1、第 25 卷 第 5 期 宁波教育学院学报 Vol.25 No.5 2023 年 10 月 JOURNAL OF NINGBO INSTITUTE OF EDUCATION Oct.2023 收稿日期：2022-06-30 作者简介：徐鹏辉（1996-），男，云南楚雄人，硕士生，研究方向：教育政策。多源流模型视角下中小学教育惩戒规则（试行）政策议程分析 徐鹏辉（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明，650500）摘要：基于金登的多源流模型从问题流、政策流和政治流三个方面对中小学教育惩戒规则（试行）的政策议程进行分析。研究发现：争议惩戒事件的频发、教育惩戒的“惧用”与“滥用”、政策法规的
2、“断层”构成问题源流；地方政府的先试先行、政策网络成员的探讨构成政策源流；国民情绪和执政党以人民为中心发展教育的执政理念构成政治源流。在政治领袖影响、关键时间点上政策企业家的推动下，三条源流实现汇合，“政策之窗”开启，最终教育惩戒政策得以出台。关键词：教育惩戒；多源流理论；政策议程 中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1009-2560（2023）05-0055-05 一、引言 教育惩戒是学校、教师等教育和管理主体以法定的教育惩戒权为依据，以法定限度内的惩罚为手段，依法对损害教育教学秩序的学生作出否定性、不利性和制裁性的评价，在制止其错误行为的基础上进行正确引导 1。2020 年1
3、2 月，教育部正式发布中小学教育惩戒规则（试行）（以下称规则），作为新中国成立以来第一个国家层面关于教育惩戒的政策规定，该政策在整个制定过程中备受关注。本研究尝试从约翰金登的多源流模型框架入手，揭示该政策的过程“黑箱”，并梳理、分析回答政策议程中的动力源、推动因素等问题，以期更加深入地了解该政策。二、多源流理论阐释及其适用性（一）多源流理论阐释 多源流模型由美国公共政策学家约翰.金登在议程、备选方案和公共政策一书中提出。他认为在一项政策议程中存在着三种源流：问题流、政策流和政治流。问题流主要解释为什么政策制定者会对一些问题予以关注，而对其他一些问题视而不见。政策流是由漂浮在“政策原汤”周围的多
4、种政策共同体提出的意见主张组成，其中政策共同体包括官僚、某个领域内的专家学者、研究人员、利益集团等。政治流则是指行政或立法上的换届、国民情绪、执政党意识形态、政治利益团体的博弈等。问题流、政策流和政治流三大源流在多数情况下都彼此独立，按照自己的特性运行，只有遇到某些偶然时刻或者关键事件才能实现耦合，也就是所谓的“政策之窗”的开启，在这一过程中还会受到政策企业家的推动，加速这一过程。（二）多源流理论的适用性分析 金登的多源流模型引入我国后被运用到了众多的政策议程分析中，如：薛海平等人分析了课外补习政策的由来和发展 2；徐东波分析了新高考改革政策改革的议程设置 3；包海56 宁波教育学院学报 20
5、23 芹等人分析了我国“双一流”政策议程设置，并认为我国重大教育政策议程设置中政策之窗的开启更多地集中在政治流中的重大事件 4。除此之外，我国学者在研究中也注重将工具、环境因素与理论结合起来进行问题的考察，如刁龙等人在多源流理论基础上，利用网络爬虫以及数据可视化等工具收集并分析了我国课外补习治理中的国家舆情、专家舆情和社会舆情构建情况，分析课外补习政策制定中不同类型舆情的互动逻辑及其对于政策制定的影响 5。由此可见，多源流模型在我国公共政策的分析上具有较强的解释力，但是考虑到我国国情、政策本身在议程中受到的环境影响不同、政党的执政理念差异等，引用时需要对该模型进行一定的修订，进而更科学地分析中
6、国政策问题。三、规则的多源流分析（一）问题源流 问题流是政策议程中的主要动力源，社会系统的复杂性影响着决策者的注意力，这就决定了高层决策者无法关注到所有的社会问题，只有那些重要或者产生了巨大社会影响、网络舆论的事件，才能引起政策制定者的关注，从而有可能上升为政策问题进入到政策议程。1.争议惩戒事件的频发。近年来，随着以互联网为载体的媒体网络传播渠道的普及，因为惩戒问题引起争议而被新闻曝光的事件很多（表 1），其中不乏一些焦点事件。以 2019 年的“班主任用课本抽打两名逃课学生遭重罚”事件为例，一经曝光便引来了众多网友关于教育惩戒问题的讨论。公众舆论引起了新闻媒体的关注，随后白岩松主持的央视节
7、目以惩戒的尺度为题报道了事情经过，使得舆论再次扩大。在巨大的舆论压力下，当地政府发布情况通报，对教体局、学校进行了严肃批评教育，并撤销对涉事教师的追加处罚决定。通报后，广大网友和群众的讨论却依然没有停止，主要争论点在于对教体局在整个事件中左右摇摆态度的批评和对涉事教师做出过重处罚行为的法律依据的疑问，这一事件再次引起了公众对于教育惩戒以及惩戒尺度的讨论思考，经过一系列关于惩戒事件引发的舆论的叠加，需要有可实施的教育惩戒规定的呼声也越来越高。2.教育惩戒的“惧用”与“滥用”。教育惩戒的“惧用”主要表现为教师在教育教学过程中面对损害教育教学秩序的学生时不敢管。随着“以学生为中心”的教育观念的兴起、
8、家长对于教育惩戒的误解、人们法律意识的提高、网络曝光教师因为惩戒学生不当受到处分等一些因素的叠加，教师在面对一些损害教育教学秩序的情况时，常常犹豫不决。从调查结果来看，教师行使惩戒权的外在环境不容乐观。有 68.2%的教师表示有“不敢惩戒学生，怕惹麻烦”的想法，只有 23.6%的教师表示没有此种想法，另有 8.2%的教师表示“说不清”6。与“惧用”不同，“滥用”主要是教师在惩戒学生的过程中惩戒的过度使用，而体罚或者是变相体罚是教师惩戒“滥用”的主要表现。调查中发现，对学生的违规行为，教师一般采取的方式中，有15.4%和 29.5%的人选择罚跑步和罚站。此外，变相体罚学生行为也相当严重 6。无论
9、是“惧用”还是“滥用”，都不符合教育教学规律，不利于学生的健康成长。而要处理好“惧用”与“滥用”，最重要的是要把握好惩戒的“度”。如何让惩戒有据可循，已然成表 1 近年来部分争议惩戒事件描述 时间/年 事件概况 2015 湖北省潜江市周矶中学八年级老师体罚学生 2016 安徽省宿州三中高一某班级学生疑似被罚集体下跪 2018 湖南邵阳市新邵县第二中学高一新生张某宇在被罚“蛙跳”过程中倒地送医院后抢救无效死亡 2019 山东五溪县城老师因用书本抽打惩罚逃学的学生被重罚 资料来源：根据媒体和网络公开信息整理 第 5 期 徐鹏辉：多源流模型视角下中小学教育惩戒规则（试行）政策议程分析 57 为了重要
10、的现实问题。3.政策法规的“断层”。随着学生权利不断受到重视，为了保障学生在学校中能够健康学习成长，我国先后颁布了中华人民共和国未成年人保护法 中华人民共和国教师法等法律，通过法律形式明令禁止教师体罚等行为，之后又为了加强师德师风建设，出台了关于加强中小学教师职业道德建设的若干意见关于进一步加强和改进师德建设的意见等文件，进一步保障学生的权利，可以说随着政策法规的完善，教师以体罚为主要惩戒方式的做法已经得到了明显改善，但是这也在一定程度上导致了部分教师在教育教学中“谈惩色变”，甚至出现了学生有错在先，教师却不敢管的现象。而反观教师群体，关于教育惩戒的相关法律法规却十分模糊，如 2009 年教育
11、部颁发的中小学班主任工作规定中，专门设立了条款提出班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的权力，但是对于“适当方式”“批评教育”以及后续手段等规定却未作具体说明。什么情况下可以惩戒、惩戒的方式有哪些等问题并没有政策法规进行解释说明，由此就构成了惩戒问题上政策法规的“断层”。（二）政策源流 当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许多政策建议，这些政策建议就形成了政策源流 7。就教育惩戒政策议程设置而言，政策源流来源于地方政府的先试先行和人大代表、专家学者等组成的政策网络成员的探讨。1.地方政府的先试先行。面对不断挑动公众神经、引起争议的教育惩戒问题，2017年2月
12、4 日，青岛市人民政府颁布青岛市中小学校管理办法（以下简称办法），规定中小学校对影响教育教学秩序的学生应当进行批评教育或者适当惩戒。因为是全国地方教育法规中首次提出“惩戒”概念，一经颁布就引起了学者和各大媒体的关注。尽管办法只是一部适用于青岛市辖区的地方规章，但首次将教育中忌讳的“惩戒”入法，可谓“重大突破”8。之后，广东省也在出台的广东省学校安全条例中赋予教师必要的教育惩戒权。可以说，地方政府通过相关措施对教育惩戒做出规定，不仅回应了公众各界的呼吁，也进行了积极的探索，为规则的出台奠定了一定的基础。2.政策网络成员的探讨。当争议惩戒事件频发、教育惩戒的“惧用”与“滥用”与政策的“断层”构成问
13、题源流被社会关注后，人大代表、专家学者或其他利益相关者就构成了政策共同体，组成了政策网络，共同就教育惩戒问题提出相关的政策主张、建议或意见（表 2）。从政策共同体的探讨来看，政策网络成员中对于教育惩戒问题的意见较一致，都认为在教育教学中应该有教育惩戒，教师应该拥有教育惩戒权，但是也要把握好惩戒的尺度，把“惩戒”与“体罚、伤害”等不符合法律法规的行为区分开。政策网络成员的探讨能够加深对教育惩戒问题的认识，形成有效的政策建议。而这些政策建议，能够通过政策企业家的活动进入政策制定的系统之中，进而促进教育惩戒政策的出台。（三）政治源流 在教育惩戒政策的议程设置中，政治源流主要由国民情绪、执政党的执政理
14、念构成。1.国民情绪。在政治源流当中，国民情绪是促进公共政策议程设置与政策变迁的有力推动因素，因为国民情绪的形成意味着公众就某一社会问题或政策朝着一致的方向思考，即广大民众对于问题的态度达成一致 9。有关教育惩戒的问题一直以来备受社会关注，特别是互联网快速发展使得民众意见更容易形成关于某个问题广泛性讨论的今天，反响更加强烈。如 2019 年全国两会期间，多位人大代表都谈到了关于教育惩戒的问题，其中周洪宇“教师应具有教育惩戒权（不含体罚、辱骂、打骂）”的提议更是在微博引起多达118万的阅读与讨论。公众对教育惩戒问题 58 宁波教育学院学报 2023 的高关注度会给执政党和政府带来一定压力，从而要
15、求决策者倾听公众的利益诉求，解决在教育管理中存在的问题。2.执政党的执政理念。中国共产党作为中国唯一的执政党，百年来始终坚持以人民为中心发展各项事业。在中国这样一个教育体量最大的国家，能否处理好教育惩戒问题影响着人民群众对于教育的获得感，是在办好人民满意的教育目标追求上不能回避的问题。党的十八大以来，习近平总书记就办好人民满意的教育在不同场合做出了一系列重要论述，表明了党和国家领导人对于我国教育事业的高度重视，同时也指明了我国教育事业发展的根本方向。这就要求我们在教育事业发展中要不断解决诸如教育惩戒等教育工作中的痛点、难点问题，促进教育事业更好发展。因此，教育惩戒政策的出台是党坚持以人民为中心
16、发展教育、办好人民满意的教育所做出的积极回应。（四）政策之窗的开启 金登教授认为政策议程的设置是由彼此相互独立的问题源流、政策源流、政治源流，在关键的时间点上打开“政策之窗”，经由政策企业家将三条源流结合而形成的 10。政策之窗因其开启影响来源的不同，又分为政治之窗和问题之窗。就教育惩戒政策的议程过程来看，政治源流的影响开启了政策之窗。一方面，党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要场合强调要办好人民满意的教育，这些重要指示构成了影响政治源流的重要因素；另一方面，在中国特色的政治制度中，每年召开的全国两会是人大代表、政协委员从下向上建言献策的重要场域。在 2019 年两会召开的关键时间点，周洪
17、宇、陈凤珍、黄花春、潘萍等人大代表就教育惩戒问题提出各自的观点和议案，其中陈凤珍代表的议案被全国人大列为重点办理议案，同时如中国教育在线、人民日报等媒体通过采访、文章报道等方式使得关于解决教育惩戒问题的政策建议重新漂浮起来，在这些政策企业家的关键推动下，不仅增添了许多怎样处理教育惩戒问题的内容，而且引起了高层决策者的关注，三条源流最终实现汇合，政策之窗开启。同年 6 月 23 日，中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见首次提出要制定实施细则，明确教师教育惩戒权实施的范围、程度和形式，规范行使教育惩戒权，这标志着教育惩戒问题正表 2 有关教育惩戒的部分观点建议描述 代表
18、时间 政策主张/观点/建议 民意代表（人大代表、政协委员）2019 年 3 月 全国人大代表、崇左市高级中学英语教师黄花春：建议补充教育惩戒的相关内容，赋予教师完善的教育惩戒权 2019 年 3 月 全国人大代表、平南县平南镇第三中学副校长潘萍：通过完善相关法律法规，赋予教师更明确的惩戒权利和方式方法 2019 年 3 月 全国人大代表、河北邢台学院文学院教授陈凤珍：没有惩戒的教育是不完整的教育 2019 年 3 月 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇：教师应具有教育惩戒权（不含体罚、辱骂、打骂）专家学者 2015 年 7 月 21 世纪教育研究院副院长熊丙奇：中小学校应有适当的惩戒教
19、育 2018 年 4 月 中国教育科学研究院研究员储朝晖：教师的惩戒权不是谁赋予的，而是教师这个工作所必需的 网络媒体 2017 年 3 月 中国教育报：别把“惩戒”和“伤害”混为一谈 2017 年 3 月 光明时评：赋予教师合理的教育惩戒权 2018 年 11 月 澎湃新闻：赋予老师适度惩戒权 让老师敢管“熊学生”资料来源：根据媒体和网络公开信息整理 第 5 期 徐鹏辉：多源流模型视角下中小学教育惩戒规则（试行）政策议程分析 59 式进入到政府决策议程，最终教育惩戒政策得以出台。四、结语 通过对规则议程的分析，一定程度上验证了多源流模型在我国公共政策议程分析中较好的适切性，但也应看到该模型的
20、局限性，如仅能分析出政策议程的动力因素，而很难对政策的实施情况、效果等进行预测。一项政策的出台，仅仅是解决某个社会问题的开始，教育惩戒亦是如此，因此下一步应积极关注规则的实施与反馈，适时调整优化规则，以更好解决教育惩戒的相关问题。参考文献 1 张继明,王梦超.教育惩戒:内涵阐释、价值分析与实施策略J.河北师范大学学报:教育科学版,2021(1):79-86.2 薛海平,刁龙.基于多源流理论的我国基础教育课外补习治理政策分析J.首都师范大学学报:社会科学版,2021(1):153-166.3 徐东波.新高考改革政策议程设置分析基于多源流理论视角J.教育与经济,2021(1):89-96.4 包海
21、芹,方伊凝.多源流理论视角下的“双一流”建设政策议程设置分析J.复旦教育论坛,2021(4):92-99.5 刁龙,赵阳,王亚飞,等.舆情对课外补习治理政策制定的影响分析基于多源流理论的大数据分析J.当代教育科学,2021(8):77-86+95.6 刘冬梅.中小学教师惩戒权的调查与思考J.教师教育研究,2016(2):96-100.7 吴阳熙.多源流理论视阈下“单独二胎”的政策议程分析J.理论与现代化,2014(4):30-36.8 谭晓玉.教育惩戒权的法理学思考兼评青岛市中小学校管理办法J.复旦教育论坛,2017(2):40-45.9 黄扬,李伟权.网络舆情推动下的网约车规制政策变迁逻辑基
22、于多源流理论的案例分析J.情报杂志,2018(8):84-91.10 刘双良,秦玉莹.宅基地“三权分置”政策的议程设置与推进路径基于多源流理论模型视角的分析J.西北农林科技大学学报:社会科学版,2019(1):60-68.Analysis on Policy Agenda of Punishment Rules for Primary and Secondary Education(Trial)from Perspective of Multiple Streams Model XU Penghui(School of Politics and Public Administration,Yu
23、nnan Minzu University,Yunnan 650500,China)AbstractAbstract:Based on Kindons multiple streams model,this paper analyzes the policy agenda of Punishment Rules for Primary and Secondary Education(Trial)from three aspects:problem stream,policy stream and political stream.The study found that the frequen
24、t occurrence of controversial disciplinary events,the“fear”and“abuse”of educational punishment,and the“fault”of policies and regulations constitute the source of the problem;the pilot of local government and the discussion of policy network members constitute the policy origin;the national sentiment
25、 and the ruling partys ruling concept of people-centered development education constitute the political origin.Under the influence of political leaders and the promotion of policy entrepreneurs at key time points,the three streams converge,the“policy window”opens,and finally the education punishment policy is introduced.Key wordKey words s:education punishment;multiple streams theory;policy agenda（责任编辑 赵建科）
