1、1东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析政治 外交东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析曹群贾丁摘要：目前，东南亚仍有不少国家公开划设防空识别区（ADIZ），其现行规则颇具特点，不仅反映出对美国等较早划设防空识别区之国规则的继承和发展，还包括一些本地区独有的特色条款。在覆盖范围上，东南亚的所有防空识别区皆延伸至本国领空之外，甚至有覆盖他国领空者，但大体均位于本国飞行情报区（FIR）之内，与他国飞行情报区少有重合。在适用对象和适用穿越情况方面，东南亚国家的防空识别区规则并未提及适用外国军机，亦未明确排除适用“仅穿越”而无意进入领空的航空器。东南亚国家防空识别区的实践呈多样化，除了以“飞行计划”和
2、“位置报告”为主的防空识别区程序要求外，部分国家防空识别区规则的“空防许可”（ADC）或“拦截花销”规定在其他地区实践中甚为少见。作为南海沿岸国，菲律宾和印度尼西亚若扩展防空识别区，则难免牵涉到南沙争议岛礁和相关水域。关键词：东南亚；防空识别区；飞行情报区；国际民用航空公约；联合国海洋法公约收稿日期：2023-06-23作者简介：曹群（1981），中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心副研究员，主要研究领域：周边涉海问题；贾丁（1990），中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心助理研究员，主要研究领域：海洋命运共同体。基金项目：本文系国家社科基金后期资助项目“外国防空识别区现行规则研究”（
3、项目批准号：21FGJB015）的阶段性成果。目前，东南亚划定防空识别区的国家并不太多，仅有菲律宾、印度尼西亚、泰国、缅甸四个国家，而且均划定于冷战时期，仅占世界上划设防空识别区的 27 个国家或地区的 1/7，但类型几乎涵盖当今世界所有防空识别区类型。东南亚国家的防空识别区实践，除了以“飞行计划”和“位置报告”要求为主的防空识别区实践（比如深受美国影响的菲律宾防空识别区）外，还有深受印度“空防许可”（ADC）规定影响的缅甸防空识别区，从未颁布航空器须遵守何种“识别程序”的印尼防空识别区，以及规定“拦截花销”责任的泰国防空识别区。此外，还有一些国家曾经也划定过防空识别区，比如马来西亚在 20
4、世纪 60 年代划定的防空识别区、越南南北分裂时南亚东南亚研究2023 年第期，第 113 页。2期南越政府所划的防空识别区。因防空识别区领域尚无“公约”，目前较难明确东南亚国家防空识别区实践中的“特色”规定是否符合“国际惯例”。鉴于国家实践对确认防空识别区的“习惯国际法规则”极为重要，本文尝试以相关国际实践为基准，从覆盖范围、适用对象、适用穿越情况等方面将东南亚国家防空识别区规则与其他地区的“主流”实践进行比较，从而探究东南亚国家防空识别区规则是否存在“特殊”之处。一、关于防空识别区的概念定义与“主流”实践有关设立防空识别区以及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直处于“空白”状态，1944
5、 年国际民用航空公约（通称芝加哥公约）和 1982 年联合国海洋法公约的正文都未曾提及防空识别区。芝加哥公约附件十五和附件四分别经2000年修订和2001年修订a增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”（且为后续版本继承）b，将防空识别区定义为：“特别标出的划定范围空域，航空器于其内被要求遵守与提供空中交通服务（ATS）有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”。c马克斯普朗克国际公法百科全书对防空识别区所下的定义是：“一种划定空域，在这个空域内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空。”d以上两个定义的表述虽有差别，但二者并无
6、实质性分歧，且已“模糊地”概括出了大多数防空识别区划设国相关实践做法。首先，上述两种定义皆未对防空识别区的可覆盖范围e加以限定，这与各国实践是相符的。绝大多数国家的防空识别区均覆盖本国领空，对领空之外的专属经济区或公海上空亦有覆盖，还存在一国防空识别区将他国无争议领土纳入其中的先例。f关于防空识别区是否可以覆盖他国飞行情报区（FIR），目前尚无定论，但超出己方a 附件四“航图”与附件十五“航空情报服务”中有关防空识别区的定义是完全一致的，二者还在各自不同领域提出了有关防空识别区的“建议措施”。参见 Annex 4 to the Convention on International Civil
7、 Aviation,11th Edition,July 2009,pp.xvi,1-1。b 芝加哥公约附件十五的第一版系由国际民航组织（ICAO）理事会于 1953 年 5 月 15 日通过，并于 1954 年 4 月 1 日开始适用。2000 年 2 月 21 日，ICAO 理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订，并于 2000 年 7 月 17 日生效，2000 年 11 月 2 日开始适用。参见 Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation,15th Edition,July 2016,
8、pp.ix,xiv。c Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation,Amendment 37,14th Edition,July 2013,Chapter 1 Definition.d J.Ashley Roach,“Air Defence Identification Zones”,in R.Wolfrum,ed.,The Max Planck Encyclopedia of Public International Law,Article last updated:March 2017,para.1.e 就纵向范围而
9、言，防空识别区与外层空间无关，仅可覆盖地面/海平面以上的空气空间，且多数为地球表面至无限高，个别识别区对海拔高度范围加以限定。限于篇幅，本文所论覆盖范围仅是从横向范围而言。f 曹群：论防空识别区的实践与习惯国际法规则，海洋法律与政策，2022 年第 1 期，第 8182 页。3东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析被分配的飞行情报区范围者并不罕见。其次，上述两种定义皆将防空识别区规则的适用对象限定为民用航空器，a这与大多数国家的实践是相符的，并无先例表明各国防空识别区实践能令无意飞入划设国领空的外国军用航空器遵守其防空识别区规则。按美国的做法，划设防空识别区的基本作用是为便于在相关空域更加清晰
10、地辨识正常民航活动，从而减轻军用雷达监控工作的负担，利用“排除法”过滤出“疑有敌意”的外国航空器。再次，关于防空识别区规则是否可适用“仅穿越”情况b下的外国民用航空器，前述定义并未提及世所公认的“国际规范”，多数国家皆未明确排除“仅穿越”情况适用其防空识别区规则，似乎仅有美国、日本、印度、巴西等防空识别区规则的某些具体条款规定有此倾向。最后，前述定义均倾向于认为各国所颁防空识别区规则仅包括“主动识别程序”，c这与多数国家的实践也是相符的，但一些国家的实践似与这些定义略有出入。比如，印度尼西亚、古巴和乌拉圭三国虽划有常设防空识别区，但并未颁布与之相应的“主动识别程序”相关识别规则，仅提及航空器在
11、相关空域可能遭遇查证识别。d二、东南亚国家防空识别区的覆盖范围菲律宾、印尼等东南亚国家所划防空识别区均覆盖本国领空之外的“国际空域”，菲律宾防空识别区覆盖存在主权“争议”的领土，缅甸防空识别区覆盖他国无争议岛屿领海之上的空域。在四国中，多数国家所划防空识别区并未超出其本国飞行情报区，仅泰国防空识别区稍微覆盖他国飞行情报区。菲律宾防空识别区划设于 1953 年 12 月，由总统宣告并由民用航空局局长颁布相关规则，其最初范围“限于下列坐标之内的平均海平面 3000 英尺以上空域：北纬 12 度、东经 124 度，北纬 12 度、东经 117 度，北纬 19 度、东经 117 度，北纬 19a 后者
12、“定义”明确指出在防空识别区内是“民用航空器被要求自我识别”，而前者“定义”虽未在适用对象的表述上明确加“民用”二字，但不论是从芝加哥公约的适用性（此公约仅适用于民用航空器，不适用于国家航空器）来看，还是从所谓“遵守与提供 ATS 有关的程序”来看（国家航空器，尤其是军用航空器，若在一国领空之外操作，则并无义务遵守该国发布的 ATS 有关程序，遑论遵守“与提供 ATS 有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”），都仅针对民用航空器。b 本文所称“仅穿越”情况指的是不会飞入且亦非飞离防空识别区划设国的领空，而仅穿越该国防空识别区所覆盖的“国际空域”部分。c 这里所谓的“主动识别程序”是指航空
13、器遵照相关规则“主动”提交飞行计划、保持无线电通信和进行位置报告以便于被识别；“被动识别程序”是指航空器并未“主动”令空管单位识别其身份，而“被动”地遭雷达探测跟踪乃至引发他国军机“拦截”查证识别。参见苏金远：防空识别区国家实践：地理范围、识别对象以及识别程序，国际法学刊，2020 年第 3 期，第 8991 页。d 曹群：论防空识别区的实践与习惯国际法规则，海洋法律与政策，2022 年第 1 期，第 76 页。4度、东经 124 度”。a当时朝鲜半岛业已“停战”，菲律宾防空识别区与划设于朝鲜战争之初的日韩等防空识别区在“目标”上略有不同，其问世与朝鲜战争关联性较低，可能更多的是作为美苏冷战下
14、亚洲“反共包围圈”的一个环节而存在。菲律宾防空识别区的覆盖范围并非一成不变，现今版本系由最初版本（菲律宾防空识别区的最初范围主要覆盖吕宋岛及周边空域，也覆盖南海部分区域及中国的黄岩岛）不断修订b扩展而来，在南北方向增量尤大，最南端由北纬 12 度扩至大约北纬 11 度，最北端由北纬 19 度扩至北纬 21 度。c虽屡经扩展，但菲律宾防空识别区在覆盖范围上至今仍仅局限于菲律宾群岛北部和部分“西菲律宾海”，远未覆盖“全境”（比如菲律宾南部地区和其主张主权的南沙部分岛礁）及周边空域。事实上，在美军撤离后，菲律宾军方已对其防空识别区“力不从心”菲律宾空军亦坦承对“侵入”菲律宾防空识别区的航空器无法实施
15、有效的探测、识别与拦截。因此，菲律宾空军于 2014 年拟定了“中期”和“长期”目标，计划至 2022 年可在现今防空识别区范围实施有效的探测与识别，至 2028 年可推至“全境”范围及周边空域。d根据菲律宾空军“2028 年计划”，有学者推测菲律宾在能力“达标”之后可能会再次扩展防空识别区，将不仅扩展到覆盖菲律宾南部地区，还会大面积覆盖南沙群岛。e印尼划设防空识别区时间较早，所划范围迄今维持未变，包括四个坐标点连线aAdministrative Order No.222:Establishing the Philippine Air Defense Identification Zone(P
16、ADIZ),Official Gazette of the Republic of the Philippines,Vol.49,No.11,1953,pp.4746-4747;Official Gazette of the Republic of the Philippines,Volume 50,No.5,May 1954,pp.1946-1948.b 大约是在20世纪60年代初期，菲律宾防空识别区取消了原有的海拔高度限定（改为由地表至无限高），并向北向南皆有扩展（最北扩至北纬 21 度），为以下坐标点连线内之区域：北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30分，北纬 21 度 00
17、分、东经 124 度 00 分，北纬 11 度 00 分、东经 124 度 00 分，北纬 11 度 00 分、东经 117度 00 分，北纬 20 度 25 分、东经 117 度 00 分，北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30 分（起始点）。经此调整，菲律宾防空识别区与台湾防空识别区开始“接壤”并以北纬 21 度为分界线，而且特意避开了台湾当局实控的东沙岛及邻近空域。参见 O.O.Ogunbanwo,“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”,A thesis submitted to
18、the Faculty of Graduate Studies and Research,McGill University,in candidacy for the degree of Master of Laws,March 1966,p.124。c 20 世纪 80 年代初期，菲律宾防空识别区已调整为现今范围，为以下坐标点连线之内区域：北纬 21 度00 分、东经 117 度 30 分，北纬 21 度 00 分、东经 124 度 00 分，北纬 17 度 59 分 53.7800 秒、东经 124 度 00分 05.2117 秒，北纬 14 度 59 分 54.4042 秒、东经 126
19、 度 00 分 05.1165 秒，北纬 10 度 59 分 55.3803 秒、东经126 度 00 分 05.0352 秒，北纬 10 度 59 分 55.5300 秒、东经 117 度 00 分 05.0550 秒，北纬 20 度 25 分、东经117 度 00 分，北纬 21 度 00 分、东经 117 度 30 分（起始点）。美国国防测绘局 20 世纪 80 年代出版的航图显示，当时菲律宾防空识别区范围似已与现今版本无异，但相关坐标点经纬度皆为整数，不像现今版本精确到小数点后四位。参见 US Defense Mapping Agency,Operational Navigation
20、Chart,ONC J-12,24 May,1984;US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC K-11,9 July,1984;“Philippine ADIZ”,Indoavis Nusantara,http:/www.indoavis.co.id/main/index.php。d Philippine Air Force(PAF),PAF Flight Plan 2028,2014,p.9.e“The Philippine Air Forces Medium Term Flight Plan for an eff
21、ective Air Defense Capability”,MaxDefense Philippines,March 24,2015,http:/ Wood,“Philippines Choose Chinese Investment Over Territorial Defense”,The Jamestown Foundation,April 20,2017,https:/jamestown.org/program/philippines-choose-chinese-investment-territorial-defense/.5东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析之内区域。a印尼
22、防空识别区覆盖爪哇岛、马都拉岛、巴厘岛、龙目岛的全部区域以及苏门答腊岛、松巴哇岛部分区域，南部有较大面积位于群岛基线衍生 12 海里领海之外（早期更是远超其 3 海里领海），相关范围皆位于雅加达飞行情报区和乌戎潘当飞行情报区（Ujung Pandang FIR）之内，并未超出本国飞行情报区。值得注意的是，印尼政府在 2018 年颁布了有关空域安全的第 4 号政府法规，不仅落实该国 2009 年航空法文件，还包含对该航空法补充改进之条款。该法规对防空识别区的定义是“为国家防卫和安全目的对航空器进行识别而划设的位于陆地或水域之上的特定空域”，还将防空识别区范围分为“印尼空域”（指拥有主权的领空）和
23、“印尼管辖空域”（享有主权权利的水域上空）。b该法规将防空识别区与海洋法相关水域混为一谈，在法理上虽存在很多瑕疵，但影响不小。近年来，有不少印尼专家提出将来在适当的时候应重划防空识别区，其范围应覆盖印尼专属经济区和大陆架，并在首都雅加达建立类似“华盛顿防空识别区”的防范恐怖主义袭击的相关制度。c泰国在 20 世纪 60 年代就划设了防空识别区，当时仅覆盖北纬 11 度以北的泰国领土及相关海域（超出其领空），尚未覆盖印度洋部分。d泰国目前的防空识别区范围已大为向南扩展，直至泰国最南端与马来西亚接壤边界，同时亦延伸覆盖印度洋及更多泰国湾水域（超出泰国领海范围）。在印度洋区域，泰国目前的防空识别区西
24、南部分与马来西亚的吉隆坡飞行情报区（Kuala Lumpur FIR）有小面积重合。泰国欲使其防空识别区覆盖泰国所有领空，包括离岸小岛，比如格拉威岛（Ko Ra Wi）和格阿当岛（Ko A Dang），而这两个岛屿位于马来西亚的吉隆坡飞行情报区范围之内。e在泰国湾区域，泰国现今防空识别区亦超出曼谷飞行情报区，与越南的胡志明a 这四个坐标点为：南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 104 度 00 分 00 秒，南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 117度 00 分 00 秒，南纬 10 度 00 分 00 秒、东经 117 度 00 分 00 秒，南纬 10 度 00 分 00 秒、
25、东经 104 度 00 分00 秒，南纬 04 度 00 分 00 秒、东经 104 度 00 分 00 秒。关于印度尼西亚防空识别区的坐标范围，参见 AIP Indonesia,20 September,2012,ENR 5.1-2.也可参考 Ridha Aditya Nugraha and Yeselia Salim,et al.,“The New Plan on Indonesian Air Defense Identification Zone”,The Aviation&Space Journal,No.1,2020,p.39.相关图示参见：US Defense Mapping Ag
26、ency,Operational Navigation Chart,ONC M-11,15 December,1969;US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC N-12,July 12,1971;US Defense Mapping Agency,Tactical Pilotage Chart,TPC M-10C,December 30,1971;US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC N-11,September 11,1972。b 该法
27、规中关于防空识别区的定义、范围和规则等资料大都为印尼文，相关英文资料可参见 Evan Laksmana,“Is an Indonesian Air Defense Identification Zone Forthcoming?”April 10,2018,https:/amti.csis.org/indonesian-adiz-forthcoming/。c Ridha Aditya Nugraha,Yeselia Salim,M.Ramadhan,R.Dwimitha,F.Secenko and Julien Friederic Ezekiel Pantow,“The New Plan on
28、 Indonesian Air Defense Identification Zone”,The Aviation&Space Journal,No.1,2020,pp.38-42.d 关于当时泰国防空识别区的覆盖范围图示，参见 O.O.Ogunbanwo,“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”,A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research,McGill University,in candidacy for
29、the degree of Master of Laws,March 1966,p.123。e US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC L-10,March 7,1990.6飞行情报区（Ho Chi Minh FIR）有小面积重合。a缅甸划设防空识别区是“为国家安全利益而通过下列规则与程序，以便能对进入缅甸联邦共和国防空识别区（ADIZ）的空中交通实施尽早识别”。b缅甸最迟在20 世纪 70 年代已划设防空识别区，起初最南边界仅至北纬 14 度，c后南扩至北纬10 度；最西边界仅至东经 93 度（西北部分领空当时并未
30、覆盖），d后西扩至东经 92度 22 分。缅甸防空识别区的覆盖范围已超出本国领空，但全在仰光飞行情报区之内，而且并未覆盖自己的全部领土，尤其是位于缅甸南部的一些不在仰光飞行情报区（Yangon FIR）而在泰国曼谷飞行情报区（Bangkok FIR）范围内的小岛。e值得注意的是，孟加拉国东南部分领土位于缅甸仰光飞行情报区范围之内，而孟加拉国防空识别区f又覆盖其所有领土、领海。虽然缅甸防空识别区西侧边界已尽量避开孟加拉国陆地领空，但仍未能避免小面积覆盖孟加拉国最南端的圣马丁岛（Saint Martins Island）部分领海上空。正是在该区域，缅甸防空识别区与孟加拉国防空识别区有小面积重合，但
31、两国似乎并非有意为之。g在东南亚，除上述四国防空识别区之外，还有历史上曾存在但已撤销的马来西亚、南越政府所划防空识别区。至少在 20 世纪 60 年代中期，马来西亚划有防空识别区，在东马来西亚限于3海里领空范围，在马来西亚半岛则超出3海里领空至公海上空。h根据目前掌握的资料，并无证据显示越南仍然设立防空识别区，此前南越所划防空a 泰国防空识别区边界避开了柬埔寨的金边飞行情报区（Phnom Penh FIR），参见：Demo ICAO FIR and other GIS services from ICAO,https:/gis.icao.int/icaoviewernew/#/102.5684
32、/9.2971/8;US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC L-10,March 7,1990。b AIP Myanmar,November 10,2016,ENR 1.1-2.c 至 20 世纪 80 年代中期，缅甸防空识别区的最南边界仍位于北纬 14 度，其后何时南扩至北纬 10 度尚需考证（参见 US Defense Mapping Agency,Tactical Pilotage Chart,TPC K-9A,8 July,1976;US Defense Mapping Agency,Operational
33、Navigation Chart,ONC K-9,January 11,1985）。d 至 20 世纪 80 年代，缅甸防空识别区的最西边界仍位于东经 93 度，其后何时西扩至东经 92 度 22 分尚需考证。参见 US Defense Mapping Agency,Operational Navigation Chart,ONC J-10,July 28,1983。e 按缅甸航空资料汇编中有关防空识别区的条款，“缅甸已在仰光飞行情报区之内划设防空识别区，位于下列边界与坐标点连线之内所有空域：自北纬10度00分、东经098度30秒始沿仰光飞行情报区南部边界，然后沿东经 096 度 00 分至北
34、纬 14 度 00 分、东经 096 度 00 分，然后沿北纬 14 度 00 分平行线至北纬 14 度 00分、东经 092 度 22 分，然后沿东经 092 度 22 分至北纬 20 度 41 分、东经 092 度 22 分，然后沿缅甸北部和东部国界至南部北纬 10 度 00 分、东经 098 度 30 分。”参见 AIP Myanmar,November 10,2016,ENR 1.1-2。f 关于孟加拉国防空识别区的坐标范围，参见 AIP Bangladesh,October 10,2019,ENR 5.2-1。g 虽然缅甸早先划设防空识别区之时尚无 1982 年联合国海洋法公约（当时
35、并无公约规定领海宽度可至 12 海里），但是似乎覆盖了圣马丁岛 3 海里范围外圈极小部分，故推测缅方拟定防空识别区界线时应仅虑及避开所有孟加拉国陆地，试图用尽量少的坐标点划定该部分界线以便与缅甸国界坐标点相连。h 马来西亚防空识别区范围及相关图示，可参见 O.O.Ogunbanwo,“The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”,A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research,McGill University,in c
36、andidacy for the degree of Master of Laws,March 1966,pp.120-121。7东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析识别区覆盖当时所管辖领土及毗连公海区域。a三、东南亚国家防空识别区规则的适用对象和适用情况如果一国所划防空识别区覆盖其领空（全部或部分），那么该国依据其领土“主权”，b当然完全有权要求在防空识别区内领空范围活动的外国军用航空器遵守相关“识别程序”。但在“国际空域”，划设国并无国际法依据要求无意进入其领空的外国军用航空器遵守其防空识别区规则（对于覆盖他国领空的防空识别区划设国而言，若该国对在他国领空飞行的外国军用航空器提出遵守该国
37、防空识别区规则的要求，则更不可能得到施行，且有侵犯他国领空主权之嫌）。一般而言，芝加哥公约及其附件对在“国际空域”飞行的国家航空器并不适用。在“国际空域”，国家航空器通常无须遵守民航规则，但可自愿按民航规定依照飞行计划操作，包括遵照空管许可进入管制空域（法律上，不可拒绝给予国家航空器通行之空管许可）。c一般而言，若未在“适用性”条款明确提及“国家航空器”，则该国防空识别区规则仅适用民用航空器（除非在实践中有反例）。比如，泰国防空识别区规则大体以“航空器”模糊表述其适用对象（仅一条使用“所有航空器”d表述），但迄今为止从未发生要求无意进入泰国领空的外国国家航空器遵守其识别规则的案例。缅甸防空识别
38、区规则中有条款采用“任何航空器”（any aircraft）e的表述，但不能由此得出适用对象包括外国国家航空器的结论。目前并无实际案例表明缅甸要求外国军机遵守其防空识别区规则。值得注意的是，缅甸确实基于仰光飞行情报区与外方就军机“飞越自由”问题有过实践“分歧”。例如，缅甸于 1999 年 11 月就当年 10月美国军机违反其空管规定一事提出抗议，美国国务院于 2000 年 1 月回应称美方军机系在“国际空域”飞行，并强调美方军机主动向缅方自我识别仅系出于礼貌。f再a 南越防空识别区范围及相关图示，可参见：O.O.Ogunbanwo,“The Exercise of State Authorit
39、y in the Airspace over the High Seas”,A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research,McGill University,in candidacy for the degree of Master of Laws,March 1966,p.121。b 芝加哥公约第 1 条规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。”参见 Convention on International Civil Aviation,Article 1。c Intern
40、ational Civil Aviation Organization,Ninth Meeting of the South Asia/Indian Ocean ATM Coordination Group(SAIOACG/9),Bangkok,Thailand,March 26-30,2019,Agenda Item 7:ANSP Coordination and Civil/Military Cooperation,p.7.d 该条规定：“因为曼谷区域管制中心（VTBBZRZX）要求进入曼谷飞行情报区的所有航空器，按仪表飞行规则操作的航空器或者按目视飞行规则操作的航空器，均要提交飞行计划，
41、所以所有航空器，若飞往泰国防空识别区内的机场或者飞越泰国防空识别区，皆须在出发地点提交飞行计划转发曼谷区域管制中心。”从上下文来看，很明显，“所有航空器”（all aircraft）并非就“民用”或“国家”航空器而言，而是指特定情况下遵守不同飞行规则或执行不同飞行任务的“所有”航空器。参见 AIP Thailand,July 18,2019,GEN 3.3-2。e 参见 AIP Myanmar,November 10,2016,ENR 1.1-2。f J.Ashley Roach and Robert W.Smith,Excessive Maritime Claims,Third Editio
42、n,Martinus Nijhoff Publishers,2012,p.348.8如，美国空军某支队 2006 年 11 月计划穿越缅甸的仰光飞行情报区并事先向缅方提交飞行计划，虽然该飞行航线并未进入缅甸领空，但缅方仍予拒绝（缅方亦未以遵守其防空识别区规则为依据）。美方就此提出反对，强调飞行情报区相关程序并不适用于国家航空器（包括军机），而外国军机在穿越沿海国飞行情报区“国际空域”时并无义务必须通告沿海国当局并得到许可。a在东南亚仍维持划设防空识别区的四国中，印尼防空识别区与本部分议题无关，因为印尼仅划有防空识别区范围而无具体适用规则。在印尼的航空资料汇编中，由地平面/海平面至无限高的防空识
43、别区被归类为“危险区”（Danger Area），b但对该防空识别区内潜在的“危险活动”未予明确（其他“危险区”有具体描述，如射击、测试、训练等），而仅标出“印尼空军”（当指存在遭遇印尼空军“拦截”之可能）。c与本地区其他划设国相比，印尼划设的防空识别区较为特殊，从未颁布任何识别规则最多表示在该空域操作的民用或军用航空器有被印尼空军“拦截”识别之可能，d但这与是否划设防空识别区无关，因为即便不公开宣告防空识别区，印尼空军亦有权在邻近其领空的“国际空域”巡逻，对他国航空器进行查证识别（但若非在其领空便难有理由“驱离”）。除印尼外，菲律宾、泰国和缅甸所颁现行防空识别区规则在适用对象上皆未包括军用和
44、其他国家航空器，e亦未明确排除适用“仅穿越”情况，f很多条款都很宽泛，并无任何条款强调“飞入或飞离领空”。关于划设防空识别区的基本逻辑，泰国和缅甸方面的有关资料极少，而菲律宾方面相对较多。菲律宾防空识别区的基本逻辑在 1953 年第 222 号总统行政令中已有表明，即“立即识别敌机，对于有效的空防来说至关重要，而通过获悉当前的友机活动情况，可使其（识别敌机）变为可能”。ga US Department of State,Digest of United States Practice in International Law 2007,Oxford University Press,2008,
45、pp.635-637.b 按芝加哥公约附件二“空中规则”中的定义，所谓“危险区”指的是“一划定范围的空域，在规定时间内可能对航空器的飞行存在危险的活动”（参见 Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation,Rules of the Air,Tenth Edition,July 2005,Chapter I Definitions 1-5.）。印尼 AIP 对其所设“危险区”亦有解释：“仅在对航空器的潜在威胁不足以指定为禁区或限制区之时，方使用该术语。设立危险区的作用是，提醒航空器的操作人员或飞行员，其有必要针对其职责为航空器
46、安全而评估威胁。”参见 AIP Indonesia,September 17,2006,ENR 5.1-1。c AIP Indonesia,September 20,2012,ENR 5.1-2.d 关于“拦截”民用航空器，芝加哥公约附件二有“建议措施”。参见 Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation,Rules of the Air,Tenth Edition,July 2005,ATT A-1。e 值得注意的是，泰国和缅甸防空识别区规则对不遵守相关规定的航空器，皆明确提及适用“民用航空器的拦截程序”。f 适用防空识别
47、区规则的“仅穿越”情况，不可等同于美国官方经常强调所谓“无意进入划设国领空”情况，因为航空器操作于防空识别区之内还存在“飞离划设国领空”情况。g Administrative Order No.222:Establishing the Philippine Air Defense Identification Zone(PADIZ),Official Gazette of the Republic of the Philippines,Vol.49,No.11,1953,pp.4746-4747.9东南亚国家防空识别区现行特点与法理辨析由此来看，菲律宾防空识别区规则与美国规则相类似，亦是利用“
48、排除法”，使民用航空器遵从“主动识别程序”，从而便于识别“敌机”并减轻军用雷达的工作负担。菲律宾防空识别区的早期规则在总体框架和很多条款的表述上皆深受美国规则影响，历经修订后的现行规则也仍保有不少美国“特色”。在美军全面撤离菲律宾后，菲律宾防空识别区在“被动识别”上（主要是升空战机“拦截”能力）多被认为已近乎“无效”，但以民用航空器为适用对象的防空识别区规则以“主动识别程序”为主，故仍行之有效。关于已撤销的东南亚国家防空识别区，比如马来西亚、南越政府颁布的防空识别区规则，在适用对象和适用穿越情况问题上是较为明确的。二者规则均未排除适用“仅穿越”情况，也都未提及对国家航空器的适用。不过，马来西亚
49、防空识别区规则中涉及进入领空的部分条款规定，其适用对象似是针对（或可包含）外国国家航空器。四、东南亚国家防空识别区规则包含的主要识别方式关于防空识别区尚有诸多“未知之数”，但关于主要识别方式及相关拦截程序在各国实践中似已有“初步共识”，至少也可以说形成了一些类似的“特定识别和/或报告程序”。在当下 24 个a国家或地区所颁布的防空识别区现行规则中，“飞行计划要求”、“位置报告”要求、“无线电要求”、“应答机要求”和“空防许可”要求等在不同程度上各自均有相似实践，而许多划设国亦会在其防空识别区规则中提及“拦截程序”（少数还包含“比较特殊的规定”b）。就东南亚现存四个防空识别区而言，印尼防空识别区
50、是比较特殊的个例，而菲律宾、泰国、缅甸三国防空识别区各有其实践特点。菲律宾防空识别区规则一直以“飞行计划”和“位置报告”为主要识别方式。最初的菲律宾防空识别区规则在条款设置框架上与 20 世纪 50 年代初美国防空识别区规则相似，包括“飞行计划”“位置报告”“紧急情况”c“无线电故障”和“空防安全指令”d等规定。其中，“飞行计划”相关条文存在表述模糊的问题，比如第5.3a 印尼、古巴和乌拉圭虽划设防空识别区，但皆无具体识别规则，故未计入。另外，所作统计仅涉及“常设性”防空识别区（包括颁有“常设性”防空识别区规则的澳大利亚），并未涉及“临时性”防空识别区。b 本文所称“比较特殊的规定”并非指不符
