，形成“段区为主、窗口分流、所长协调、法制监督、定期考核”的行政指导运行机制；2008年5月永春县局制定基层工商所日常行政指导工作运行办法，从片区巡查、案件办理、登记事务三项基本工作入手，全面明确并规范了基层开展日常行政指导工作的内容、方法及具体要求，同时制定片区监管行政指导规则、登记注册行政指导规则、案中案后行政指导规则以及基层工商所行政指导工作规程等配套制度，对基层日常开展行政指导工作进行具体详细的规范。2.健全联动机制，推进行政指导工作业务化。推行“项目案例”模式，实现业务科室与基层工商所上下联动，促进行政指导业务化。项目是指某一方面的工作职能或管辖事务，案例则是
16、对某一具体相对人开展行政指导的实例。案例是项目的具体落实，也是项目开展成效的具体体现。项目与案例是总体与个体、一般与特殊、抽象与具体的关系。项目由业务科室负责筹划部署，案例则由工商所具体实施。一是以项目抓拓展，逐步扩大运用领域。为使行政指导真正融入到工商行政管理各项业务中，泉州市局以项目为抓手，不断拓展行政指导在业务工作中的运用范围。2005年至2007年，泉州市局结合工作实际，先后选定了企业退出市场、商业秘密保护、食品安全监管、商标许可使用、加盟连锁经营、公司章程制订等21个项目，制定了相应的行政指导工作指南，供基层工商部门实施行政指导时参照运用。二是以案例抓落实，不断丰富实践内容。基层工商
17、所紧密结合工作实际和当地产业特点，积极落实上级相关业务科室部署开展的行政指导项目，广泛运用各项行政指导工作指南，通过应用案例推动项目的落实，不断丰富和发展了行政指导的探索实践和具体成效。2008年以来，为进一步促进行政指导工作业务化，泉州市局以企业注册、外资登记、企业监管、商标广告、公平交易、市场监管、经济检查、消保维权等业务为归口，实行以业务归口为主线，市县两级业务机构在各自业务范围内确定具体行政指导项目，并组织基层工商所开展实施，打造“一口一个优秀项目、一所一个精品案例”。涌现出一批契合当前工作热点难点的典型项目和成功案例。晋江市工商局的股权质押行政指导，惠安县工商局的奥林匹克标志专有权保
18、护行政指导，石狮市工商局的行业协会违背反垄断法行为规制行政指导，永春县工商局的商标权质押行政指导，洛江区工商局的限塑令前相关企业退市行政指导，鲤城区工商局的互联网商务主体备案行政指导，等等。三是以“项目案例”模式，促进上下协作联动。“项目案例”模式一方面明确了业务科室与基层工商所的职责分工，另一方面又体现了两者工作的整体性和目标的一致性，从而形成了上下联动机制，促进各地积极探索机关与基层的上下分工协作，形成整体合力，推动行政指导协调全面发展。2008年4月泉港区局制定行政指导联动协作暂行办法，对局机关各业务股室之间、局机关与各工商所之间联动协作的组织、协调及业务支持等作出具体规定，并在实践中加
19、以运用和完善。3.健全激励机制，推进行政指导工作长效化。为促进行政指导工作长效化，泉州市局不断探索考评激励机制。一是实行绩效考评，发挥激励导向作用。为客观评价各县（市、区）工商局行政指导工作的整体绩效，解决现实存在的行政指导与日常业务工作相分离、工商所被动开展行政指导等问题，2008年开始对行政指导工作采取专项单列考评，专门研究制定了行政指导绩效考评办法，明确行政指导绩效的各项考评指标，从理念认识、技能培训、机制建设、协调督导、即时指导、业务融合、项目案例、调研总结、宣传报道等方面，逐一量化考核指标，做到明确标准、客观评价、奖优罚劣，发挥激励导向作用。二是评选“双先两优”，发挥典型示范作用。为
20、调动全市工商执法人员开展行政指导工作的积极性和能动性，发挥典型示范和引导作用。泉州市局坚持在全市系统范围内开展“双先两优”（即行政指导先进单位、先进个人和优秀项目、优秀案例）评比表彰活动。通过“双先”表彰，在全市系统营造了“比、学、赶、帮、超”的良好工作氛围，激发了全市工商执法人员开展行政指导的工作热情。通过“两优”评选，树立一批工商行政指导的优秀项目、典型案例和文书范本，显现了行政指导的优越性和实际成效，发挥了典型示范作用。4.健全保障机制，推进行政指导工作规范化。为克服行政指导本身局限性和行政程序制度、监督救济制度不健全而带来的负面影响，泉州市局在实践中不断加以探索完善。一是立项审议，事前
21、论证把关。对一些对相对人权益有重大影响的行政指导事项，先经相应的机构（一般是由工商人员、有关专家、行政相对人代表等组成的一个临时会议组织）对实施该行政指导项目的合法性、合理性、可行性等进行审议、论证，征求包括管理相对人在内的各方意见。2006年3月，该局结合全市系统开展的反商标侵权执法行动，在全市部署开展反商标侵权行政指导专项工作。为确保此次行政指导的合法性、合理性和有效性，专门召开了反商标侵权行政指导项目审议会，邀请高等院校有关专家学者、部分名优企业代表和曾因商标侵权受到处罚的企业代表参加，对行政指导工作方案、公众指引等进行论证审议。二是定期督导，及时掌握动态。指定法制机构对行政指导的实施过
22、程进行督导，通过各种形式加强对行政指导行为的内部监控，避免出现实施行政指导行为违背法律原则和有关政策，或出现强制或变相强制实施行政指导，或指导错误等情况。在发现偏差时，采取相应措施予以及时纠正。2005至2008年，该局先后多次组织对全市系统推行行政指导工作进行督导，对各单位开展行政指导工作具体情况、工商所行政指导运行机制探索情况、行政指导典型案例和实际成效进行全面检查、督促和指导，及时掌握行政指导工作动态，规范工作开展。三是效果评估，提高指导成效。以问卷调查或召开行政相对人座谈会等形式对所实施的行政指导的具体成效进行评估，对具有明显成效，有助于实现行政管理目标的行政指导行为予以巩固和提高；对
23、不够科学，不符合行政管理需要，无实际成效的行政指导行为进行纠正和调整。2006年3月，泉州市局专门成立项目评估小组赴安溪实地考察，收集相关基础信息资料，客观评价安溪县工商局服务创立“安溪铁观音”驰名商标行政指导项目的工作水平和实际成效，为安溪县工商局的后续行政指导工作提供参考依据，提高指导成效。三、推行行政指导的认识和体会经过认真总结泉州市局近年来的探索和实践，我们认为，在推行行政指导工作中应当注意把握以下几个问题。（一）应当切实转变行政理念。行政指导是一种新型的管理方式，推行行政指导是对行政管理方式的改革创新。行政指导能否顺利地推广运用，关键在工商执法人员是否能够按照现代民主行政的要求转变行
24、政理念，特别是要摒弃原来那种居高临下的“管制型”理念，树立以人为本的“服务型”理念。在推行之初，难免会有一些人员对行政指导缺乏清晰准确的认识，因而持消极、怀疑的态度，甚至将行政指导与传统的行政执法方式截然对立起来，存在观望、畏难、抵触情绪，认识难以统一，影响工作开展。因此，在推行行政指导过程中首先必须通过组织培训、专题讲座、交流学习、业务研讨等多种方式，切实转变工商执法人员的行政理念，统一思想认识。泉州市局在探索之初就购买行政指导要论-以行政指导法制化为中心等理论书籍，人手一册，组织业务骨干学习；工作中多次举办行政指导专题讲座和研讨活动。2007年7月又积极承办由福建省局和中国人民大学主办的“
25、推行行政指导服务海峡西岸经济区发展高峰论坛”，通过多种方式有效提高广大工商人员的思想认识。（二）应当努力提升队伍素质。行政指导简而言之就是以行政方式指导行政管理相对人办理相关事务，因此行政指导要取得成效关键因素在于人。推行行政指导，对于工商执法人员的素质提出了更高的要求，需要塑造一支素质高、业务精、能力强的工商执法队伍。因此，应该下大力气对工商执法人员进行业务技能培训，加强各项政策法规、业务知识和业务技能以及行政管理、经济管理、企业管理等基础知识的学习培训，不断提高工商人员的调研能力、沟通能力和业务能力，才能保证行政指导工作的有效开展。泉州市局多次组织开展行政指导师资培训和业务培训，把行政指导
26、的有关内容纳入业务培训之中。（三）应当全面融入业务工作。行政指导只是一种新的监管方式和手段，而不是一项新的工商职能。不仅工商机关可以运用，其他行政管理部门一样可以运用。推行行政指导，根本目的是通过运用这种新的管理方式，提升工商行政管理水平，促进工商行政管理职能到位。因此，行政指导务必与工商行政管理各项业务工作相结合，而决不能游离于业务工作之外。要善于在企业注册登记、市场巡查监管、经检执法办案等相关业务工作中运用行政指导实现监管目标，促进职能到位。（四）应当准确把握功能定位。要正确认识和处理行政指导与行政处罚等传统监管手段的相互关系。行政处罚是刚性措施，行政指导则是柔性办法，两者都是手段而不是目
27、的，都可以为我所用。行政指导与行政处罚各具功能、相辅相承、不可偏废，也不可替代，它们统一于工商行政管理的职能履行之中。因此，要将行政指导作为与行政处罚、行政强制等传统监管手段并行的一种管理方式应用到相关业务工作之中，做到刚柔并济、相得益彰。另一方面，行政指导也不是包治百病的灵丹妙药，有其固有的缺陷和局限，不能“放之四海”，而应对症下药，因事制宜。要着眼于运用行政指导解决监管中的热点、难点、焦点问题，力求具有实效性，以实现长效监管、和谐监管。（五）应当尽力做到有章可循。行政指导产生于实践，发展于实践。推行行政指导虽然有法律精神和政策方针的原则依据，但目前尚无关于行政指导方面的专门立法。法律的滞后性，使推行行政指导工作实际处于无法可依状态。为使行政指导工作有章可循，促进行政指导的有序运行，保证其不致偏离法治轨道，2005年以来，泉州市局根据现有法律法规及相关政策精神，制定出台了泉州市工商行政管理机关行政指导程序规定，对实施行政指导的原则、方法、步骤、要求、监督、救济等进行初步规范。同时制定了泉州市工商行政管理机关行政指导审议暂行办法、泉州市工商行政管理机关行政指导监督暂行办法等一系列规范性文件，对行政指导行为进行全面的规范，保障了行政指导工作的有序开展。
