1、 年第 期南 洋 问 题 研 究.(总第 期).东盟人道主义援助本土化的演进:以关系性权力的运作为视角李垣萤 (河南师范大学.政治与公共管理学院.世界和平与发展研究院河南 新乡)摘 要:联合国提出的人道主义援助本土化倡议旨在通过自上而下赋权的方式支持和加强地方应对危机的能力 但因受到诸多因素掣肘国际人道主义体系的权力结构调整在实践中一直难以推进 与之形成对比的是东盟近年来基于本土自主实践积极主动地塑造地方领导的人道主义议程 既有研究大多忽视了地方行为体的自主性和自下而上塑造国际实践的能动性 世界政治的关系理论假定关系实践是一个自下而上、始于地方的过程 源于关系实践的关系性权力为自下而上的本土化
2、进程提供了新的动力 东盟灾害救援合作是人道主义援助走向本土化的生动案例 在经历和应对缅甸风灾、台风“海燕”和印尼中苏拉威西地震这 场重大自然灾害的过程中东盟通过运作关系性权力建立了多元多层的地区人道主义网络确立了“国家主导、区域支持和必要的国际化”原则促使国际人道主义者反思和调整其传统角色定位 对关系性权力运作机制的探讨和对东盟灾害救援合作的跟踪有望深化国际实践本土化的研究议程丰富人道主义援助的经验研究关键词:人道主义援助本土化关系权力东盟灾害救援中图分类号:.文献标识码:文章编号:()一、人道主义援助本土化:问题缘起与既有解释人道主义领域的“本土化”并不是一个新概念它通常被作为一个总括性术语
3、指涉所有与地方行为体有关的活动 年世界人道主义峰会之后人道主义援助本土化倡议获得广泛关注但是国际援助机构和以东盟为代表的地方行为体根据各自偏好与预期对这一流行词进收稿日期:基金项目:国家社科基金青年项目“共建一带一路背景下中国东盟灾害管理合作机制深化研究”()国家社科基金“研究阐释习近平新时代中国特色社会主义思想”重大研究专项“习近平外交思想研究”()作者简介:李垣萤女河南师范大学政治与公共管理学院讲师世界和平与发展研究院研究员法学博士 “:”.:/./.地方行为体包括国家和次国家行为体、地方当局、地方社区和地方公民社会组织 参见 ().行了不同的解读 这种差异不仅主导了不同层面的本土化实践还
4、塑造了相关研究的不同分析视角(一)关于“本土化”的分歧:由谁主导及如何落实?长期以来国际人道主义行动和规范以自由主义为核心强调“国际的优越性”和“拒绝援助的禁忌”“国际的优越性”体现为西方捐助国、国际组织和非政府组织构成的精英俱乐部通过制定人道主义行动的规则和控制其运作对世界如何应对紧急情况拥有真正的权力因此国际人道主义者强调国际援助应不受阻碍地接触受灾人群国家或地方当局拒绝援助则被视为邪恶的行为 过去十余年间气候变化、环境退化、传染病扩散和局部冲突等多重危机叠加导致全球人道主义形势充满不确定性“远程控制”式的自由主义架构难以适应日益复杂的援助需求 为了更好地应对挑战 年举办的首次世界人道主义
5、峰会(下文简称“峰会”)提出了人道主义援助本土化倡议 时任联合国秘书长潘基文在峰会上指出地方行为体通常最了解社区的深层脆弱性和优先事项能够获得最弱势民众的信任并接触到他们 但此前国际社会几乎只向国际组织提供资源对地方能力和第一反应者()的承认与直接支持远远不够因此本土化倡议确立了“尽可能地方化、必要时国际化”()原则强调国际援助应加强而非取代地方系统应补充地方行为体的应对能力避免建立可能破坏地方能力的平行结构为了推进本土化与会的捐助国和援助机构签署协议提出向地方转移更多的权力、提供更多的直接资金 但在具体实践中针对人道主义融资结构、各种会议和集群结构的改革措施却难以落实向地方赋权终究流于口惠
6、其根本原因在于峰会虽然作出了本土化承诺但强调“国际行为体将继续发挥至关重要的作用”很显然自由主义框架下的“本土化”是以国际为中心的改革议程而不是扎根于当地并由其驱动的变革 这反而强化了正式的人道主义系统对地方行为体的排斥使他们的优先事项和利益处于从属地位研究显示 年直接提供给地方的资金不仅没有提高反而下降了一半制度和体系层面的本土化进展仍旧缓慢地方行为体对国际合作伙伴改变做法的时间过长感到越来越失望地方行为体对本土化倡议表示欢迎但希望当前人道主义体系的运作方式发生更大、更彻底的.“?”.“:”.:.“”.“:”:/./.“:”:.:/./.变化真正提高地方的自主性和决策权 东盟被公认为在新的人
7、道主义实践中处于领先地位作为一个自然灾害频发的地区东盟也曾接受“国际的优越性”和供应驱动的援助但在过去十多年中东盟对这种不请自来和无法拒绝的善意越来越谨慎和排斥 因此东盟对本土化倡议的回应是将地方自主置于议程的中心强调这是一个承认、尊重与加强国家和地方行为体在人道主义和灾害应对中的领导和决策独立性的过程与自由人道主义体系的改革困境形成鲜明对比的是东盟在经历重大自然灾害的过程中不断反思和调整应对方式不仅提升了人道主义行动的质量还逐渐确立起具有典型本土性的人道主义实践模式 至少在这个地区关于何时和如何进行本土化的决定权正被从国际行为体手中夺走这充分说明东盟不是国际援助机构的“辅助力量”而是本土自主
8、实践的领导者 东盟人道主义实践促使越来越多的研究者反思自由主义方案的普遍有效性开始探讨地方自主对于提升本土韧性和应对能力的重要意义总体上说人道主义援助本土化的争论焦点是地方在危机反应中的地位和权力 人道主义议程长期以北方为中心忽略了最直接塑造“地方”的南方背景和历史本土实践与国际实践的重要区别在于地方背景知识和地方能动性在实践过程起到主要的塑造和推动作用因此对东盟人道主义实践的过程追踪对于理解地方行为体在回应国际规范和塑造国际实践中的能动性具有非常重要的意义 值得进一步思考和探讨的问题是国际行为体自上而下的本土化议程为何在实践中效果不彰?而处于权力弱势地位的东盟是通过什么样的方式调动自身能动、
9、提升应对能力并主动塑造人道主义议程的?(二)既有研究述评结合上述研究问题本文从两个方面回顾相关文献:一是国际人道主义体系的改革难以推进的原因二是以东亚为代表的“地方”在人道主义实践中的自主诉求和相关实践第一类研究是国际行为体视角 这类研究普遍认为根深蒂固的权力失衡是阻碍本土化进程的主要原因 国际组织相对于国家来说是拥有权力的一方它们垄断了资源、权威和决策权自上而下的改革往往因难以突破传统架构的权力惯性而陷入困境 一些国际援助机构以对人道主义原则的关切为由不愿意将权力和责任移交给可能成为资金竞争者的地方组织有学者认为不.“?”.().“?”.:/./.“”:/./.魏玲:本土实践与地区秩序:东盟
10、、中国与印太构建南洋问题研究 年第 期第 页挪奥利雅各布森丁、艾弗诺伊曼:依托权力:国际组织的某些实践是如何主导其他实践的见加拿大伊曼纽尔阿德勒、文森特波略特编:国际实践秦亚青、孙吉胜、魏玲等译上海:上海人民出版社 年第 页 “:”.“:”.对等的伙伴关系是造成权力失衡的深层原因 国际援助机构和地方行为体之间按照赠款/服务合同形成了一种“承包分包”关系不断强化体系的权力失衡援助机构提供的议程只是为了证明预先商定的方案“参与者名单并不代表真正的参与过程”对捐助方“向上负责”的工作方式会导致监督与评估程序脱离实际甚至将当地组织置于危险之中如果不改变当前这种自上而下的关系模式那么当地合作伙伴无法发挥
11、主导作用的挫败感将越来越强因此本土化的关键在于国际和地方之间实现真正的能力互补但相关研究和实践的进展仍很缓慢第二类研究是地方行为体视角 这类研究发掘了地方行为体在人道主义援助中的能动性和自主实践 近年来西方主导的霸权式自由主义架构受到非西方世界的质疑和挑战 东亚地区推动了自由人道主义规范的“去全球化”将危机反应的中心位置移回国家使双边和区域支持优先于(国际)多边倡议东南亚国家在叙事实践中协商、争论和传达其有关区域人道主义秩序的主张并使之合法化、制度化东盟和西非国家经济共同体的案例显示了区域组织日益增长的人道主义雄心西南太平洋和东南亚两个次区域的灾害治理机制能够协同互补有望共同塑造全球议程的前景
12、但是这些研究未能在经验事实的基础上追问和探究地方重塑规范或创设制度的权力来源及具体运作机制总之现有关于人道主义援助本土化的研究缺乏对地方主体地位的重视 第一类研究强调本土化要依靠国际行为体的理性、决心和行动 在自由人道主义语境中国际和地方分别扮演“援助方”和“受援方”的角色后者被视为被动反应的客体而非推动有意义变革的主体 这种二分角色结构隐含了一种“非信任”假定 研究者考虑的仍然是如何将国际层面的经验和资源移植到地方而不是关注地方已经做出的有价值的努力 第二类研究虽然初步探讨了地方能动与自主但尚未就地方塑造国际实践的实际路径进行系统深入的学理分析 因此接下来要探讨的理论问题是如果自上而下的权力
13、分享难以实现本土自主实践能否生发出可资利用的权力资源?这种权力的运 “:?”.:/./.“:”:/./.:.“:”.:/./“:”.“:”.:/./.“?”.“?”.“”:/./.“”.作如何推进地方主导的本土化进程?二、关系性权力、地方自主与人道主义援助本土化人道主义援助本土化的实质是权力在国际和地方之间的重新配置 国际行为体推行的本土化是对现行制度的小修小补而地方行为体则希望从前者手中拿回危机反应的中心地位和决策权这就需要地方调动自身能动、主动发掘塑造领导力的权力资源 世界政治的关系理论为认识世界提供了一种关系性视角并拓宽了传统的权力观念提出了一种新的理解 关系就是权力 本文将地方置于分析
14、的中心在接受关系性权力假定的基础上尝试探讨地方关系作为权力资源如何在塑造本土人道主义实践的过程中发挥了根本性作用(一)关系、信任与关系性权力围绕“关系”这一元概念关系理论包含 个重要假定 首先关系是构成社会世界的根本要素 社会行为体生活在关系和被关系的过程中因此自我与他者互为存在条件、共存共生 其次社会行为体的身份是在关系实践中界定的与不同他者的互动会形塑不同的自我身份 最后社会行为体的利益是在关系运作中获得的 关系性存在决定了自我利益与他者利益是交织互涵而非互相排斥的因此需要通过关系管理和互惠交换来实现利益 国际关系中的利益是内嵌于关系的利益互涵的行为体间有相互的责任“一荣俱荣、一损俱损”在
15、关系环境中国际行为体的利他行为不仅是可能的而且是必要的 信任是管理关系和维护合作的关键是社会成员在长期历史和文化实践中形成的一种互动规范然而对于制度主义者而言合作建立在“非信任”假定之上行为体制定并信任规则而不是信任彼此拥有资源优势和进步观念的国际人道主义者是高高在上的很难真正信任地方他们还认为在某些情况下要求当地行动者保持中立和公正在政治上是无法实现的他们将西方权威和专业知识置于地方自主之上而非西方行为体则被降低为规则或规范的接受者并允许(有选择地)进行干预因此国际与地方之间的“伙伴关系”实际上是关于物资交付的分包合同关系长此以往会削弱信任并损害援助行动从这个角度来看本土化困境其实是一种信任
16、困境阻碍了平等合作和赋权地方 即便国际人道主义者也意识到推进有利于地方的权力平衡迫在眉睫但却无法做出实际调整关系理论发掘了主体间关系层面的权力资源提出关系即权力 这是地方自主塑造人道主义秦亚青:世界政治的关系理论上海:上海人民出版社 年第、页“:”.“”.“:?”:/./.“?”.“:”.“:?”:/./.议程的基础 关系性权力的基本假定包括以下 点 第一关系是一种重要的权力资源 任何一个行为体能够获得的权力都来自其与他者和集体的关系 行为体需要通过积极地管理和利用其关系圈网来增加权力 第二关系性权力具有可分享性 关系性权力是由关系中的行为体共同拥有和使用的资源依赖于并反过来加强行为体的能动性
17、 行为体退出关系圈网的同时也会丧失相关的权力资源这自然会对潜在的不合作行为构成约束 第三关系性权力随着使用而增长 关系是流动的对关系的管理和运作会拓展关系圈网纳入更多的关系资源增强关系性权力的使用效果总体上关系对于地方行为体来说是一种天然的、潜力巨大的权力资源(二)地方自主塑造本土化进程的关系性逻辑本文认为通过关系性权力的运作地方行为体能够在交互赋能中实现“”的效果从而弥补物质性权力的短板强化自主实践主动塑造国际进程 下文将具体阐述关系性权力从何而来以及如何通过运作关系性权力主动塑造本土化进程(如图 所示)图 关系、权力与人道主义援助本土化的逻辑关系图资料来源:作者自制首先地方行为体间的关系并
18、不能直接产生权力而是需要经由信任互动才能激活 本文认为关系性利益和未来影响促使行为体主动经营和谐关系这一过程能够催生与深化信任 一方面行为体清楚地意识到共在事实和利益互涵因此无法通过单次交易实现利益最大化而是要主动考虑他者利益和环境制约共同塑造稳定、互惠的交换关系 另一方面建立并延续双方的关系构成了未来影响这一要素发生效用的条件 关系越是持久密切未来影响效应就越明显合作的动机就越强烈因此关系理性行为体相信关系圈网中的他者不会损人利己在他者处于困境时会主动提供帮助并预期对方在自己有需要时将还这个人情 简言之稳定的关系实践能够促进信任螺旋式上升 对于人道主义援助来说真正的本土化不是专家“飞过来做决
19、定”而是要建立在信任的基础上共享知识、共同做出决定地方关系经由信任互动激活能够产生共享的关系性权力这是地方行为体自下而上塑造本土化进程的基础其次关系性权力是物质与情感资源的混合体 社会学家认为当人们在一个群体中持续地互动并认为自己属于和融入这个群体时就会产生团结或“我们感”()本文假定“我们感”是共在关系塑造的主体间认同即行为体认识到彼此间命运互系自身发展与集体利益息息相关 这种认同在信任互动中能够被反复实践和强化支撑主体间的情感互惠 地方行为体彼此馈赠物质帮助互相给予情感支持共同分享关系性权力 因此关系性权力的运作是一个施受共在、交互赋能的过程各方只有主动地、持续地维护良好关系和合作信誉才能
20、皆具权力、共享权力和持秦亚青:世界政治的关系理论第 页秦亚青:世界政治的关系理论第、页 .“:”.:/./.“:”.续地加强权力 信任基础和情感联系是关系性权力区别于其他权力资源的特殊优势地方行为体能够凭借这一优势获得更多的“话事权”在地方知识和实践的基础上自主塑造本土化进程最后关系性权力的运作能够促进合作网络化和规范社会化进而实现人道主义援助本土化关系性权力既不属于个体也不属于人格式物化的机构但在实际运作中通常需要居于关系圈网中心的行为体稳定地经营和管理关系资源从而不断优化权力的使用效果 居于中心位置意味着它与其他行为体之间的互动关系相对来说更加活跃和紧密对于相关资源具有更大的影响力和控制力
21、在人道主义实践中居于中心位置的行为体拥有一定的自主性能够谐和内外关系、整合分散的资源和统筹应对行动通过协调和互惠机制将共同体的关系性权力“借用”给最需要帮助的成员 因此关系性权力的运作是一个织网的过程不仅将本土的各层次、各部门联结在一起也会对外部伙伴产生压力或吸引力促动其参与地方关系进程 这个过程与一定程度的制度化相结合形成了具有内生韧性的人道主义网络 合作网络化立足本土又包容开放与自上而下的官僚系统不同的是网络中的规则不是为了执行同一性而是为了经营和维护合作关系 参与进来的伙伴越来越多就会源源不断地带来权力资源从而扩展和巩固合作网络强化关系性权力的使用效果 此外外部伙伴在网络化进程中也会潜移
22、默化地受到地方知识的塑造 进程在社会化过程中起关键作用维持进程就会延续建构身份的实践互动因此规范社会化是关系性权力运作中的另一个关键机制一方面共同体内部对本土人道主义实践和规范的认同不断深化另一方面外部行为体在进入关系网络后获得了新的关系性身份和利益对当地习俗、价值和标准的认识逐渐加深最终接受当地规范并成为地方人道主义网络的一部分关系性是东盟政治与社会的重要特征 东盟把建设性协调和管理区域成员之间的复杂关系作为一种主要的治理方式东南亚是世界上最容易发生自然灾害的地区之一 在很长的一段时间内该地区都依赖于国际援助应对灾害引发的人道主义危机 然而近年来东盟人道主义实践发生了引人瞩目的变化主要表现为
23、危机应对能力不断提高在援助接收与分配中的话语权越来越大在地方实践和背景知识的基础上主动塑造本土化进程并促使国际行为体重新考虑其传统的人道主义角色 接下来本文将采取过程追踪法梳理东盟人道主义实践的演进详细考察东盟如何通过运作关系性权力协调各方力量、强化中心地位构建和拓展人道主义网络不断提高本土规范的内部认同和外部影响自下而上地实现人道主义援助本土化 缅甸风灾、台风“海燕”和中苏拉威西地震是东盟灾害救援合作中最关键、最具标志性的 个节点 受灾最严重的缅甸、菲律宾和印尼虽然国内情况各异、应灾能力不同、对待国际援助的态度也不同但在人道主义行动中都重视并依赖于地方关系实践借重东盟层面的合作机制和规范来维
24、护主权与安全 对这 个案例的考察能够验证上述关系性逻辑拓展地方塑造国际实践的研究议程丰富人道主义援助的经验研究三、缅甸风灾:信任困境、东盟协调与关系性权力 年 月 日特强气旋风暴“纳尔吉斯”横扫缅甸南部地区 这次风灾是缅甸历史上最具破坏性的自然灾害之一导致超过 万人死亡或失踪 万人受灾直接经济损失约为 亿美元此次风灾的严峻形势是前所未有的缅甸很快意识到无力独自应对 月 日缅甸政府向董贺:关系与权力:网络视角下的东盟中心地位世界经济与政治 年第 期第 页秦亚青、魏玲:结构、进程与权力的社会化 中国与东亚地区合作世界经济与政治 年第 期第 页秦亚青:多边主义:比较区域治理研究的实践视角东亚评论 年
25、第 期第 页“:”.国际社会发出了援助请求并明确表示只接受现金和物资援助 因此当卡塔尔派遣的救援队和媒体抵达后缅甸接收了随行物资却拒绝相关人员的入境申请 缅甸外交部随后再次声明对现金和应急援助表示欢迎但尚未准备好接受外国搜救人员以及媒体进入灾区美国、法国和英国等西方国家的海军部队满载着援助物资抵达海岸后也同样被拒之门外 对此国际社会援引“拒绝援助的禁忌”谴责缅甸延误救援时机的行为 时任法国外长库什内甚至提议直接进行干预无需征求军政府同意一时间双方就援助准入和管理的问题陷入僵局这种僵局从根本上来说是缅甸和西方社会之间的信任困境 一直以来西方国家都对缅甸军政府的信誉、能力和人权记录感到不满因此不愿
26、将援助物资直接交由军政府分配担心官员会趁机中饱私囊或者将其用于讨好选民 军政府对援助人员的入境限制更强化了它在西方国家心目中的负面形象 而缅甸的做法则是由它当时的两难处境决定的 一方面此次风灾的破坏性极强只有在国际社会的帮助下才能尽量减少伤亡与损失 另一方面灾害发生的时间和地点都极为敏感缅甸原定于 月 日就新宪法草案举行全民公投这是军政府制定的七点民主路线图中的关键一步 此外受灾较为严重的克伦邦是缅甸最大的反政府武装组织所在地 因此缅甸政府既担心境外人员涌入后会对公投结果和政局产生难以预知的影响也担心外部势力会趁机与反政府力量合谋威胁政权稳定和国家安全在危机的紧要关头东盟积极从中斡旋弥合了国际
27、社会和缅甸之间的信任差距及时推动国际援助力量进入缅甸灾区 时任东盟秘书长素林比素万娴熟地运用长年外交工作积累的关系资源一边游说缅甸政府接纳外国救援人员和专家一边争取世界银行支持东盟随后实施的援助行动东盟提议向缅甸派遣东盟应急响应与评估小组(下文称“东盟评估小组”)帮助灾区评估灾情和援助需求为接下来的决策和行动提供可靠依据 小组成员包括东盟秘书处、成员国政府官员、灾害管理专家和联合国人道主义事务协调厅()的代表且均为东盟成员国公民 这一人员上的特殊安排正是为了安抚缅甸减轻其对援助力量介入的排斥 缅甸部分地接受了东盟的提议但不允许东盟评估小组直接进入灾区而是将其安置在联合国人口基金会仰光办事处 月
28、 日举行的东盟外长特别会议是“东盟的决定性时刻”为了推动缅甸进一步“开放”东盟直接向其提出 个选项:第一缅甸继续限制外部援助国际社会将依据“保护的责任”直接介入第二缅甸单独与联合国打交道由联合国主导援助进程第三东盟和缅甸共同面对国际社会共同开展救援和重建工作东盟通过设置这 个选项迫使缅甸认真审视其关系处境和可能谋求的最大利益 缅甸是东盟的一份子虽然东盟内部时有龃龉但共享的背景知识、协商一致的传统和建立信任的措施使互信与合作成为成员间关系的主流 年签署的东盟宪章意味着十国未来的命运将在共同体框架下深度绑定 东盟成员间利益互涵、命运与共不可能坐视当前僵局滑 :.“”.:.:.“”:/./.:.“”
29、:/./.向更大的人道主义灾难也不会允许域外力量借救灾之机扰动缅甸政局进而威胁地区稳定和安全 对于缅甸而言接过东盟伸出的“橄榄枝”是最符合关系理性的选择 缅甸既能凭借东盟的“背书”获得国际援助也能够援引东盟的集体利益抵御援助政治化经过权衡缅甸最终同意由东盟充当“保证人”放宽了对救援人员的限制 东盟各国外长提议建立一个由东盟领导的协调机制以促进国际援助的合理分配和救援人员的及时部署 为此东盟各国选派两名代表组建了东盟人道主义工作队由东盟秘书长担任主席负责商定援助的优先事项为行动安排提供建议 这是东盟成员国第一次在人道主义领域通过互惠机制汇聚起各自的力量并将这一关系性权力交由东盟统一领导 为了便于
30、执行工作队的任务东盟又牵头成立了三方核心小组成员包括缅甸、东盟和联合国各自派出的 名代表由缅方担任主席 该小组成立后大大简化了人员流动和物资交付的审批流程监督援助分配和行动进展帮助灾区获得了有效的人道主义援助 除了为缅甸搭建与外部合作的平台东盟还在国际组织的复杂关系中构建平衡 联合国和世界银行在灾后重建的评估工作中提出了两种不同的方法 东盟则通过游说和协调促成了一个折中方案:在综合二者优势的基础上整合为一项联合评估行动并吸纳东盟和其他相关方的专业知识和支持三方核心小组于 月采纳了这一方案启动了“纳尔吉斯”灾后联合评估东盟、联合国、世界银行、亚洲开发银行和国际红十字会等整个人道主义界都参与其中东
31、盟通过关系平衡的策略不仅为灾区重建拉来了优质“赞助”还强化了自身无可替代的中心地位东盟缺乏应对巨灾的经验和专业能力但它的“突出优势和相对实力是关系性权力即东盟的关系网络和朋友圈”一方面东盟成员之间的密切关系、长期积累的互信和协商合作的传统是形成关系性权力的基础另一方面东盟与世界主要大国和国际组织建立了稳定的伙伴关系在朋友圈中赢得了良好的合作声誉这是关系性权力潜力巨大的外部资源 正因如此东盟才能在缅甸与国际社会的信任困境中及时发挥桥梁作用而各方也都愿意卖东盟一个“面子”使临时达成的行动方案在短时间内就运作起来 当东盟人道主义工作队人手不足时联合国开发计划署、世界银行和亚洲备灾中心()同意向东盟借
32、调专家和工作人员这既体现了这些国际组织的善意和慷慨也反映出它们对东盟的中心地位和协调作用的认可“借用”的能力本身就是一种权力缅甸依托东盟的关系性权力变被动为主动既获得了急需的外部援助又确保了对援助进程的参与和把控最终保全了“面子”联合国负责人道主义事务的副秘书长约翰霍姆斯表示“纳尔吉斯向我们展示了一种新的人道主义伙伴关系模式在联合国与政府有效合作的基础上又增加了东盟的特殊地位和能力”缅甸风灾后东盟明显加快了能力建设和制度化的步伐 年 月东盟灾害管理和应急反应协定()获得各成员国批准生效 这是第一份具有法律约束力的灾害应对文件确立了东盟人道主义任务的 :.“:”.:.魏玲:关系平衡、东盟中心与地
33、区秩序演进世界经济与政治 年第 期第 页秦亚青:世界政治的关系理论第 页 “:”:/./.在反思 年印度洋海啸和响应兵库行动框架的背景下东盟成员国于 年 月签署了东盟灾害管理和应急反应协定但该文件并未立即生效政策框架提出应本着团结和伙伴关系的精神通过缔约国的一致努力和紧密的地区和国际合作共同应对灾害紧急情况东盟灾害管理和应急反应协定将受灾国请求原则作为实施援助的首要前提强调受援国有权对其领土内的援助行动进行全面指导、管理、协调和监督该协定也是发展伙伴关系的基石此后与东盟开展灾害管理合作的国家和国际组织都必须予以承认和支持 与自由人道主义原则相比该协定最突出的特点是“以互惠团结的逻辑取代了慈善的
34、逻辑”否定了“国际的优越性”和“拒绝援助的禁忌”在法理上确认了各方关系的平等性、受灾国的主体性和东盟的中心性 因此该协定的意义不在于通过制定规则和惩罚来保障合作而是明确团结的决心和承诺维护“东盟中心”原则和东盟共同体的利益在此基础上东盟将互惠团结的逻辑制度化于 年成立了东盟灾害管理人道主义救援协调中心(下文称“东盟协调中心”)并要求缔约方指定一个国家联络点 东盟协调中心的主要任务是促进缔约方之间的内部合作以及与联合国和国际组织之间的外部协调 与传统人道主义体系的“承包分包”关系不同东盟协调中心的“股东”和“客户”都是东盟成员国东盟协调中心从成员国那里获得授权成为运作关系性权力的中心节点通过协调
35、各方力量确保人道主义行动产生有利于成员国的结果从而避免了目标与行动不一致的问题 因此它不仅是一个新成立的应急管理机构更是代表了东盟力量和团结的更高理想在这一行动引擎的拉动下各类具体机制和专业工具也相继确立新的地区人道主义架构初见雏形四、从应对台风“海燕”到回应“本土化”:东盟中心与合作网络化台风“海燕”是东盟人道主义实践的又一关键节点 年 月 日超级台风“海燕”在菲律宾东部登陆“海燕”是有历史记录以来最强的台风之一导致超 万人流离失所 余人不幸遇难经济损失逾 亿美元这场巨灾突击检验了初具雏形的地区机制 台风登陆前两天东盟协调中心便已派遣评估小组抵达马尼拉根据监测情况与菲律宾国家减灾管理委员会商
36、讨可能需要的支持“海燕”登陆后迅速摧毁了莱特省塔克洛班市的大部分基础设施一度导致通信瘫痪 幸运的是东盟评估小组的专家携带的卫星通讯设备及时帮助当地民防机构和马尼拉取得联系为救援争取了宝贵时间随后东盟评估小组又增派人手开展调研并于台风登陆后 小时内向东盟协调中心提交了灾情评估报告 及时掌握关键的一手信息就能够掌握人道主义行动的主 “”.“?”.“”.“:”:.:/./.“.()”.动权 救援期间东盟协调中心作为信息枢纽与东盟秘书处共同组织了行政简报会及时向外界公布最新信息与援助需求 定期举行的行政简报会不仅加强了东盟成员间的行动协调还成为了与对话伙伴和国际组织沟通协作的重要渠道 东盟的应急响应不
37、仅仅是执行任务也包含着情感上的使命感这是关于东盟大家庭的认同感东盟评估小组后来回忆道“我们没有被当作外人还被邀请去分享食物 但是我没有看到这些食物被提供给其他外国人 当地人与我们分享(食物)体现了他们是如何看待东盟的”这种“我们感”是东盟特有的优势正因如此团结一致作为关系性权力源才能有力地支持东盟协调中心在当地的人道主义行动然而地区能力建设仅仅依靠内部团结和现有资源是远远不够的 台风“海燕”期间东盟在信息资源整合方面发挥的作用要比实物援助和实地协调更加突出 事实上当时的东盟机制和东盟协调中心还没有被设计来应对这样巨大而复杂的灾害因此美国、英国和日本应菲律宾请求调集海上力量开展救援部分东盟国家也
38、通过双边渠道提供了援助 但这并不意味着东盟不再重要更不意味着缅甸“风灾”中东盟的中心地位和作用是无法再现的特例 在这次行动中多渠道援助的涌入和统一协调机制的缺位导致了协作水平低下和援助混乱等问题 例如印尼和马来西亚以双边方式向菲律宾社会福利和发展部捐助物资但这些物资在分配给灾区时却因协调不畅而极大延误一些救援人员反映他们在抵达菲律宾后不知道应该到哪里去、怎么开展工作如果能够设立一个中转区或联络点方便救援人员及时获取信息协助物资、设备和专家入境那么这种混乱的情况是可以避免的对于菲律宾和地区其他国家来说这个统合性的任务显然是交由东盟负责最为合适 这个地区的经验反复证明在促进与成员国的积极合作方面东
39、盟相对于国际机构的重要性怎么强调都不为过东盟想要成为地区人道主义事务的“单一窗口”就必须进一步强化其中心地位和关系性权力在总结经验和教训之后东盟提出应采取多面向、多领域和多部门的方法来改进作为一个集体的应对措施一方面东盟内部需要提高灾害管理部门与卫生、财政、外交、军事等部门的协作水平理顺相关部门下的机制和可用资源形成网络式的地区待命安排机制另一方面东盟应借助伙伴关系建设和东盟地区论坛、东亚峰会和东盟防长扩大会议等地区机制吸纳尽可能多的利益攸关方参与进来挖掘更多可利用的关系资源 这两方面的努力相结合和一定程度的制度化将塑造一个以东盟为中心的开放的合作网络 年底发布的东盟灾害管理愿景 提出东盟秘书
40、长应该在人道主义援助领域牵头协调三大支柱对不同部门和层次之间如何运作进行重新概念化通过以人为本和网络化的方式进一步提高灾害管理和应急响应的能力.():.“:”:.:/./.“:”.“:”.:/././.“:”.“”.在国际人道主义体系尝试向下变革的同时东盟人道主义实践的自主性和本土色彩则越来越突出 年世界人道主义峰会期间东盟发表了题为国家领导力和区域伙伴关系塑造具有韧性的东盟的联合声明 在这份声明中东盟基于东盟灾害管理和应急反应协定和东盟灾害管理愿景 逐一回应了峰会人道议程中的五大核心责任提出了东盟承诺和具有包容性的东盟方案 该声明确认了“同一个东盟同一个响应”战略以及由国家领导、区域支持的灾
41、害应对模式强调东盟在区域和全球对话中的桥梁作用并提出进一步推动地区韧性的制度化 年 月东盟发布了东盟关于“同一个东盟同一个响应:协力应对域内外灾害”的宣言“同一个东盟同一个响应”是对人道主义援助本土化倡议的回应是本土性与开放性的融合是地方实践与国际实践的对接互补 它既彰显了东盟在应对区域内外灾害时的整体性和中心性又承诺将更多的利益相关者纳入一个以东盟为中心的、开放包容的合作网络从而“采取更快的行动()、调动更多的资源()和促进更强的团结()提升集体应对的质量和效率”“同一个东盟”框架下的网络化机制能够强化东盟的关系性权力推动人道主义援助本土化合作网络化主要包括两种方式:一是直接伙伴关系即东盟协
42、调中心直接与某一合作伙伴就具体目标开展合作二是间接伙伴关系即东盟协调中心在一个更广泛的、以东盟为中心的协议框架下作为众多成员之一与其他伙伴开展合作东盟既可以通过网络延展获取更多的资源和支持又能凭借中心优势协调各方、制定规则把握人道主义议程的主导权 域外大国、国际组织和民间社会组织参与网络化进程的根本原因在于东盟关系性权力的促动 东盟协调中心的合作伙伴受访时坦言如果没有东盟的统一协调我们必须与每个成员国制定各自的程序和协议 这在发生大规模跨国灾难时会造成极大不便 东盟协调中心提供了一个宝贵的合作机制使所有成员国能够在一个框架下协调灾害管理 这为我们与东盟成员国合作并向其提供直接服务开拓了新的可能
43、性此外网络化进程也塑造了合作伙伴的关系身份和利益 东盟联合国灾害管理联合战略行动计划()指出东盟成员国领导国内灾害管理和应对的决心日益增强并在紧急情况下能够相互协作这使得区域环境发生了显著变化 联合国和东盟之间的关系条件也因此发生变化联合国不再是东盟的捐助方而是共同努力的伙伴面对一个越来越自力更生的东盟为了继续参与地区人道主义事务、避免逐渐被边缘化东盟的合作伙伴选择接受其网络中心地位并为地区能力建设提供了大量支持 例如联合国承诺帮助建立地区风险融资和保险框架世界粮食计划署同东盟协调中心就人道主义储备借用达成合作澳大利亚、日本、美国、中国和国际红十字会等为东盟提供资金、技术支持和人力资源东盟借助
44、东盟地区论坛和东盟防长扩大会议等地区安全机制定期组织模拟救灾演习 合作伙伴的参与和支持事实上强化了东盟在人道主义议程中的领导地位 随着嵌入网络的程度不断加深合作伙伴也潜移默化地被东盟的规范社会化为实现紧急情况下的“同一个响应”东盟进一步细化了人道主义网络的制度安排 年东盟提出了东盟联合救灾计划确定了地区待命安排的资源清单和各个人道主义模块所需的资源“()”.“:”.“”.东盟协调中心在调动东盟成员国、东盟各机构和合作伙伴的资产和能力方面发挥中心作用 东盟秘书长具备在高级别层面呼吁支持和沟通协调的政治影响力被任命为东盟人道主义协调员负责调动东盟各部门、各机制的资源协调东盟对话伙伴和国际组织的帮助
45、 为了进一步优化灾害现场的协调东盟还决定设立东盟联合行动与协调中心作为域内外各类援助实体的单一服务点支持受灾国更好地发挥主导作用 当发生重大灾害时“同一个响应”将通过三层协调机制实现这 个层次分别是战略层面、操作层面和策略层面(详见表)东盟协调中心是这个机制的枢纽由此确立了整个地区人道主义行动的单一窗口、单一权威和单一参与模式表 “同一个东盟同一个响应”的三层协调机制层层次次战战略略层层面面 操操作作层层面面 策策略略层层面面 地点印尼雅加达受灾成员国首都灾害现场主要行为体东盟秘书长东盟协调中心紧急行动中心国家灾害管理机构东盟协调中心国内联络小组国家灾害管理机构东盟联合行动与协调中心职责二者就
46、应对措施的目标、规模和资源调动做出战略决策共同确定所需的援助 合作伙伴可主动提出援助意向后者在前者的指导下作为受灾国与雅加达总部间的纽带开展组织与协调工作 合作伙伴需与东盟商定的应对目标保持一致作为实地协调平台协助受灾国进行现场调度接收和分配国际援助促进与合作伙伴的协作 资料来源:作者根据东盟官方文件整理参见 “:”.五、中苏拉威西地震与新常态:“国家主导、东盟支持与必要的国际化”规范 年是东盟人道主义实践最重要的分水岭这一年见证了该地区人道主义规范的根本性转变和本土化的具体成果 年 月 日印度尼西亚的中苏拉威西省发生了里氏.级的大地震 此次地震及其引发的海啸和土壤液化夺去了 多人的生命导致
47、万人流离失所给灾区基础设施和农业部门造成的损失超过 亿美元虽然面临着繁重的救援任务但是印尼政府对待国际援助的态度十分谨慎 印尼呼吁国际社会自 月 日起提供援助但是明确要求人道主义伙伴先拟定书面援助方案经审核符合人道主义需求后才准入境 这一规定显然是对自由人道主义规范的质疑和挑战 国际人道主义者一直将“国际的优越性”和“拒绝援助的禁忌”作为行动依据以自己的标准判断当地的人道主义状况并对拒绝援助的行为施以舆论压力 但是这种先入为主的假定并没有考虑到国际援助可能并不符合当地需求甚至会制造新的麻烦 而印尼之所以如此坚决地限制外部直接干预主要是为了避免重蹈印度洋海啸的覆辙 年印度洋海啸发生后大量涌入的国
48、际援助相当于“第二波海啸”席卷了灾区据统计参与救援的国际组织最多时达到 余个但是除了联合国下属机构和国际红十字会之外大多数国际组织此前并未在印尼开展工作 因此这些不熟悉情况的国际组织不但没有发挥太大的“:”.“?”.作用还给本就混乱的救援一线增加了额外的工作量 在此次行动中外国军事人员和设施参与救援的规模也是空前的 美国海军“林肯”号航母以及日本海上自卫队登陆舰和驱逐舰驶抵灾区多国动用军用直升机向灾区投放物资并派遣由军事人员组成的搜救队或医疗队开展救援 面对这种情形印尼不免担心外部势力会借机干预内政尤其是政府军和反政府力量在灾区亚齐省的武装冲突 当灾情稳定后印尼政府突然下达“逐客令”要求完成救
49、援工作的外国军队在规定期限内离境 正是由于这次经历和教训中苏拉威西地震发生后印尼政府才选择拒绝国际援助机构的直接干预 印尼国家灾害管理局向外界解释允许外国人员在没有限制和明确管理的情况下进入灾区会给救援工作增加负担因此要确保他们先与印尼政府或相关机构协调印尼对自由人道主义规范的挑战是援助本土化的重要表现 本土化意味着所有权而终止或拒绝干预的能力是所有权的一个重要方面与印度洋海啸时期相比印尼“采取了更加地方化、关系化和需求导向的方法”它能够借助东盟的关系性权力表明自己的态度婉拒没有节制的善意主导灾害应对和援助进程中苏拉威西的人道主义行动是东盟协调中心第一次受成员国委托协调国际社会提供的所有援助
50、这既体现了印尼对“同一个东盟”的信心也反映了国际人道主义界对东盟协调中心的认可东盟协调中心以首都雅加达、东加里曼丹省的巴厘巴板和中苏拉威西省的帕卢为关键节点积极调动关系网络资源充分发挥三层协调机制的作用既有效统筹了灾区的救援工作也有力地支持了印尼的自主地位 在战略层面东盟协调中心利用其枢纽优势整合灾情信息并组织协调会议为人道主义行动的决策制定和资源调配提供信息支持 在灾害发生后的第一时间东盟协调中心的紧急行动中心和印尼国家灾害管理局在雅加达共同主持了紧急通报和协调会议向提出援助意愿的各国外交使团和国际组织详细地介绍了灾区情况 该协调会议自 月 日起于每天 时举行向各方通报最新工作进展 此外东盟
