1、 23 经 验 区域治理 EXPERIENCE 地方政府隐性债务风险传导 路径及对策分析 周裕杰 湘潭高新技术产业开发区管理委员会财政局 摘要：在我国经济发展的过程中，地方政府均重视公共基础设施与公益设施的投资。但是由于各个地区财政收入的差异性，部分地方政府为了弥补地方财力不足，通过违规举债来获取发展资金，进而导致地方政府面临隐性债务风险的威胁。地方政府隐性债务具有隐蔽性与复杂性，成为我国政府遏制债务风险的重点管理内容。本文从地方政府隐性债务风险的特点与种类出发，提出了几点化解地方政府隐性债务风险的实践措施，以期为加强地方政府经济管理提供参考。关键词：地方政府；隐性债务；对策 中图分类号：F8
2、32.7 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)27-0023-03 作者简介：周裕杰，生于 1991 年，男，汉族，湖南湘潭人，本科，研究方向为金融、融资、政府债务化解。一、引言 党的二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要中提出要“实施金融安全战略，稳妥化解地方政府隐性债务”，隐形债务的存在，对国家社会高质量发展形成隐患，挤占地方政府财力，一旦爆发，直接影响政府公信力。因此，遏制地方政府债务风险是化解金融与财政风险的重要内容，也是确保国家经济社会高质量发展的重要保障1。当前，
3、我国地方政府债务风险总体可控，但是随着地方债务管理的逐步完善，地方政府违规举债变得更加隐蔽，进而导致地方政府隐性债务风险问题日益突出。从我国地方政府隐性债务治理的具体情况分析，可以发现在防范与化解地方政府隐性债务风险工作仍需要进一步加强。二、地方政府隐性债务风险概述 地方政府隐性债务指的是在法定债务之外，直接、间接地以地方财政资金偿还、以违法提供担保等措施举债的债务2。地方政府隐性债务风险具有隐蔽性强，识别困难、风险集中度大，地区差异性明显等特征，已成为我国地方债务风险的主要风险监管领域。由于地方隐性债务主要是地方政府直接、间接地承担与担保所产生，同时由于融资机制的多变性导致隐性债务风险识别困
4、难。因当前针对地方隐性债务风险管理的法律法规尚未明确，从而导致在审查过程中在准确度上存在一定偏差，进一步提升地方政府隐性债务风险的隐蔽性。随着事权下移，各地政府的支出压力大幅度提升，同时各地的财政收入存在一定的差异性，部分地方政府采用举债的措施来获取资金。在审计方面一般只重视全国与省级的债务风险，针对地方政府债务风险的关注度不足，从而导致地方政府隐性债务风险较大。同时由于我国东西部地区发展的差异性，地区财政收入的不同也导致我国中、西部地区的地方政府债务风险更为突出。三、地方政府隐性债务风险分类（一）政府产业基金违规融资中产生的隐性债务风险 新预算法中明确规定，严禁地方政府违规举债，部分地方政府
5、为了其投资需求，逐步发展地方政府引导基金，也就是通过政府投资行为引导民间资本与其他资本的流入3。但是在实际操作的过程中，由于缺乏财务指导，政府通常采用高杠杆的机制来实现融资的目的。部分地方政府为了实现吸引融资的有效性，向基金的参与方提供最低收益的程度，从而在一定程度上提升了地方政府的兜底风险。同时由于地方政府项目规划不清晰，存在项目投资建设的情况，进一步增加了地方政府隐性债务风险。（二）政府购买服务中产生的隐形债务风险 政府购买服务本质上是政府履行其公共职能的措施，通过与社会签约来促进当地市场可持续发展的有效手段。但是在实际操作的过程中，部分地方政府扩大 24 经 验 区域治理 EXPERIE
6、NCE 购买服务的范围，在没有进行财政资金预算支出的前提下，以政府的名义签订购买服务协议，包括将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程，金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，进而导致地方政府违规举债，此类违法违纪的行为极大增加了地方政府隐性债务风险。（三）地方政府融资平台中存在的隐性债务风险 随着新预算法的实施，在一定程度上削弱了地方融资平台的融资功能。但是转型之后的融资平台公司仍存在大量的债务，除去已经明确且即将进行置换的存量债务之后，融资平台中由政府控股、所有的股本结构并未发生改变，同时其融资
7、的方向也未发生结构性变化，大部分项目仍为公益性项目与准公益性项目，进而产生了部分地方政府隐性债务风险。因受房地产市场调控影响，地方政府土地收入减少。政府财力能为平台公司偿债提供的资金非常有限，且对于投资规模大的项目，平台公司自身偿债能力低下，对于转型过程的财务状况形成掣肘。地方政府融资平台作为过去地方政府融资的重要渠道，其转型的过程中需要地方政府的高度重视，需要有针对性地制定相应的政策，从而推动其平稳转型。四、化解地方政府隐性债务风险的实践措施（一）强化资金预算管理 地方政府隐性债务难以管控的主要原因是地方政府的投资行为没有受到有效约束4。当投资行为缺乏预算约束时，就会导致隐性债务风险无法从根
8、本上得到管控。因此在地方财政管理的过程中需要引入资金预算管理理念，并针对地方财政管理建立预算管理制度，从而有效约束地方政府的投资、融资行为。强化地方政府资金预算管理，针对政府投资项目进行预算管理，将政府中长期投资计划、政府财政与支出分析、投资项目预算管理等内容纳入预算管理工作中。资金预算管理工作主要是确保政府的投资项目与政府可利用的资源之间的协调性，从而基于政府的财政收入与未来财政支出承受能力作为基础制定政府投资决策。资金预算管理工作将地方政府的投资计划、投资预算管理与投资融资行为等问题进行有机结合，有效防止政府投资计划与财政预算不一致的问题，进而有效约束政府的投资行为，从而在根源上遏制地方政
9、府隐性债务风险的发生。从实际工作中进行分析，可以发现我国大部分地方政府的投资计划与地方财政预算管理呈现脱节，也就是政府在投资计划制定的过程中未结合财政预算管理，地方政府资金预算工作无法有效约束地方政府的投资行为。传统管理模式下地方政府的投资计划与资金预算管理通常是以年为单位，地方政府的投资行为多为资本性支出，所需要的时间较长，通常超出年度单位。因此以“年”为单位的资金预算管理工作与地方政府投资计划、投资项目建设运行等出现脱节，无法有效地反映出地方政府投资项目的财政支出情况，更无法有效管控地方政府隐性债务风险。因此地方政府需要重视资金预算管理工作，结合地方财政管理的实际情况应用“资本预算”程序，
10、进而实现地方资本收入与支出的跨期管理、分析、预测，从而为地方政府投资计划的规模、债务边界提供管理依据。（二）加强债务风险管理 第一，建立风险预警机制。借助大数据、信息化等手段，有效识别、分析、判断、归类风险信息，为预警主体、预警时机、预警范围等工作提供科学的数据支撑。完善重点债务风险检测管理机制，构建多元化、动态化监管机制，从而有效提升风险预警机制的准确性与科学性。第二，构建信息共享机制。落实常态化需要提高各个治理主体之间信息沟通的有效性，建立工作联系机制，有效落实风险评估报告机制。通过信息化管理的有效落实，加强对地方经济、财政、金融等相关数据信息的对外披露，从而有效提升公共监督力度，保障信息
11、的有效性。针对重点区域内企业，需要进一步提升其信息披露质量，进而向市场参与的各方传递地方政府与企业具体的债务数据，有效规避由于信息不对称因素而发生的风险隐患。通过建立常态化管理机制，让市场参与的各方进行平等的对话、研讨，从而有效掌握风险信息，提升风险治理的有效性。地方政府需要在充分结合各方利益、意见的前提下，完善风险决策机制，回应各方风险管理的诉求。第三，建立风险协同管理机制。地方政府可以通过外包的形式让专业的评价机构参与信用评价，从而在隐性债务风险预警、债务风险管理方面获得专业机构的支持，进一步提升联控风险管理工作的作用。地方企业或者相关机构向政府揭示风险之后，地方政府需要及时将风险信息共享
12、至监管部门、上级政府以及其他参与主体，从而实现风险管理的多维度管理。同时及时上报与信息共享，可以为联控风 25 经 验 区域治理 EXPERIENCE 险、阻断风险传导提供数据基础，有效提升地方政府化解债务风险的能力。（三）完善财政税收体系 第一，推动中央与地方财权、事权的改革创新。在财权创新方面，需要将财政转移支付制度与地方隐性债务水平进行有机结合，依据各个地方政府实际的举债情况合理地构建财政转移支付制度。各个地方政府在完善财政税收体系的过程中可以充分借鉴成功地区的先进管理经验，将发展较为优异地区的部分财政收入，适当地向欠发达地区转移，从而有效缓解欠发达地区地方政府财政支出的压力。在事权改革
13、方面，由于地方政府在医院、教育等公共设施方面的投资效果短期内无法得到有效显现，因此地方政府想要投资持续期长的公共服务设施项目，就需要依据地方的实际情况科学地回收一定的事权，从而有效缓解地方政府事权的压力，进而有效化解地方政府产生隐性债务的动机。第二，完善政绩绩效评价考核体系。中央政府需要进一步完善针对地方政府、官员政绩考核的评级机制，评价标准需要结合实际情况制定，不能简单地制定标准，需要与当地经济发展进行深度结合。落实地方政府举债追踪问责机制，一旦发生问题需要深究责任负责人，从而根本上杜绝地方官员为了自身的政绩盲目举债的行为。第三，健全地方债务管理机制，从而有效提升地方财政资金的使用效率。中央
14、政府需要督促各个地方政府依据地方经济发展的实际情况完善债务支出预算管理制度，从而对地方债务资金的使用做好事前规划、事中监督、事后核实，落实资金的使用，从而确保债务资金得到有效的利用。同时地方政府想要发行债券，就需要单独设立专门的部门综合分析债权的发行期限、债权种类以及利率，从而有效规避不合理、不必要的债券发行，进而有效减轻地方政府财政管理的负担。（四）做好财政资金审计 当前针对地方政府隐性债务的资金审计措施不精准，从而导致地方政府隐性债务信息不明确，化解地方政府隐性债务风险的难度大幅度提升5。因此地方政府需要深入分析，在厘清地方政府隐性债务边界的基础上，由政府主管部门建立全国统一的地方财政资金
15、审计制度，从而有效统计各个地方政府的隐性债务。各个地方政府在上报审计信息数据时需要秉持认真负责的工作态度，同时需要提高财务信息的有效性，构建一个公正、公开、透明的资金监管制度，定期向社会各界发布政府隐性债务数据，通过真实、权威的数据信息，进而提升地方政府债务信息公开、透明化管理。在开展财务资金审计的过程中需要结合当地的实际情况开展全面审计，从而帮助地方政府认清隐性债务结构、规模，资金渠道结构与风险情况，从而促使地方政府依据实际情况科学决策，有针对性地提升地方政府隐性债务风险管理，为稳定地方经济发展、社会秩序奠定基础。（五）多元债务化解方式 地方政府债务偿还方面，除了可以通过精简高负债地区投资项
16、目建设、利用超收结构的资金偿还债务之外，还可以在地方金融部门的配合下，积极盘活城市、土地等资本，构建多元化的资产投资结构来偿还债务。针对到期本金主要通过发行再融资债券、中期票据、非公开公司债及自接自盘、替接他盘等方式化解，并对重要刚兑制定化解预案；针对需自筹资金兑付本息主要通过降低利息支出，整合资源，盘活三资，实现市场化业务经营收入进行化解；针对短期内大规模到期债务集中偿还对地方政府产生的压力，地方政府可以通过平滑偿还高峰期债务来缓解地方政府的债务风险。地方政府可以积极与金融部门展开合作，通过资产证券化、债务置换等措施顺延。五、结论 综上所述，化解地方政府隐性债务风险是一项艰巨且漫长的任务，需
17、要针对地方经济发展的实际情况有针对性地制定各个发展阶段的管理目标。在遏制地方政府新增债务的前提下，加强审计工作有效化解当前的存量隐性债务。从长期发展的眼光进行分析，则需要进一步提高地方政府财政资金的利用率，整改违规举债项目，构建风险防范动态管理机制。参考文献 1 郭锋,陈东冬.地方政府隐性债务风险问题及化解路径研究 J.辽 宁 经 济,2023(02):90-95.DOI:10.14041/ki.1003-4617.2023.02.008.2 梅彧.地方政府隐性债务风险管理问题研究J.大众投资指南,2023(04):119-121.3 倪筱楠,孙夫祥,郑凯伦.地方政府隐性债务风险传导路径研 究 J.财 会 通 讯,2023(04):120-124+151.DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.04.021.4 刘穷志,周明烩.地方政府隐性债务风险防范和化解研究J.财政监督,2021(21):29-35.5 郑洁,昝志涛.地方政府隐性债务风险传导路径及对策研究J.宏观经济研究,2019(09):58-66.DOI:10.16304/ki.11-3952/f.2019.09.006.
