1、4646生态资源环境低效用地及闲置土地利用盘活的策略研究韩英英1张杰2（1.陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司，陕西西安710075；2.陕西省西咸新区泾河新城管理委员会，陕西西安710054）摘要：近年来，土地资源紧缺问题是阻碍我国经济发展的重要因素之一，如何提高土地资源利用率，成为社会各界关注的重点问题之一。为充分发挥出低效用地与闲置土地的重要作用及价值，使土地资源得到高效、合理的应用，业内人士已展开了一系列的理论研究。基于此，该文以低效用地与闲置土地为研究对象，分析低效用地与闲置土地的影响，立足低效用地与闲置土地盘活利用现状及成因，重点阐述低效用地与闲置土地盘活利用措施。关键词：低效
2、用地；闲置土地；盘活利用中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：2096-0743（2023）19-0046-030引言现阶段，土地资源利用不当现象时有发生，在历史遗留问题、政策问题及农村城镇化问题的影响下，大量低效用地与闲置土地出现，土地资源浪费问题十分严重。针对这一现象，相关部门与从业人员应结合行业规定及法律法规，加强对低效用地与闲置土地的盘活利用，提高土地资源的利用价值，为社会经济发展提供有利的条件。1低效用地与闲置土地的内涵低效用地是指利用效率低下、产出强度及利用形式未达到国家及地方用地政策要求，土地未得到有效利用，仍有极大的利用空间的土地利用形式。低效用地重点强调受人为主观因
3、素影响，利用方式不当或利用行为不合理的土地。低效用地既包括城市低效用地，又涵盖农村低效用地。闲置土地是指受自然因素及人为因素影响，未得到有效利用，甚至荒废，且具有生产能力及生产潜力的土地。在土地利用环节中，土地使用价值、社会价值及经济价值未得到全面发挥。结合土地利用状态，只要土地功能及价值未得到体现，即可将该种土地视作闲置土地。闲置土地会阻碍经济发展，影响集体土地及国有土地的集约利用及节约利用。判断土地是否闲置，不仅需要分析土地是否得到形式上的利用，更应明确土地的利用价值、使用价值及经济效益是否得到全面的发挥。2低效用地与闲置土地的影响低效用地及闲置土地不仅会导致大量的土地资源浪费，还会使社会
4、可用土地的面积缩减，具体影响体现在以下几点：第一，低效用地与闲置土地无法创造出较高的经济价值，导致土地资源浪费问题加剧。例如，低效用地可能会占用过多建设用地指标，导致有能力的开发商无法进驻，长此以往将会造成恶性循环。无开发实力的开发商占有过多土地，有开发实力的开发商却在寻找土地，导致土地资源严重浪费，还使开发商正常经营受到威胁及影响 1。第二，低效用地与闲置土地给城市整体形象带来负面影响，降低了城市现代化建设进程。很多闲置区域主要是待拆迁项目，这些区域普遍卫生条件差，与城市发展不协调，影响市容市貌。另外，如果这些区域处于城市中心或人流量较大的位置，还会降低城市的影响力，对交通、旅游等行业的发展
5、产生一定的负面影响。综上，如果未及时对低效用地与闲置土地进行科学处理，将会阻碍政府部门城市规划工作的实施，威胁城市化进程推进，阻碍区域经济发展。第三，低效用地与闲置土地导致城市开发空间缩小，房价不断上升，大大提高了人民群众的购房压力。部分开发商为获取更高的经济利益，囤积、倒卖、炒作地价及房价，进而导致土地闲置问题。3低效用地与闲置土地盘活利用的现状及成因3.1 低效用地与闲置土地盘活利用的现状3.1.1 底数模糊长期以来，我国在土地管理工作中处于粗放式的状态，受到多种因素的综合作用，目前仍缺少统一、权威的低效用地与闲置土地认定标准。受不同利益主体影响，数据瞒报、虚报的现象时有发生。除此之外，虽
6、然已针对招商引资制定了土地优惠政策，但政策难以有效落实；加之土地回收不当，部分地区对于这些闲置土地的统计缺乏准确性，统一标准也存在差异。3.1.2 积极性低土地是一种资源，也是一种资产。在低效用地与闲置土地清查工作起步阶段，不同利益主体为阻碍调查工作的 作者简介 韩英英（1984），女，汉族，陕西渭南人，硕士，高级工程师，主要从事土地规划、调查工作。4747生态资源环境实施，时常会有不合时宜的行为。部分停工、停产的企业用地受养老医疗及军转干部安置等历史遗留问题影响，清查处置工作实施过程极为复杂，这就会导致各级部门难以积极地参与到用地清查处置环节当中。个别部门不主动、不作为，导致企业管理人员大多
7、应用租赁或卖出的方式维持管理；部分城中村居民甚至随意偷建住房用于赚取房租，或获取高额的拆迁补偿款。3.1.3 缺少协作低效用地的管理工作涉及多个部门，很多部门在沟通协作方面存在滞后性，目前仍未实现对不同低效用地与闲置土地的统一处置，各级职能部门仍未建立完善的清查处理方法。当招商引资项目土地供应后，虽然我国已出台了一系列的保证金制度、核查制度、违约追究制度及监管制度，但在具体落实过程中，各地仍未实现信息共享，联合执法力度有待提高，监管工作实施环节中缺少各个部门的合力。3.1.4 难以杜绝当前，我国土地资源利用率还需要进一步提高，土地浪费情况仍然较为严峻。我国正积极建设从严节约、集约用地的大环境，
8、但仍存在一些私自占用土地资源、减返土地价款的现象。由于缺乏单独的投资标准与用地事后追究查处制度，对于一些违规操作没有及时加大力度进行严肃整治，导致一边处理低效用地与闲置土地问题，一边重复出现低效用地与闲置土地的现象，这也给违法者带来了极大的侥幸心理。3.2 低效用地与闲置土地的成因第一，历史遗留因素。中华人民共和国成立初期，我国规划了大量的土地用于生产。但在市场经济不断发展及市场体系不断完善下，部分企业已处于停产及半停产状态，这就会导致低效用地与闲置土地出现。第二，政策因素。在改革开放初期，各地方政府对于建设用地的规模、标准并未统一，条件也比较宽松，工业占地比例较大。这种土地管理模式极大地降低
9、了土地利用率，造成各地区存在大量的闲置土地和低效用地情况 2。第三。城镇化因素。在城镇化不断推进的背景下，部分农村地区居民转移至城市地区生活，农村地区住宅闲置。在行政村合并及中小学整合的背景下，村办企业倒闭拆迁，导致农村地区出现大量分散、未得到利用的土地。第四，企业因素。虽然部分企业已缴纳了土地出让金，取得了土地使用权，但受经济实力及资金周转等因素影响，无法及时开工建设，造成土地闲置。此外，开发单位互相转让，也导致开发时间延迟，造成土地闲置。部分开发单位为提高效益或规避风险，也会主动推迟土地开发，造成土地闲置。4低效用地与闲置土地盘活利用的措施现阶段，在低效用地与闲置土地盘活利用过程中，地理位
10、置、管理制度、个体利益及权属等问题均会影响到低效用地与闲置土地的盘活利用，再加上长期以来存在土地配置不合理、处置困难、认定困难等诸多难点，阻碍了低效用地与闲置土地盘活利用工作的推进。对此，相关部门和人员应结合实际，采取针对性的应对措施，实现土地资源节约利用及集约利用，具体需要做好以下几点：4.1 加强政府主导在历史因素的影响下，低效用地与闲置土地的管理方式存在着显著差异，各类纠纷问题普遍存在。为实现最优盘活处理，地方政府应充分发挥出自身的监督作用、主导作用、统筹作用，及时解决过去存在的各类问题。加强对建设用地规模的重点监管是保证土地资源合理利用的关键，在乡镇土地治理工作中，要充分学习和借鉴成功
11、案例，优化乡镇改造规划，实现集体建设用地合理管理，随后按照行业规范及法律法规做好土地出让、收购及存储等工作。此外，应结合政策要求，针对未实施改造的集体建设用地，做好集体土地征收，按照法律规定，做好土地出让。在改造环节当中，还应将国有土地作为主体，秉持因地制宜原则，科学制定拆迁补偿安置政策，确保拆迁改造施工环节有序推进，实现科学规划，促进乡镇土地高效利用。在用地盘活过程当中，县级政府在进行用地盘活处理时需要根据闲置土地处置条款，按照相关法律做好逾期不开发土地、违规出让合同及长期闲置用地处置，确保土地能够得到重新利用。在现有企业抵消用地处理过程中，应积极引导企业做好对低效用地的改造和开发，利用加高
12、厂房高度及“零增地”技术改造等方法，提高土地容积率，提高土地投资价值。如低效用地改造技术难度较大，存在着难以回收的现象，这时，政府应积极实施建设用地回购制度，结合城市规划做好用地管理，利用经济补贴与行政劝退相整合的方式，确保土地收购、储备及再次出让有序实施。4.2 建设预防控制机制政府要建立健全预防控制机制，通过科学有效的防控机制来约束和规范企业或个人的土地利用行为。对于新增的建设用地，必须规范审批流程，对全部过程实施监督管理；对于生产用地，要严格按照国家标准，在鼓励企业发展的同时，必须要以土地安全为基础，最大限度地提高土地资源的利用率，坚决杜绝出现闲置用地的现象。例如，可以通过增设多层标准厂
13、房，或开发地下空间，结合有保有压的供给政策，加强土地结构优化，避免重复建设问题出现。提高投资水平，加强建设用地项目监管审批，避免4848生态资源环境出现低效用地与闲置土地的现象。在土地审批过程中，应严格遵循政策和相关法规，避免出现不符合标准的生产性用地。4.3 做好考核监管在低效用地与闲置土地盘活利用过程中，相关部门应做好考核监管工作，将节约用地考核及集约用地考核与政府部门绩效考核相互整合。从投资水平、投资回报、纳税金额、建设周期、就业规模等角度出发，加强考核力度，加强政府的宏观调控作用；积极推进土地盘活工作，根据建设单位的实际情况，采取年度考核或月度考核，明确盘活存量用地指标。另外，要提高土
14、地供应监管质量，要严格按照合同内容，避免出现滥用土地资源的行为，提高土地集约化水平；还可以利用保证金制度，当用地单位出现违约行为时，在保证金中扣取相关罚款，确保用地单位能够按照国家规定进行项目建设；还应做好土地规划用途监管，让用地单位根据规定用途开展项目建设。4.4 规范处理第一，严格按照法律法规进行规范化处理。需结合区域经济发展水平、社会发展水平与国家政策规定，做好低效用地及闲置土地资源调查，加强数据收集，做好数据库建设，实施三年滚动管理机制及逐个排查管理机制，确保数据库内部信息真实准确 3。结合不同单位实际情况，按照具体规定拟定闲置土地回收、征地拆迁及政府回购等处理方案，确保操作标准规范、
15、协议及文本内容的科学合理，提高回收方案的可行性。在经上级政府部门审批后，方可正式实施回收。如用地开工限期截止时，其项目还未开工，则可启动行政处罚程序，结合规定向相关企业征收闲置费用，重新调整开工时间；如在再次设置的时间内仍未顺利开工，则应根据约定完成土地回收。第二，积极建设一企一策制度。不同企业业务范围、发展水平及用地规划存在着显著差异，为提高盘活政策实施的有效性，应秉持一企一策原则，利用设置工作台账、拟定针对性管理方案等方式，及时与企业展开约谈并做好核查，充分掌握闲置土地及低效用地存在的原因，结合实际科学调整土地处置方式、权属管理及开发时间等内容。第三，做好目标分解。为确保目标任务全面落实，
16、应将目标细化到各镇区内。镇区在接到相应任务后，应将任务落实在各地块上，推进各项工作的有序开展，确保任务完成效果达到预期要求。第四，科学调整地块面积及位置。如企业与产业政策要求相符，经济效益理想，但却存在着土地利用效率低下且占地面积过大的问题时，相关部门需结合用地规划，重新调整。第五，实施多样化处理手段。积极引导企业利用出资、收购及合并等方法，科学应用改造技术，提高土地利用水平。将现有土地资源作为主体，秉持多建项目、少占土地的原则，实现良性循环，确保各项目用地能够得到有效的利用，使土地利用率达到最理想的状态。4.5 科学调整节约用地及集约用地的办法加大对低效用地和土地闲置问题的整治，相关部门要在
17、实践工作中积极探索新方法、新途径，结合国家法律法规，推动集约用地和节约用地工作的全面落实。对于建设项目用地，应从多角度出发，提高相关人员的土地节约意识；对于科技回报率较高的项目来讲，要按照流程加快土地审批速度，优先办理；对于工业用地，要满足建设使用要求，合理规划土地使用，提高容积率，提升土地利用率，适当减免土地价款。5结语综上所述，新时期土地资源利用不充分的问题不断凸显，要想进一步优化土地利用结构，提高土地利用水平，相关部门应采取行之有效的盘活措施。例如，加强政府主导，建设预防控制机制，做好考核监管，规范处理，科学调整节约用地及集约用地的办法。同时，要强化各方对于土地节约、集约的认识，要改善传统用地存在的不足，加速我国城镇产业转型，提高城镇化建设质量，推动我国社会经济健康、稳定发展。参考文献：1张钦.低效闲置土地依法盘活利用分析J.南方农业，2020，14（02）：80-81.2 王桢轶，周文兴.丽水市莲都区推进土地利用转型提升的实践与思考 J.浙江国土资源，2020（04）：30-33.3 付靖凯，吴正伟.低效用地和闲置土地利用盘活的对策思考 J.工程建设与设计，2019（06）：226-227.
