1、领导科学2023 6领导智库一、研究现状及问题意识平台是一种互动结构，该结构引导或促成双方（多方）客户之间的交互，并且通过降低交易成本、汇聚资源与匹配供求来促进生态连接、多元供给与服务创新。平台是网络时代市场资源融合和商业模式创新而成的具体形态，是传统自在市场自觉意识觉醒和自主品格升华的经济结果。1基于平台特性所构建的治理模式被广泛应用于商业领域，受到当前众多经济体的青睐。随着平台革命的持续推进和平台经济社会的到来，平台理论不断渗入公共领域，逐渐形成具有公共性质的公共平台。但公共平台的概念在使用时容易被泛化，因此，有学者将公共平台概念进一步具体化，形成了多边公共平台的概念。所谓的多边公共平台是
2、指，联结公共部门生态系统中的多边群体，在开放共享的基础上激发网络效应并提供互动规则，以实现多边群体间相互满足的治理支撑体系。2平台治理与网络治理、协同治理等理论具有内在的一致性，它既吸收了网络治理的核心思想与主张，也与协同治理一样强调治理的整体性与协作性。3而多边公共平台战略将平林志聪刘家明多边公共平台战略视角下合作区公共服务供给模式研究以横琴粤澳深度合作区为例【摘要】多边公共平台战略蕴含的公共性、开放性、共治性、共享性与横琴粤澳深度合作区“共商共建共管共享”的建设理念高度契合。基于多边公共平台战略视角对横琴粤澳深度合作区公共服务供给模式进行深入分析，可以为创新合作区公共服务供给模式提供策略指
3、引。其具体的实现路径为：加快合作区规则衔接、机制对接、标准对接，促使多边公共平台公共服务供给变得更“平”；设计明确、透明的公共服务供给制度，以降低平台多元主体准入和互动合作的成本；建立健全公共服务供给风险分担机制，以降低公共服务供给主体的成本；引导合作区持续发挥生态圈的网络效应，以合作区平台为支点撬动多元主体开展共商共建共管共享的区域治理，实现合作区的自我赋能。【关 键 词】多边公共平台战略；公共服务供给；平台治理【作者简介】林志聪（1986），男，广州应用科技学院法政学院副教授、城乡文化发展研究中心研究人员，澳门理工大学人文与社会科学学院博士研究生，研究方向为公共政策、基层社会治理；刘家明（
4、1981），男，通信作者，汕头大学法学院副教授，汕头大学地方政府发展研究所研究人员，研究方向为政府多边平台与平台型治理。【基金项目】国家社会科学基金后期资助项目“多边平台理论视域下政府的平台型治理研究”（项目编号：21FGLB077）；教育部社科研究青年基金项目“城中村社区：秩序生成、失序风险及治理路径研究”（项目编号：21YJCZH081）；2023年度清远市哲学社会科学规划课题“基于PEST分析法的清远市融入粤港澳大湾区路径研究以北江生态经济带建设为背景”（课题编号：QYSE2023059）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）06-011
5、9-05119领导科学2023 6台治理从操作层面上升至战略高度，它以多边平台为载体，以放开治权和合作互动为核心理念，在坚持公共价值的基础上通过有效的制度安排吸引多元利益主体参与平台的公共事务治理，以实现多元主体互利共赢、平台自我赋权和善治的目的。公共部门可以借助多边公共平台战略创造公共价值。4横琴粤澳深度合作区（以下简称合作区）是粤港澳大湾区的核心建设纽带，加快合作区建设是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署。积极加快推进合作区的建设有利于“以点带面”，引领带动粤港澳全面深化合作，构建高水平全面开放新格局。5合作区作为新事物，目前学界对其的关注还较少，现有的相关文献主要集中在合作区产
6、业发展、法治建设和创新发展等方面，而关于合作区公共服务供给问题的研究文献更少。横琴粤澳深度合作区建设总体方案（以下简称 总体方案）中明确提出，要“建设便利澳门居民生活就业的新家园”，要“吸引澳门居民就业创业”，“有效拓展澳门居民优质生活空间”。只有进一步完善合作区的公共服务体系，才能让澳门居民愿意来、留得住、住得安。因此，深入研究探讨合作区公共服务体系建设问题具有重大的现实意义。合作区在物理上符合平台的定义，合作区建设的指导思想和具体方案又体现出多边公共平台治理的理念与方法，因此，可以将合作区视为一个多边公共平台。多边公共平台不仅是一种载体、中介或场所、渠道，还是一种战略思维与理念，因而需要领
7、悟其战略理念，站在战略高度系统规划和设计多边公共平台战略。多边公共平台战略蕴含的公共性、开放性、共治性、共享性与合作区“共商共建共管共享”的建设理念高度契合。因此，把多边公共平台战略理论运用到合作区公共服务供给模式构建中，为探讨合作区的公共服务供给问题提供了思维模式和行动策略。本文主要集中回答以下问题：多边公共平台战略对公共服务供给模式创新问题是否具有解释力？运用多边公共平台战略研究合作区公共服务供给问题有何重要现实价值？如何借助多边公共平台战略思想促进合作区公共服务供给模式创新？二、多边公共平台战略：为公共服务供给模式创新提供创新思维模式和策略框架传统公共服务供给模式是由政府单一主体包揽服务
8、的生产和提供。我们可以将传统公共服务供给模式比喻成“渠道模式”，渠道的特点是中空而四周密闭，其优势在于两端通达性强、效率高，但存在来源单一、强制输出、单向传输且缺乏回馈机制等缺点。通过科层体系供给服务在某种程度上提高了供给效率，但该模式也存在明显的缺陷，即提供的公共服务在质和量上未能很好地满足民众日益多元化的公共服务诉求，同时由于缺乏公共服务效果的反馈机制，公共服务绩效改进存在困难。传统公共服务供给模式的缺点随着经济社会的快速发展而愈发凸显，亟须寻找一种新的思维模式和策略框架来革新传统的供给模式。多边公共平台战略蕴含的思维方式和方法策略能推动公共服务供给从“渠道模式”向“平台模式”转变，从而改
9、变传统一元主体供给所带来的弊端。公共服务供给是政府合法性得以维持的关键职能，但公共服务作为一种公共品，难以像市场私人产品那样通过市场机制对消费者的需求、生产与提供方式选择、效果评价等做出快速且相对准确的判断和行动，而是表现出公共服务需求分析结果模糊、生产与提供方式选择单一、对供给效果难以客观评价等弊端，这便引发了对公共服务供给机制改革的持续探讨。随着20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的新公共管理运动的发展，世界各国、各地区政府对公共服务供给体制进行了大刀阔斧的改革，试图把市场机制引入公共管理领域，以期改变科层制化供给所带来的弊端。公共服务供给市场化和社会化改革，意味着供给主体朝着多元化
10、的趋势发展。我国在20世纪90年代开始尝试进行公共服务供给体制改革，有限度地将公共服务供给职能交由政府以外的社会主体来承担，在服务效率和服务质量上取得了较为显著的效果。多元主体供给公共服务在某种程度上能改善公共服务质量、缓解财政压力、提升对民众需求的回应力，这已经成为世界大多数国家和地区政府的共识。通过分析多边公共平台战略的内涵，我们不难发现多边公共平台战略与公共服务供给改革朝向具有内在的一致性，而且能为公共服务供给改革提供思维模式和策略框架，这种思维与策略主要集中表现在治权开放和互动合作两个方面。在治权开放方面，多边公共平台本质上具有开放性，这是“多边”得以构建的先决条件，因为封闭的平台难以
11、让行动者进入。这种开放性最本质的特征在于治权的开放，即平台的举办者政府部门保留制度构建、监督调控等核心职能，把平台的其他运行业务开放给其他行动者，如企业、社会组织甚至是公民120领导科学2023 6个人，使其他行动者能成为推动平台运行的重要战略合作主体，而不再把公共部门以外的行动主体视为是被动的服务接受者和服务对象。公共服务的改革趋势也应坚持治权开放，即把公共服务生产和提供两个核心环节的治权开放给非政府部门或公民个人，这样可以减轻政府部门的公共服务供给压力。另外，可以由非政府部门或公民个人来承担公共服务生产和提供职能，在一定程度上实现服务需求的自我知悉和自我满足。在互动合作方面，平台存在的意义
12、并非纯粹展现一个空间载体，而是通过开放治权把行动者吸引到平台上来，运用合理的制度安排和科学的激励机制促使行动者合作互动。这种合作互动并非通过传统行政手段驱动的互动模式，而是通过创新机制让各方行动者主动了解平台各方的公共服务需求，然后通过生产、提供相应的服务来满足各自需求，在此基础上实现公共服务供给的多元主体共治。行动者的互动驱动力源于他们在平台中能对获利预期有较为清晰的判断，这是建立在平台明确、公开条件和规则的基础上的。而作为公共治理的核心议题公共服务供给，需要在一定空间区域内进行，区域内民众的公共服务需求呈现出多元化特征，是多元利益主体博弈的结果。因此，蕴含以开放治权、多元共治为核心理念的多
13、边公共平台战略为公共服务供给提供了一种创新的思维模式和策略框架。三、基于多边公共平台战略探讨合作区公共服务供给模式问题的现实价值总体方案 明确提出：“坚持互利合作、开放包容，创新完善政策举措，丰富拓展合作内涵，以更加有力的开放举措统筹推进粤澳深度合作。”其中，“互利合作、开放包容”与多边公共平台战略的开放性、包容性、平等性等核心理念高度一致。因此，基于多边公共平台战略探讨合作区公共服务供给模式创新有着重要的价值。（一）多边公共平台战略为创新合作区公共服务供给模式提供策略指引总体方案 强调：“推动合作区深度对接澳门公共服务和社会保障体系，为澳门居民在合作区学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件
14、，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。”这就要求建立合作区与澳门社会服务合作机制，促进两地社区治理和服务融合发展，为合作区居民提供较为完善的公共服务体系。方案明确了合作区公共服务供给总体方向和目标，但关于在操作层面如何搭建有效的供给策略框架，目前官方尚未出台更加细化的政策。而多边公共平台战略具有明确的策略框架，对于回答如何培育和吸引非政府主体、如何激发群体间网络效应、如何实现共治成果共享等问题都具有参考价值。（二）多边公共平台战略助推合作区成为公共服务政策制定与修缮的公共能量场，促使制度差异张力转化为制度创新动能合作区是在“一国两制”背景下进行粤澳公共服务政策衔接的“试验田”和示范区，是两种不同制
15、度之间碰撞与融合的前沿地。目前，中央与地方已出台了一系列宏观政策来推进合作区与澳门两地公共服务的有效对接，接下来势必会制定更多具体的政策来丰富合作区公共服务政策体系。从多边公共平台战略视角来看，合作区有效的政策制定过程应是政府、市场、社会组织及个人等多元行动主体在平等的场域内进行博弈、妥协与协作的过程，在某种程度上，这一场域表现出了福克斯和米勒提出的民主协商公共平台原型公共能量场的主要特征。公共能量场是公共政策得以在对抗性交流和争辩的基础上制定和修改的场所，在实践上为公共话语的实现提供了一个恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的对话竞技场。6在“一国两制”背景下，合作区平台客观存在制度
16、分立及制度高频互动所产生的制度张力，制度分立与制度张力激发着行动者的能动性，促使其反思、设计新的制度、采取改革行动，最终促成制度创新。7在这一互动过程中，若能将合作区打造成多边公共平台，则可以赋予行动者平等地位，使其在相互博弈时不至于形成某一方通过垄断的权力来压制另一方的局面，也可避免政策网络中“少数人对话”的“官僚制独白”。在公共服务政策制定及实施过程中，通过平等的平台运行，实现多方对话，逐步形成公共政策调整及修缮的机制。（三）多边公共平台战略倡导的平坦性和开放性能促进信息透明共享、权力合理让渡，是实现合作区各要素资源顺畅流动的重要前提条件美国经济学家巴拉萨将经济一体化进程分为以下几个阶段：
17、贸易一体化要素一体化政策一体化完全一体化。8目前粤港澳三地通过协议形式，对部分商品给予特别的关税优惠，粤港澳一体化进程尚处于贸易一体化的初级阶段，是经济一体化中最低级和最松散的一种形式。未来粤港澳一体化进程向前推进亟须打破要素流动的制度障碍，121领导科学2023 6实现要素一体化。但长期以来，粤港澳大湾区受制度差异的影响，湾区内要素资源自由流动存在着巨大的障碍，加上大湾区各成员存在“地方主义”“同质竞争”“龙头情结”9，导致要素资源自由流动进一步受阻。作为粤港澳大湾区一体化进程中的重要示范区，粤澳深度合作区建设方案的提出在很大程度上是为了探索促进区域要素流动的创新模式，即推进合作区与澳门经济
18、高度协同、规则深度衔接的制度体系，促使各类要素跨境高效便捷流动。要想实现各类要素跨境高效便捷流动这一愿景，需要将合作区打造成足够平坦和开放的合作平台。多边公共平台战略要求粤澳两地“从掌握独有内部资源和构筑有竞争力的壁垒，转变为调动外部资源和激发社群内的活力”10，将非政府组织及个人吸引到合作区平台建设中，成为合作区公共服务供给的重要主体。非政府组织和个人之所以能被吸引到合作区平台上来，是因为通过平台的信息透明共享机制，他们能看到有利于自身发展的机遇和合作共享的前景，并通过平台合理的制度安排分享到公共服务供给的权利，这成为各行动者进入合作区提供公共服务的前置动力。（四）多边公共平台战略能促进合作
19、区公共服务供给者与消费者沟通平台的搭建，使公共服务诉求得到精准回应传统公共服务供给模式是由政府一元供给，民众被动消费，民众的公共服务需求难以被真正识别，导致政府一元公共服务供给模式与民众日益多样化、复杂化的公共服务需求之间产生巨大的张力。而所有的平台都有一套相同的基础平台基因它们都是为了创造生产者和顾客的匹配以及促进他们间的交互，这样的基因使其天然具有颠覆中心化和一元化的治理特征。多边公共平台战略就具有这样一种基因，它旨在摒弃一元公共服务供给模式，搭建开放性的平台和科学合理的制度，吸引多元公共服务主体进驻平台。民众作为平台的消费者与公共服务供给者进行直接互动，这些互动可能包括冲突与协商、合作与
20、博弈、消费与回馈、诉求表达与诉求满足等通过多次反复的互动，民众的公共服务需求被不断识别，从而为公共服务供给者精准响应服务需求提供可能。四、基于多边公共平台战略推进合作区公共服务供给模式创新的实现路径由前文分析可知，运用多边公共平台战略对合作区公共服务供给模式创新问题进行研究具有较大的现实价值。那么，如何运用多边公共平台战略来推进合作区公共服务供给模式创新呢？接下来，我们做深入探讨。（一）加快合作区规则衔接、机制对接、标准对接，促使多边公共平台公共服务供给变得更“平”多边公共平台战略的主要特点是“平”，即平坦性。平坦性是参与平台公共服务供给的各主体平等合作的基础。在多边公共平台内部的区域合作上，
21、区域成员之间的行政级别如果是同一层级，那么在公共服务供给上就能以平等的地位采取协商、竞争、谈判等形式开展合作，但如果行政级别不对等，就可能产生合作障碍。合作区是由广东省与澳门特别行政区共管的区域，虽然在我国地方行政区划分类上，省与特别行政区属于同一行政层级，广东省与澳门特别行政区理应具有对等的权力关系，但实际上，中央赋予特别行政区比省一级地区更多的权力和资源，导致广东省与澳门特别行政区在合作区共管体制中形成一种非对等的合作关系。合作区作为多边共管的特殊区域，存在体制结构的“不平”，进而影响到公共服务供给过程中的权利与义务分配、各要素资源流动、利益分享、风险分配等方面。在现有制度差异背景下进行行
22、政层级平坦化改革难度较大，但可以通过构建有效的合作机制来消解体制结构差异带来的合作障碍。具体来说，可以致力建立一种以谈判协商为主、以行政督导和等级协调为辅的多层治理模式，改变目前主要依赖等级协调的局面，形成合作方自我协调为主、多层互补的合作协调机制。目前已经成立粤澳合作层面的管理机构“横琴粤澳深度合作区管理委员会”，这是合作区在机构设置上向着体制结构平坦性方向迈进的重要一步，但公共服务共管的效果还有待进一步观察。（二）设计明确、透明的公共服务供给制度，以降低平台多元主体准入和互动合作的成本多边公共平台战略注重公共服务供给的外部关系和资源链接，以充分吸引外部行动者参与平台的公共服务供给。因此，多
23、边公共平台与外界的衔接门槛应进一步降低。这就要求多边公共平台具有标准化的、透明化的公共服务供给制度，从而降低平台公共服务供给参与者的准入和互动成本，以促进各要素能较好地在平台内外流动。合作区朝着多边公共平台方向建设，平台流量是非常关键的一个因素。从目前合作区的情况来看，合作区的人流量较小，公共服务参与主体不足，只有吸引更多122领导科学2023 6的公共服务生产者、提供者和消费者，使各类主体形成一定规模，才能发挥平台的网络效应，才能创造新的平台价值。如何吸引平台之外的主体进驻平台且形成一定的黏性，是当前合作区多边公共平台建设亟须解决的课题。一方面，合作区公共服务供给制度需要进一步明确。明确的制
24、度能降低公共服务供给者和消费者进驻平台的交易成本，进一步提高各主体对平台的信任度和依赖度。另一方面，需要进一步推进制度透明化。通过权威的渠道将相关制度信息向外传达，透明化的制度能减少平台建设过程中的机会主义行为，为各主体进入平台及互动合作提供信息基础。（三）建立健全公共服务供给风险分担机制，以降低公共服务供给主体的成本一般来说，公共服务具有建设周期长、投资数额大、回报周期长等特点，作为合作区公共服务供给的重点主体，非政府组织及个人对公共服务供给任务的承担会存在较大的风险预期，进而会降低其参与的积极性。政府作为合作区多边公共平台的创建者，应该建立完善的公共服务供给风险分担机制，其关键在于对公共服
25、务方案全生命周期中的风险进行合理分配，通过风险合理配置确保多方利益达到均衡状态。多边公共平台战略要求政府开放治权，但并非一放了之，治权的开放并不代表职责的抛弃，政府要更加重视职责的履行，在风险分担上要承担平台创建者应有的责任。公共服务供给风险分担机制要从风险识别、风险评估、风险防控和利益分配等环节建立明确且透明的制度，这也体现了多边公共平台战略中的相互合作、利益共享原则。建立健全公共服务供给风险分担机制，可以降低平台参与者的参与风险和成本，提升平台参与者对平台的归属感和信任感。（四）引导合作区持续发挥生态圈的网络效应，以合作区平台为支点撬动多元主体开展共商共建共管共享的区域治理，实现合作区的自
26、我赋能多边公共平台战略在某种程度上颠覆了传统的公共服务供给模式，因为该战略将公共服务视为由进入平台的行动者共同创造的价值，而不单纯是政府履行职能的结果。多边公共平台战略促使政府进行结构性的变革，即将公共服务供给的工作重心从内部生产和提供转向外部的资源链接和关系协调，通过把工作重心转向外部，注重把公共服务生产者和提供者吸引到平台中。公共服务体系的逐步完善能吸引公共服务消费者加入平台，生产者、提供者与消费者形成了相互依赖、互利共赢的关系，这种关系的发展便形成良性的网络效应。目前合作区尚处于生态圈建构阶段，网络效应仍较羸弱，其主要原因是合作区平台相关制度对接存在较大障碍，大部分非政府组织及个人仍未能
27、作为公共服务的生产者和提供者进入平台。因此，应加快合作区制度对接，提升公共服务生产者和提供者对合作区发展的良好预期，从而提高公共服务消费者对平台的黏性，使多元主体之间的良好互动形成有价值的网络效应，促进合作区形成共商共建共管共享格局，最终实现合作区持续自我成长。参考文献：1 阿里研究院.平台经济 M.北京：机械工业出版社，2016：9.2 刘家明.公共平台建设的多维取向 J.重庆社会科学，2017（1）：29-35.3 刘家明.平台型治理：一种新的公共治理范式J.甘 肃 行 政 学 院 学 报，2021（6）：15-27，122-123.4 徐晋.平台竞争战略 M.上海：上海交通大学出版社，2
28、013：246.5 何立峰.深化粤港澳合作推进大湾区建设 J.求是，2021（11）：54-59.6 福克斯，米勒.后现代公共行政：话语指向M.楚艳红，曹沁颖，吴巧林，译.北京：中国人民大学出版社，2002：67.7 李芝兰，罗曼，杨燊.制度差异与制度创新：多元制度互动下的大湾区改革 J.公共行政评论，2020，13（2）：23-39，193-194.8BALASSA B.The Theory of EconomicIntegrationM.London：George Allen and UnwinLTD，1965：19 李宇嘉.要素资源自由流动助推粤港澳大湾区EB/OL（2017-07-03）2022-08-13.http：/ 帕克，埃尔斯泰恩，邱达利.平台革命：改变世界的商业模式 M.志鹏，译.北京：机械工业出版社，2017：112.责任编辑介明菊123
