1、 年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ，（）作者简介：李晓萍，福建警察学院法律系讲师。收稿日期：基金项目：公安部 年度公安理论及软科学研究计划项目“电信网络新型违法犯罪治理法律规范研究”（项目编号：）。【中图分类号】；【文献标识码】【文章编号】（）电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化李晓萍（福建警察学院，福建福州 ）摘要：反电信网络诈骗法 的颁布为涉诈资金处置机制的法制化建构提供了新的逻辑起点，但现行机制存在涉诈资金查控准确性不足、相关主体权利保障不足的缺陷。究其原因，在于现有立法适用性不足、现有规范在形式方面位阶较低、规范内容存在缺失。涉诈资金处置措施的设定和实施应遵循法律保留原则、
2、正当程序原则和比例原则，冻结资金的返还应遵循民法上的资金权属与返还请求权优先规则。该机制的完善可从以下三方面着手：完善涉诈资金处置措施启动条件和解除程序，强化权利主体的程序参与和权利保障，构建科学规范的涉诈资金返还规则。关键词：反电信网络诈骗；涉案资金；紧急止付；快速冻结；资金返还一、问题的提出“资金链”治理是打击电信网络诈骗违法犯罪活动的重要途径。年以来，在反诈金融治理中，公安机关会同人民银行、银保监会等采取紧急止付、快速冻结、资金返还等系列举措，极大地维护了人民群众的财产安全和合法权益。前述举措也被写入刚出台的 反电信网络诈骗法（以下简称反诈法），作为常态化反诈手段加以固定。然而，值得注意
3、的是，此前围绕涉诈资金处置产生的矛盾纠纷不在少数。比如民事诉讼领域，因银行暂停涉案账户业务、未及时采取止付冻结措施引发的当事人与银行的储蓄存款合同纠纷；行政诉讼领域，当事人针对公安机关的冻结行为、不予解除冻结行为、资金返还行为等提起公安行政管理诉讼。年 月，义乌跨境贸易商户群体的账户冻结现象，更是引发了如何加强电信网络诈骗中瑕疵被冻结人保护的思考。这些纠纷和现象折射出，现行电信网络诈骗涉案资金处置机制（以下简称“涉诈资金处置机制”）在实践运行中存在亟待解决的缺陷，也凸显了完善相关制度建设的紧迫性和必要性。本文以提升涉诈资金处置机制的规范性、实效性及相对人的权利保障为目标导向，在对现行有关规范及
4、存在问题进行梳理分析的基础上，深入剖析相关法律原理，进而提出完善涉诈资金处置机制的路径选择，以期对反诈法第 条列举的涉诈资金处置制度建构有所贡献。二、涉诈资金处置机制的法制化依据及运行现状（一）涉诈资金处置机制的法制化依据反诈法的出台为涉诈资金处置机制的建构提供了规范依据和合法性支撑。反诈法出台前，涉诈资金处置机制的施行存在合法性危机，主要表现为：第一，部分涉诈资金处置措施的法律依据不足。比如，关于涉案资金的紧急止付，此前既有立法除 中华人民共和国反有组织犯罪法 第 条、公安机关反有组织犯罪工作规定 第 条以及 商业银行信用卡业务监督管理办法 第 条外，其他立法对“紧急止付”均未有提及。可见，
5、对于电信网络诈骗犯罪，此前立法并未普遍授权公安机关可以采取紧急止付措施，且对符合可疑交易的涉诈信用卡账户，“应当采取紧急止付”的主体为“发卡银行”。而根据我国 商业银行法 第 条第 款，银行“有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划”“但法律另有规定的除外”。可见，对个人储蓄存款的查询、冻结、划扣均为法律保留事项，主管部门文件规定由公安机关决定紧急止付及延伸止付的做法欠缺法律依据。第二，部分涉诈资金处置措施的实施程序突破了此前既有的法律规则。为了规范侦查行为、保障公民权利，我国现有立法对公安机关冻结公民存款账户设置了较为严格的审批程序，公安机关从接到群众报案，到依法启动立案侦查程序，再到出具冻
6、结法律文书均需花费一定的时间。然而电信诈骗转账速度快的特点，要求公安机关在犯罪分子进行资金转移前实现涉案账户的快查快冻。对此，现行依被害人报案而启动的紧急止付机制，以及各地也探索的立案前临时性止付冻结机制，都对现有刑诉法的法定程序做了一些突破。可以说，反诈法的颁布为涉诈资金处置机制的法制化建构提供了新的逻辑起点。反诈法第 条对国务院公安部门会同有关部门建立紧急止付、快速冻结以及资金返还机制作了立法授权，为未来涉诈资金处置机制的建立和完善提供了基础。未来的制度建设必须正视现行涉诈资金处置机制存在的缺陷，并对其加以修正和填补。电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化数据来源北大法宝法律法规库，查询
7、条件“全文”含“紧急止付”，查询日期 年 月 日。（二）现行涉诈资金处置机制存在的缺陷随着电信网络诈骗资金查控平台的组建以及紧急止付和快速冻结机制的推进，不可否认目前公安机关在涉诈资金查控和拦截方面取得了很大成效。但现行涉诈资金处置机制存在以下缺陷：涉诈资金查控准确性不足。首先，目前紧急止付的启动程序依被害人报案而启动，公安机关作出紧急止付指令时并无从研判电信网络诈骗案件的真实性。在缺乏足够案件信息且紧急情况下，该机制存在被滥用的可能。其次，主管部门文件规定被害人被骗资金已被转出的情况下，公安机关可以决定延伸止付。实务中，电信诈骗涉案资金的流转交易环节纷繁复杂、交易层级多，从账户开立、接收诈骗
8、资金到赃款转移，涉及流转账户众多，且账户之间呈放射形流水网络。对此，公安机关在侦查阶段难以准确判断涉诈资金权属及流向，实践中也不乏合法合规账户被错误止付或冻结的情形。此种查控模式可能导致善良收款人的权益受损，破坏健康有序的营商环境。此外，据现有规定，银行和支付机构对经有关公安机关认定并纳入电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台“涉案账户”名单的账户以及可疑交易账户，中止该账户所有业务。因此，从表象看，银行暂停涉案账户业务存在以下可能：协助公安机关对名单账户的案件调查，或对经银行风险监测模型发现的可疑账户采取风险防控措施。两种情况下，银行采取限制业务措施均存在较高的声誉风险、经营风险以及法律风
9、险。这从实务中发生的银行借记卡微信提现失败、支付宝无法转账、账户状态显示冻结相关话题冲上热搜事件可见一斑。从优化营商环境角度出发，应进一步提升账户查控环节的信息透明度和准确性，以实现电信网络诈骗防范与金融客户体验之间的动态平衡。对相关主体的权利保障不足。首先，瑕疵被冻结人寻求权利救济难。实践中，案外人账户因身份证遭冒用、被系统识别“误伤”、跟涉案账户有转账等交易往来被牵连等原因遭受止付、冻结、业务限制的情况并不少见，账户无故被冻结、解除冻结不易、申诉无门的新闻常见诸报端。虽然 公安机关办理刑事案件程序规定 第八章第一节第 条虽然规定了当事人、利害关系人不服冻结的可向公安机关申诉或者控告，但现有
10、的申诉控告机制没有起到权利救济的实质性作用，即使被冻结财产的权利人提出申诉或控告，侦查机关不受理、不听取、不解冻的情况屡见不鲜。此外，现有案例显示，对公安机关的冻结行为、不予解除冻结行为、续冻行为、不予返还冻结资金行为提起的行政诉讼基本得不到法院支持，对于此类诉讼法院一般以行为属于“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由裁定驳回起诉。其次，相关主体的资金返还难。由于地理位置、身份伪装等原因，电信诈骗案件存在较高四川行政学院学报 年第 期笔者在中国裁判文书网以“全文”含“冻结资金返还”检索，得到行政案件个，法院均以不属于行政诉讼受案范围为由
11、裁定对起诉不予立案。检索日期 年 月 日。的侦破难度，加上错综复杂的关联账户资金流转，涉案资金存在拦截难、追回难问题。从司法实践办理案件情况看，电信诈骗类案件大多只实现了对帮助信息网络犯罪活动罪案件的犯罪分子进行惩处，真正的电信诈骗犯罪分子即使被判决，也基本上无可供执行的财产。电信网络诈骗被害人极可能因此陷入重大生活困难。而另一方面，在部分电信网络诈骗案件中，涉案资金经过第三方或者地下钱庄等洗钱通道后，难以溯源查找被害人，更无法确定资金的权属，最终导致公安机关无法进行冻结资金处置和返还。此外，在涉案资金返还方面，现有文件规定冻结资金采用溯源返还原则，某些地市建立了涉案资金“原路返还”工作机制。
12、虽然这些机制的设立初衷在于早日返还涉案资金，但实践中被冻结账户人可能是基于商业交易获得涉诈资金的善意受领人。被冻结资金一刀切采用溯源返还的做法，未考虑民法上金钱权利的相关流转规则以及复杂的资金权属关系，可能会因为资金返还造就二次受害人、引发次生纠纷。三、造成涉诈资金处置机制实施缺陷的成因剖析本着规范先行的立场，就现行涉诈资金处置机制的有关规范进行梳理与分析，发现现行规范存在以下特点，从而造成了前述缺陷。（一）现有立法适用性不足首先，中华人民共和国商业银行法（以下简称 商业银行法）第 条第 款和 中华人民共和国刑事诉讼法（以下简称 刑事诉讼法）第 条厘定了公安机关可以查询、冻结资金的对象和前提，
13、即“犯罪嫌疑人”以及“根据侦查犯罪需要”。公安机关办理刑事案件程序规定 第八章第七节对冻结程序作了基本规定，其中第 条规定冻结财产的审批程序、第 条规定财产冻结的期限。如前所述，现有立法规定的程序无法应对刑事立案前对涉诈资金快查快冻的需求。其次，刚出台的反诈法，虽然在涉诈资金处置措施的设定方面作了授权立法的安排，但是在相关立法出台前，具体法源依据仍付之阙如。再次，在涉案资金返还方面，中华人民共和国刑法 第 条规定被视为是现行刑法典中规定刑事涉案财物实体处置规则的唯一一处条款 ；刑事诉讼法 第 条和第 条也对被害人的合法财产返还作了规定。然前述条款中关于追缴、没收、责令退赔、返还的规定本身存在内
14、涵和性质界定不清、适用顺序不明等问题，在理论和实务中一直饱受争议，亦不能为受害人受众面广、资金权属及来源复杂的涉诈资金返还提供可行的指引。（二）现有规范在形式方面位阶较低现行涉诈资金处置机制的具体操作程序主要由公安部、中国人民银行、银监会等主管部门制定行政规范性文件加以规定。这些规范依据主要包括：中国人民银行、工业和信息化部、公电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化参见“电信诈骗资金追缴为何这么难？”，载 ：，年 月 日访问。安部、国家工商行政管理总局关于建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制的通知（银发 号）、中国银监会、公安部关于印发电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若
15、干规定的通知（银监发 号）、中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知（银发 号），以及 公安部办公厅关于传发 公安机关侦办电信诈骗案件工作机制（试行）的通知（公传发 号）、中国人民银行关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知（银发 号）、中国银监会办公厅、公安部办公厅关于印发电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则的通知（银监办发 号）等。虽然在实务操作中大部分银行和支付机构对这些规范性文件表现出较高程度的尊重，但在司法实务中，违反规范性文件规定是否构成违反“法定义务”尚存在争议。这也加剧了各方在行为合法性判断、过错认定等方面的
16、困惑和争议。（三）现有规范内容尚存在制度缺失其一，“涉案账户”的告知、异议、解除程序缺失。目前，对于纳入平台“涉案账户”名单的账户所有人，银行或公安机关一般不会主动详细地告知账户所涉具体案件情况，开户人往往需要在账户被暂停业务之后到银行或公安机关办理解封才知晓具体原因，在被列入“涉案账户”名单之前，账户所有人并没有行使陈述、申辩、表达异议的机会。此外，现有立法规定解除冻结的条件为“经查明确实与案件无关”“不需要继续冻结犯罪嫌疑人财产时”，公安机关在是否解除“涉案账户”冻结方面裁量空间极大。从现有案例观察，部分案件中当事人因商业交易或不当得利原因与涉诈资金发生关联，资金权属难辨、法律关系复杂，解
17、除账户冻结的难度较大，有赖公安机关根据账户与涉诈资金的关联层级、密切程度、交易资料佐证、受害人补偿等具体情况个案裁量 。其二，在涉案资金返还方面，缺少相关权利人的参与程序以及被害人不明时的资金处置机制。按照现行规定，冻结资金采用溯源返还原则，以转账时间戳为特定化标记认定货币权属溯源被害人，按前述规则无法找到被害人的，再按照“被害人被骗（盗）金额占冻结在案资金总额的比例”返还，这种处置方法直接忽视了涉诈资金善良领受人以及因错误转款等原因跟涉案账户产生不当得利之债等相关权利人的权利保障。司法实践中，相关权利人就冻结资金返还提起的民事诉讼往往因为“先刑后民”的刑事涉案财物处置模式而得不到法院支持，最
18、终造成权利人民事诉讼与行政诉讼双重救济不能的局面。此外，按照现行规定，冻结账户返还后，剩余资金在原冻结期内继续冻结，公安机关可以根据办案需要办理续冻手续，待查清新的被害人时再次启动新一轮返还程序，这意味着在被害人无法查明时，冻结资金将久冻不绝无法处置。四、完善涉诈资金处置机制须厘清的相关理论问题如前所述，现行机制尚存在诸多不足，需要在整体法治框架下加以检视和完善。四川行政学院学报 年第 期（一）涉诈资金处置措施与法治基本原则 涉诈资金处置措施的法律性质及对公民基本权利的影响。现行涉诈资金处置机制对涉案账户的处置措施主要包括对银行账户和支付账户的查询、止付、冻结、“涉案账户”名单通报暂停业务、冻
19、结资金返还划扣，这些措施的法律性质，根据现有司法裁判为“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”。具体而言，前述措施的启动不管是依被害人报警启动，还是依公安机关主动向金融机构通报“涉案账户”名单，都属于依 刑事诉讼法 规定对“犯罪嫌疑人”“根据侦查犯罪需要”而发动的刑事侦查程序。进一步说，涉案资金处置措施属于不以侦查相对人同意为前提条件、对公民权利造成侵害的强制性侦查措施 。涉诈资金处置措施的运用至少影响以下公民基本权利：其一，财产权。根据法律规定，开户人存款自愿、取款自由，对活期储蓄存款可以随时存取。开户人与银行之间的法律关系为储蓄存款合同关系，开户人对银行享有金钱债权。公安
20、机关在银行协助下，对涉案资金账户进行止付、冻结、限制业务，虽未直接剥夺开户人的财产所有权，但是对开户人财产权的使用、处分等造成了限制。其二，隐私权。近年来，在传统隐私权基础上，金融领域延伸出“金融隐私权”的概念，指代金融服务领域个人对其金融信息所享有的不受他人非法干涉并进行自我支配的权利 。我国 商业银行法 第 条、储蓄管理条例 第 条均规定了银行对储户存款情况的保密义务，且规定银行有权拒绝除法定情况外任何单位或者个人的查询。其三，个人信息权益。个人信息保护法 第 条规定了个人信息受法律保护，第 条明确把自然人的金融账户信息列为敏感个人信息加以保护。公安机关对金融账户的查询，以及大数据反诈侦查
21、技术的应用，势必会影响到开户人的个人信息权益。基本权限制应遵守的法律原则。即便是基于犯罪侦查需要，涉诈资金处置措施对公民基本权利造成了一定的干预和限制，须符合以下法律基本原则才具有合法性。第一，法律保留原则。宪法学上，公民基本权利并非绝对，其具有可限制性。法律保留理论认为，对基本权利的限制必须通过法律进行或以法律为根据，才符合基本权利限制的形式要件 。从这个角度观察，此前的紧急止付、暂停银行业务等涉诈资金处置措施以规范性文件形式设定，不符合法律保留原则所须的基本权限制形式要件。虽然，当下反诈法对涉诈资金处置机制给予了法律层面的合法性支撑，并对公安部作了建立相关实施机制的立法授权，但是作为被授权
22、主体的公安部，后续会同有关部门建立涉诈资金处置机制时，应遵循授权立法的基本规则，即不得转委托、不得超出母法授权范围。根据反诈法 条，公安部的授权立法范围为建立“电信网络涉案资金即时查询、紧急止付、快速冻结、及时解冻和资金返还制度”。因此，此前公安机关将“涉案账户”名单通报银行和支付机构的做法，超出了前述授权范围，在未来的涉诈资金处置机制的建构中应进一步规范。第二，正当程序原则。作为权利保障机制的正当程序原则，其着眼点在于：对公民生命、自由、财产等重要权利的剥夺或者限制必须通过一定的程序才能决定；且程序本身必须公正，其核心要求是权利受不利影响的当事人获得被听审的机会 。为符合正当程序原则，程序主
23、体电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化的知情和参与为重要一环。落实到涉诈资金处置机制中，体现为公安机关或银行对涉案账户人有关涉案情况的告知，具体包括对账户查控具体情况、原因、期限、解除途径等；以及赋予涉案账户人在资金拦截乃至资金返还阶段的陈述申辩、表达异议、寻求救济的权利。第三，比例原则。比例原则作为公法基本原则，其核心要义在于手段和目的的适当性、必要性以及对当事人权利的最小侵害性。按照此前的涉案资金处置机制，即便当事人账户内部分资金涉案，公安机关亦可冻结当事人的整个账户。此种做法显然不符合比例原则。对此，反诈法第 条一改以往规范性文件中“涉案账户”的表述，采用“涉案资金”的措辞，无疑更符
24、合比例原则的最小侵害性要求。此外，大数据技术在电信网络诈骗案件初查和侦查阶段都具有一定的应用。而大规模的金融账户信息、资金流向等数据收集、查询、比对活动，必然侵犯大量与案件无关的公民个人信息权益，这不符合比例原则的必要性 。因此，在初查中应限制针对不特定对象进行大数据监控。而在侦查阶段，鉴于大数据侦查对犯罪嫌疑人和大量无辜公民的个人信息甚至隐私信息施加了全面监控与比对，该项措施亦只能限于预防或者侦查“严重犯罪”时方可使用，且应当遵守最后手段原则，方符合比例原则的要求 。从这个角度出发，大数据侦查技术在反诈案件中的应用涉及公民敏感信息处理，未来在建构快速查询机制时应加以程序规范，明确其使用范围。
25、（二）冻结资金返还的相关理论问题 民法上的资金权属与返还请求权优先规则。冻结资金的返还请求权本质上属于民事请求权，加之金钱所有权的特殊性以及电信诈骗受害人涉众面广、资金权属复杂等问题，现行的溯源返还机制有待在民事法律框架下加以审视。在冻结资金的权属方面，目前根据 最高人民法院最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释（以下简称“（法释 号）”）第十条规定：“行为人已将诈骗财物用于清偿债务或者转让给他人，具有下列情形之一的，应当依法追缴他人善意取得诈骗财物的，不予追缴。”此外，根据最高人民法院 人民法院办理执行案件规范 第 条涉第三人赃款赃物的认定和追缴相关规定，“被执行人将刑
26、事裁判认定为赃款赃物的涉案财物用于清偿债务、转让或者设置其他权利负担，具有下列情形之一的，人民法院应予追缴：第三人善意取得涉案财物的，执行程序中不予追缴。作为原所有人的被害人对该涉案财物主张权利的，人民法院应当告知其通过诉讼程序处理。”可见，司法解释较为明确地确认了含金钱在内的涉案财物所有权的善意取得。因此，对善意取得涉诈资金的开户人，应认定其具有该笔涉案资金的所有权。而在资金返还请求权优先规则方面，各被害人的资金返还请求权属于普通债权，有无物权性的优先效力，在此问题上理论和实践均未统一。民法学者认为，汇款人不当得利返还请求权的优先地位只有在汇款能够特定化时才能赋予。而在汇款特定化的标准问题上
27、，司法实践呈现出从严到宽四种标准，从最严苛的“账户要以特户、封金、保证金等特殊形式特定化”标准到最宽松的“允许款项混合，但是不允许款项流出”标准 。目前涉诈冻结资金返还规定中，以时四川行政学院学报 年第 期间戳为特定化的识别依据，似乎连前述最宽松标准都未达到。对于以时间戳为标准作为认定不当得利返还请求权属于“物权或特殊情况下的债权”的主张，司法实践现有案例亦未给予支持。电信网络诈骗属于典型的涉众型经济犯罪，按溯源返还原则返还冻结资金，虽然从经济、及时的角度考量具有一定的优势，但不符合前述民法不当得利返还请求权的优先规则。涉诈冻结资金的返还。关于涉案财物的先期处理程序在此前我国诸多司法解释和文件
28、中都有规定。如前述法释 号第 条，以及前文提及的银监办发 号规定，查明冻结资金确属被害人的合法财产，权属明确无争议的，由设区的市一级以上公安机关批准返还。反诈法第 条第 款亦直接明确了资金返还由公安机关实施。关于先期处置的性质，目前学界尚存争议。有学者认为其并非解决涉案财物的最终所有权，而是对涉案财物在案方式作出的暂时性处置，并不妨碍权利人再通过民事诉讼或其他法律途径解决其权属纠纷 。当然即便如此，先期处置亦应遵循前述民法上的资金权属与返还请求权优先规则，以避免增加讼累。而有学者认为诉讼终结前对涉案财物的先予返还性质上为对诉讼客体的终局性处理，虽然从可实施性角度出发，适宜交由办案机关决定，但应
29、辅以当事人的司法性救济权 。可见，不管涉诈冻结资金先期处置是何种性质，都应该提供司法审查救济，在这点上学界观点颇为一致。此外，银监办发 号规定冻结账户返还后，剩余资金继续冻结，公安机关可续冻，并待查清新的被害人时启动新的返还程序。关于冻结财产，按照 刑事诉讼法 第 条规定，公安机关根据侦查犯罪的需要可以冻结犯罪嫌疑人存款。据此，冻结存款应以侦查犯罪需要为前提，在案件事实查清后应及时办理解除程序。而对犯罪物品的处理，我国刑法规定对被害人的合法财产应及时返还。在电信网络诈骗案件中经常存在被害人无法查明问题，因此可能导致冻结资金无法返还、无法没收，而继续冻结则违法的困局。对犯罪所得发还潜在受害人引发
30、的困局，德国也曾经经历，为此德国在 年创设国家截堵取得权，规定裁判确定后 年内可实施保全扣押，若此期间仍无被害人主张权利，则犯罪所得自动转移国家所有。由于此种做法导致有众多被害人时主张民事请求权的求偿竞逐，而后德国于 年施行新的被害人偿还模式，将被害人请求权留待刑事执行阶段受偿，在被害人民事请求权未消灭之前，由追诉机关代表国家行使没收或追征请求权 。此种做法值得后续为我国涉诈冻结资金的没收及返还机制所借鉴。五、涉诈资金处置机制的完善路径目前，公安部正加紧出台 涉诈资金处置规定，以立法形式对涉诈资金处置机制加以规电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化参见山东省阳信昌达置业有限公司第二分公司、兴
31、业银行股份有限公司滨州分行金融借款合同纠纷，鲁 行保复 号民事裁定书。定，这有助于厘清公安机关、金融机构等各方主体在其中的法定权责。新制度的建构应在总结此前运行机制的经验基础上，对相关缺陷加以填补，对相关理论冲突加以消解。具体可从以下几个方面着手：首先，完善涉诈资金处置措施启动条件和解除程序。如前所述，涉诈资金处置措施为对公民权利构成一定侵害的刑事强制性侦查措施，必须严格遵守法律保留原则。其一，根据现行反诈法 条规定，由银行业金融机构和非银行支付机构建立异常账户和可疑交易监测机制，并对异常账户和可疑交易实施限制或中止业务等必要防范措施。因此，在未来的涉案资金监控环节，银行、支付机构与公安机关应
32、在异常账户与可疑交易认定，以及涉案资金止付冻结方面依法各司其职，此前的公安机关“涉案账户”名单通报机制将失去正当性。其二，虽然紧急止付在快速拦截资金方面确为有效手段，但鉴于其对公民财产权造成较大限制，应立法明确其“有限适用于立案前、审查后的初查阶段，而在犯罪预警相关活动阶段应禁用”，且应基于具有一定客观怀疑的电信网络诈骗犯罪事实而启动。其三，鉴于紧急止付和快速冻结可能存在的错误率，结合民法上对资金权属的认定规则，应该承认因商业交易等原因善意取得涉诈资金的开户人的资金权属，赋予其申请解除账户冻结的正当渠道，具体可借鉴我国台湾地区涉诈警示账户解除机制，视具体情况增补“民众（含公司法人）因一般商业交
33、易纠纷、存款账户遭盗用或遭误设警示时可检附有关证明文件亲赴管辖警察机关主动接受调查，以厘清误设原委”等多层次、立体化的解除规定。其次，强化涉诈资金处置机制各方权利主体的程序参与和权利保障。其一，鉴于紧急止付和快速冻结存在一定的错误率，瑕疵被冻结人、涉案资金权属有争议的其他利害关系人等都应该纳入程序考量。应强化对相关利害关系人的止付或冻结告知程序，赋予其陈述申辩等程序性权利，以便案件事实的查明以及当事人解除账户冻结请求权的行使。其二，明确报警人恶意报警的法律责任，明确被恶意止付账户开户人对恶意报警人的民事求偿权，以及对违法作出紧急止付决定的公安机关的国家赔偿请求权。其三，强化对涉案资金返还阶段相
34、关利害关系人的司法救济。反诈法第 条第二款明确规定涉诈冻结资金返还决定由公安机关作出。根据现行行政诉讼法规定，公安机关依据刑事诉讼法授权实施的行为被排除在行政诉讼受案范围之外，且现行刑诉法对先行处置阶段涉案财物返还的救济未做明确规定。如前所述，涉案资金的返还不管其性质为对诉讼客体的暂时性处置，还是终局性处置，本质上均涉及财产权的处分及民事法律的判断，均应辅以法院司法审查，方显程序正义。最后，构建科学规范的涉诈资金返还规则。关于涉诈冻结资金的返还决定主体和返还程序，各地实践中有不同规定。比如我国台湾地区规定由金融机构作出资金返还决定，且返还前有“联络开户人”程序，如开户人无法联络则洽请警察机关协
35、寻一个月，再由银行依汇（转）入时间顺序后进先出予以发还。日本由相对客观且具有公信力的存款保险机构专责负责存款债四川行政学院学报 年第 期参见台湾地区“存款账户及其疑似不法或显属异常交易管理办法”第 条。权消灭相关公告程序，并按债权平等原则按比例进行被害人的款项发还 。相较于我国现行由公安机关按照时间戳直接溯源返还的做法，前两者较为注重账户开户人的权利保障。而且，鉴于账户开户人和金融机构之间的储蓄存款合同关系，日本在返还前先做了存款债权的除权处理，在法律程序上更为严密。在返还优先性方面，台湾地区的“后进先出”原则因违反债权平等原则而备受批判。相较而言，日本的按比例发还较为符合民法不当得利返还请求
36、权的优先规则。关于冻结账户返还后的剩余款项，日本法规定应交由存款保险机构作为支持犯罪被害人的费用，或者用于补偿错误发还的账户名义人。此种做法较好地解决了被害人不明或有潜在受害人时的剩余款项处置问题，后续也值得被我国涉诈资金处置机制所借鉴。参考文献 孔祥伟 刑事涉案财物处置论 上海：华东政法大学博士学位论文，（）律本律师近期成功解冻案例汇总 ：胡铭、龚中航 大数据侦查的基本定位与法律规制 浙江社会科学，（）李晓鸿 金融隐私权保护的正当性与路径选择 理论与现代化，（）陈楚风 中国宪法上基本权利限制的形式要件 法学研究，（）魏小娜 刑事正当程序的理论支点 当代法学，（）程雷 大数据侦查的法律控制 中国社会科学，（）黄赤橙 错误汇款返还请求权优先地位研究 法学家，（）李玉华 从涉众型经济犯罪案件看涉案财物的先期处置 当代法学，（）田力男 涉众型经济犯罪涉案财物先行处置初探 法学杂志，（）王士帆 金融八法犯罪所得发还“潜在被害人”对金融罪犯让利的修法 月旦刑事法评论，（）吴天云 警示账户实时冻结与发还犯罪所得制度之研究 与日本法制的比较 月旦财经法杂志，（）责任编辑：庆玲电信网络诈骗涉案资金处置机制的反思与优化 ：，：，：；：，英文摘要
