1、2023 年第 5 期No.5 2023四川大学学报(哲学社会科学版)Journal of Sichuan University(Philosophy and Social Science Edition)总第 248 期Sum No.248 历史学研究 法权会议期间美国的法界认知与对华外交杨天宏,何玉摘 要:法权会议是美国主导的近代国际联合对华立法、司法调查。美国在法权会议期间的对华外交呈现出尊重中国“主权完整”与维持“必要之恶”并行的特点。在制定与践行该外交政策的过程中,美国法界认知与政府决策密切互动。20 世纪 20 年代前期,对于在华治外法权问题,美国法界主流舆论与政府认知相互影响。在
2、法权会议筹备阶段,美国政府迎合法界共识并任用以法界代表司注恩为核心的代表团筹划组织架构与会议流程。法权会议开幕后,按照凯洛格对司注恩的训令,美国对华外交在内部张力凸显后得以重新调适。在报告书起草阶段,美国政府继续宏观把控进程。为保障和协调列强在华利益,司注恩主导完成 调查法权委员会报告书。最终维持“必要之恶”的现实需要压倒尊重“主权完整”的政策表达。关键词:法权会议;美国政府;对华外交;美国法界;司注恩中图分类号:K26 文献标志码:A 文章编号:1006-0766(2023)05-0106-18作者简介:杨天宏,四川大学历史文化学院教授;何玉,四川大学历史文化学院博士研究生(成都 61006
3、4)基金项目:国家社会科学基金重大招标项目“中国国会会议史”(19ZDA210)中文文献通常将 1926 年在北京召集的“调查法权委员会”(The Commission on Extraterritoriality in China)会议称为“法权会议”。与其他国际会议不同,法权会议不具备谈判、订约职能,仅有调查、建议之责。王铁崖编:华盛顿会议关于在中国之领事裁判权议决案,中外旧约章汇编 第三册,上海:上海财经大学出版社,2019 年,第 189-190 页。近代西方的“治外法权”概念(Extraterritoriality、Exterritoriality、Extraterritorial
4、Right、Extrality)由外交豁免权(Diplomatic Immunity)与领事裁判权(Consular Jurisdiction)两种性质有别的域外司法管辖权组合而成。“治外法权”及 Extraterritoriality 等词的当代意涵 “域外管辖”,二者实质均为域外管辖行为,不适用所在国法。参见屈文生:从治外法权到域外规治 以管辖理论为视角,中国社会科学 2021 年第 4 期;万立、屈文生:近代英国对华域外法体系研究,中外法学 2021 年第 5 期。在近代中国,列强在华治外法权(或更多学者采用的“领事裁判权”)实践溢出司法管辖权范围,还涉及行政管理等方面的特权。1919
5、年后,“治外法权”概念更为侧重强调外国在华享有不平等的“领事裁判权”意涵,成为“帝国主义的象征符号、革命的理由和反帝爱国运动的政治动员工具”。参见黄兴涛:强者的特权与弱者的话语:“治外法权”概念在近代中国的传播与运用,近代史研究 2019 年第 6 期。遵照“治外法权”在本文研究对象所处历史时期的惯常用法,本文不区分使用“治外法权”与“领事裁判权”概念,统一以“治外法权”一词涵盖后者。1926 年在北京召开的法权会议在近代中外关系史上非常重要,对近代中国法律制度变革具有里程碑意义。这次会议由各国法界人士和外交官参与,旨在调查在华领事裁判权现行办法及中国立法、司法改良状况,以便向相关国家政府提出
6、建议,最终以渐进或者其他方法撤废其在华领事裁判权。法权会议源于 1921 年华盛顿会议(下文简称“华会”)期间中国代表团提交的撤废各国在华领事裁判权的议案。1921 年 12 月 10 日在美国斡旋下,远东委员会会议通过 关于在中国之领事裁判权议决案,强调以中国司法制度遵照西方标准进行改良,达到足够维护外国人人身和财产安全的程度作为撤废治外法权的前提,并规定由相关各国派代表组织调查法权委员会,呈交调查报告和建议。后因中国政局不稳、金法郎案及临城劫车案后美国对召集委员会多方推脱,会期数次延宕。后来法权会议终于 1926 年 1 月在北京召开,并于是年 9 月完成 调查法权委员会报告书。由于涉及华
7、会决议案之贯彻,美国法界与政府密切互动,使得美国在法权会议相关问题上扮演了关键角色。美国政府在法权会议上的立场反映了美国以及华会参与国的根本利益,既有坚持601杨天宏,何 玉:法权会议期间美国的法界认知与对华外交2023 年第 5 期华会强调的尊重中国“主权完整”的一面,也有基于自身利益而表现出的伤害中国利益、被美国政治家轻描淡写表述为“必要之恶”(necessary evil)的一面。学术界既有研究通常强调美国在法权会议期间的“正面”作用,而忽略其客观存在的负面作用与影响。从研究方法上看,既有研究也存在缺陷。由于法权会议的议题涉及国际法和中国国内法,单纯从国际政治立场解读美国及相关国家的对华
8、立场,难得要领。事实表明,在是否废除在华治外法权的共识及在法权会议中贯彻美国对华政策的问题上,美国主流法界(法学界和司法界)与美国政府认知在多层面存在积极的互动。遗憾的是,国内学界既有研究多从史学维度,偏重从中方立场论述法权会议的背景、经过、性质及作用,虽间接述及法权会议期间美国维护其国家利益的政治运作,却忽视从法学视角尤其是美国法界主流与政府认知互动的角度探讨法权会议。由于视角狭窄,史料搜寻也主要限于国内,缺乏美国方面一手史料的支撑。本文拟以美国法界主流期刊及美国外交档案为主,参以其他相关文献,立足法权会议前后美国法界与政府认知的互动,对美国在坚持华会所强调的尊重中国“主权完整”的同时,在废
9、除治外法权问题上维持“必要之恶”的对华政策,略作分析探讨。一、法政互动与美国政府法权会议原则框架的确立“治外法权”虽以西方强权政治为前提,中外法律制度差异亦为重要存在原因。从晚清沈家本修律开始,中国逐渐走上法律近代化之路,两者差异开始缩小。但近二十年的改革成果究竟如何,取消治外法权的条件是否成熟,各国在华施行的被习惯称为“治外法权”的“领事裁判权”应如何撤废,美国法界人士的认知与中国民族主义者的感受之间仍有较大距离。经检索 HeinOnline 数据库,笔者发现 20 世纪 20 年代前期美国两大主流法学杂志 美国律师协会杂志和 美国国际法杂701侧重从中方立场论述法会的重要成果有杨天宏 北洋
10、外交与“治外法权”的撤废 基于法权会议所作的历时考察(近代史研究 2005 年第 3 期)、张洪武 民族主义与领事裁判权 以法权会议为个案分析(硕士学位论文,四川师范大学,2002 年)、张玲玉 制作主权:法权会议与近代法学话语实践(硕士学位论文,华中科技大学,2009 年)、李启成 治外法权与中国司法近代化之关系 调查法权委员会个案研究(现代法学2006 年第 4 期)等。有文章研究英日在法权会议中的活动,间接略及美国政治运作,如曹大臣 试析 1926 年法权调查活动中的日本因素(民国研究 2010 年第 2 期)、张丽 英国与 1926 年法权调查会议(湖北社会科学 2019 年第 3 期
11、)。吴文浩 民国时期的治外法权交涉(19131931)(博士学位论文,北京大学,2019 年)则从外交史视角述及美国在法权会议中的相关政策与活动。广义的法律近代化囊括广泛,以立法、司法近代化为主,辅以法律教育、法律研究和法律知识传播等设施的近代化。20 世纪上半期的法律近代化,主要表现为近代法律形态的西方化,及以中国化为内在要求和运动方向对西方文明的融会和吸收。法权会议之前,以“与各西国律例改同一律”,中国法律与审判方法“皆臻妥善”为撤废条件,中国法律近代化更为偏重立法、司法领域的西化。参见李贵连:中国法律近代化简论,比较法研究1991 年第 2 期;张晋藩:“变”与“不变”:20 世纪上半期
12、中国法律近代化转型的趋向问题,史学月刊2004 年第 7 期;黄源盛:法律继受与近代中国法,台北:犁斋社,2007 年,第 55 页。HeinOnline 数据库子库“Law Journal Library”共收录美国 1920 年至 1925 年间发行的 98 种法学期刊和部分关涉法学的期刊。笔者在该库输入“Chinese/China”“Extraterritoriality/Extrality/Exterritoriality/Extraterritorial Right”等关键词,共检索得到此时段刊发的 30 篇文章。其中,美国国际法杂志(American Journal of Inte
13、rnational Law)14篇,美国律师协会杂志(American Bar Association Journal)及 美国律师协会年度报告(Annual Report of the American Bar Association)5 篇,刊载相对集中,且更注重从法学角度探讨在华治外法权。美国律师协会杂志 由美国律师协会于 1915 年创办,主要刊载讨论法律问题的文章,以及立法、司法动态和涉及律师协会或一般法律业务的信息等。美国律师协会成立于 1878 年,会员规模庞大,1925 年 8 月共登记注册23450 名会员。协会主席为知名律师、法官或政府官员,包括凯洛格(Frank B.Ke
14、llogg,1912 年)、鲁特(Elihu Root,1915 年)、休斯(Charles Evans Hughes,1924 年)等。参见“Report of the Standing Committee on Membership Reports of Sections,”Annual Report of the American Bar Association,vol.48(1925),p.465;余先予主编:国际法律大辞典,长沙:湖南出版社,1995 年,第 31 页。四川大学学报(哲学社会科学版)总第 248 期志集中刊载多篇关于在华治外法权的文章,反映出美国法界关注在华治外法权问
15、题,并已形成中国法律近代化成绩有限,在华治外法权虽弊端重重却只能渐进撤废的主流认知。美国自建国以来便有“法律立国”的传统,法界人士在美国社会中发挥着重要作用。第二次工业革命以来,“美国的主要事业”是“商业”,法律职业逐渐从“以社会为服务对象的独立职业”演变成商业社会的“附属物”。华会召开前,面对中国要求撤废外国在华治外法权的呼吁,美国律师协会杂志 从维护在华商业利益的立场,发文反对立即撤废。1920 年 4 月在汉口执业的美国律师协会成员拉尔夫A.弗罗斯特(Ralph A.Frost)在 治外法权是否已失效 一文中,认为中国的现状远不足以使治外法权丧失效用,那种宣扬治外法权已失效的舆论是“对事
16、实的故意歪曲”;立即撤销治外法权,会导致美国在华商业崩溃,“直接结果几乎是日本接管中国”。鉴于华会前夕美国政府与法界日益关注中国,1921 年 4 月 美国律师协会杂志 刊发 京津泰晤士报 总编、英国人伍德海(H.G.W.Woodhead)的 治外法权、美国律师协会成员兼东吴法学院教师梅华铨(Hua-Chuen Mei)的 中国的紧迫问题、上海基督教大学同学联合会会长林幼诚(E.S.Ling)的 中国的自杀因素 三篇文章,向美国法界介绍中国的“真实情况”。文章或显或隐,均批评中国法律近代化水平低下,反对直接撤废治外法权。伍海德认为中国“可能在名义上建立了一个精细和优良的司法制度”,但外国人“都
17、会对其应在刑事和民事案件中服从中国司法的建议感到沮丧”。为保证平稳撤废治外法权,他建议中国分三步进行:首先,外国法官使用经条约各国认可的中国法律审理外国案件,由中国法官旁听;其次,外国和中国的法官依照中国法律,以同等的权力共同审理这类案件;最终,中国法官主持审理此类案件,但须由外国法官担任陪审员。换言之,中外协同处置涉外司法诉讼是必不可少的过渡取径。与伍德海一样,梅华铨认为不宜立即撤废在华治外法权,但他更细致地分析了中国法律体系的“缺陷”,认为中国至今仍在照搬作为时髦舶来品的外国法律体系;司法与行政缠结,司法尚未独立,缺乏合格的法律人才担任新式法院法官。因而,梅华铨认为,“虽然没人能说治外法权
18、让中国受益,但现在撤销可能弊大于利”。与其他人看重外部因素不同,梅氏作为美籍华人,较为看重中国民众的力量,将治外法权的废除“寄托在一种觉醒的、强有力的公众舆论上”。与前两位作者相比,林幼诚更为关注中国国内的政治与社会环境。他认为“民国”名不副实,中国“正处于与其说来自外部,不如说是来自内部的危险之中”。出于对中国命运的担忧,他呼吁依靠基督徒无私、奉献和服务的精神,从改造个人入手,进而服务和建设社区、政府、国家。其文虽未直接谈论治外法权,但中国困境在内不在外的论断却暗示中国近代化成效不足,列强施加的治外法权并非造成中国困境的主因。三篇文章的作者身份各异,其文章为美国主流法律刊物接纳发表,亦能反映
19、 美国律师协会杂志 反对立即撤废在华治外法权的鲜明态度与探索最终撤废路径的适度关切。此时正值华会前夕,多数法界人士对大洋彼岸的中国知之甚少,美国主流法学杂志选择立场分明且带有显著倾向性的文本801美国国际法杂志 1907 年由美国国际法学会创办。美国国际法学会作为全国性学术团体,兼为美国政府制定关涉国际法的外交政策提供专业咨询,其宗旨为“促进国际法研究,推动在法律和正义的基础上建立国际关系”。自 1906 年创建至 20 世纪 20 年代中期,学会主席分别为鲁特、休斯。美国国际法杂志 作为学会期刊,主要刊登国际法领域的论文、评论、司法判决及对美国国际法实践的报道。参见“Constitution
20、 of the American Society of International Law,”American Society of International Law Proceedings,vol.18(1924),p.7;余先予主编:国际法律大辞典,第 28 页。伯纳德施瓦茨:美国法律史,王军等译,北京:法律出版社,2007 年,第 152 页。Ralph A.Frost,“Has Extraterritoriality Outlived Its Usefulness,”American Bar Association Journal,vol.6,no.2(1920),pp.224-23
21、7.H.G.W.Woodhead,“Extraterritoriality,”American Bar Association Journal,vol.7,no.4(1921),pp.176-177.Hua-Chuen Mei,“Some Pressing Problems in China,”American Bar Association Journal,vol.7,no.4(1921),pp.179-182.E.S.Ling,“Suicidal Factors at Work in China,”American Bar Association Journal,vol.7,no.4(19
22、21),pp.177-179.杨天宏,何 玉:法权会议期间美国的法界认知与对华外交2023 年第 5 期讨论在华治外法权问题,虽然所论在一定程度上符合事实,但仍带有建构法界群体认知,形塑法界主流舆论的意涵。自一战开始,美国政府在外交决策中比其他国家更关注公众舆论与外交政策的关系问题,并注重任命法界人士参与处理国家事务,因而华会前法界关于在华治外法权的舆论,自然成为美国政府认知的参考因素。1921 年 7 月,时任美国国务院远东司司长的马慕瑞(John V.A.MacMurray)表态:中国在立法、司法及人材培养领域的发展,不足以“使我们有理由放弃治外法权制度”;“我们很可能只能同情地考虑中国对
23、于任何适当加快改革进程的手段的建议”。但为调整远东国际格局和形塑新的国际秩序,美国决定在维持国际合作和门户开放原则的基础上,适当尊重中国作为主权国家的地位。1921 年 12 月,在美国律师协会和美国国际法协会核心成员等法律顾问的协助下,华会决议案确定将中国司法改良作为撤废治外法权的前提,并派遣调查法权委员会来华考察,以激励中国建立高效、稳定的政府,完全享有国际法保障的权利和自由。在美国政府建立国际自由主义新秩序的要求下,华会后美国法界主流的关注重心发生转变:在延续中国立法、司法改革成效不足以保证列强立即撤废在华治外法权的认知前提外,法界更注重立足于美国政府尊重中国“主权完整”的对华政策,为即
24、将成行的调查法权委员会拟定渐进撤废方案,以最大限度地维护美国在华利益。1922 年 1 月 美国国际法杂志 刊登不久将担任国务院律师(Solicitor for the Department of State)的查尔斯切尼海德(Charles Cheney Hyde)的 限制军备会议关于中国治外法权的决议和宾夕法尼亚大学政治学讲师本杰H.威廉姆斯(Benj.H.Williams)的 保护在华美国公民:治外法权 两篇文章。海德认为,中国国土广袤,某些地区“在保护外国人生命财产安全免受因无知或过失造成的不公上仍然存在许多困难”。因而在司法改革实验期结束前,放弃治外法权“可能是灾难性的”。他建议撤废
25、治外法权应遵循“地理渐进方案”,率先“在公认最有利于移交成功的地区”恢复中国法庭的司法管辖权;或在管辖范围方面,采取先民后刑,区分刑罪轻重的实验性渐进方法。为避免司法不公,他提出可借鉴美国在暹罗的撤废经验,在实验期内允许相关国家的官员向中国法院申请处理未决案件。不过基于国际法,美国法学界也意识到治外法权对中国主权的侵害和实施中所存在的诸多问题。本杰H.威廉姆斯认为根据西方国际法体系,一个国家的法院对其领土范围内所有罪行拥有完整的管辖权。因而,以“领事裁判权”为主要表现形式的列强在华治外法权存在根本缺陷。但是,对列强提出的撤废治外法权的前提条件 中国法律制度及司法改革的成效,本杰 H.威廉姆斯仍
26、予以肯定。而且考虑到外国人“似乎非常乐意继续处于治外法权的制度下”,加之“司法制度所涉及的考虑要比成文法规所表达的外在形式更为深刻”,他认为对地方缺乏控制力的中国政府未能充分实施法901周琪主编:美国外交决策过程,北京:中国社会科学出版社,2011 年,第 359-364 页。Memorandum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs,Department of State(MacMurray),July 20,1921,U.S Department of State,Papers Relating to the Foreign
27、 Relations of the United States(FRUS),1921,Vol.I,Washington:U.S.Government Printing Office,1941,p.508.Charles E.Hughes et al.,“Conference on the Limitation of Armament,”The American Journal of International Law,vol.16,no.2(1922),pp.159-233.“Notes,”American Journal of International Law,vol.16,no.3(19
28、22),p.440.针对中国撤废治外法权的要求,美国政府根据国际自由主义秩序设定的撤废前提是中国“在自己家里建立秩序”(put her own house in order),即形成一套完备的英美模式的法律体系。参见王立新:华盛顿体系与中国国民革命:二十年代中美关系新探,历史研究 2001 年第 2 期。王铁崖编:九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约,中外旧约章汇编 第三册,第 206-208 页。Charles Cheney Hyde,“The Resolution of the Conference on Limitation of Armament Respecting Extra
29、territorial Rights in China,”The American Journal of International Law,vol.16,no.1(1922),pp.70-74.四川大学学报(哲学社会科学版)总第 248 期律改革,因而,他暗示不能立即撤废,而能否最终撤废治外法权,“举证责任在中国”。换言之,中国只有继续改革司法,同时加强中央政府对地方的控制,建立和普及西方法律体系,才能让列强遵守承诺放弃治外法权。1924 年 10 月 美国国际法杂志 又刊发了三篇文章,分别为前驻华领事官员田夏礼(Charles Denby)的 在华治外法权、加利福尼亚大学政治学系教师马如荣
30、(N.Wing Mah)的 在华外国司法管辖权 以及哥伦比亚特区律师协会成员兼该刊编辑威廉C.丹尼斯的(William C.Dennis)在华治外法权,就此问题继续展开讨论。田夏礼和马如荣的文章分别从美国和中国的视角看待在华治外法权,对在华治外法权起因及其历史的看法迥异,但也有很多相似之处。首先,两位作者都默认在华治外法权妨碍中国主权完整,主张理论上应撤废治外法权,而且可用保护各方权利和使中外受益的方式进行。其次,两人都对中国立法和司法改革成效持怀疑态度。再次,鉴于中国改革成绩与西方标准的差距,他们都认为应渐进撤废治外法权,且不能设定具体期限,因为撤废治外法权的必要前提是建立一个兼具理论和实践
31、,对中外均公平、开明的司法系统。在具体操作上,田夏礼提议中国“需要制定建立在外国司法实践基础上的法典,涵盖任何国籍的外国诉讼当事人的需要,然后由法院系统来执行这一法典,并与外国司法专家合作培训法官”。与田夏礼相较,马如荣对渐进撤废方法的建议更为详细。此外,他强调,与建设性司法改革同样迫切的还有重建中央政府的权力,以在政治稳定的状态下维护和尊重法律的至高地位。与田夏礼和马如荣侧重中国司法改良不同,威廉C.丹尼斯更倾向于采用中外配合的渐进撤废方式。他分析道,华会后中国与列强围绕撤废治外法权的争论陷入僵局,均将撤废治外法权的主动权归于对方。在如何撤废治外法权问题上,丹尼斯认为除了制定和颁布让人满意的
32、法典外,还应包括:由中国向华盛顿会议指派的调查法权委员会提交法典,由委员会审查其法律制度是否适应外国人在华生活和贸易的需要;“一旦条约国审查中国的新法典并表示满意,即在每一个条约法院(treaty court)迅速将其付诸实施”。他还认为,外国人在华适用同样的中国法律,将有助于化解僵局并最终逐步撤废治外法权。通过梳理 20 世纪 20 年代前期美国两大主流法学杂志的相关文章,可知在法权会议召开前,美国法界主流舆论对在华治外法权已形成初步共识:1.中国法律近代化有一定成绩,但总体水平不尽如人意,司法体系弊端重重。2.治外法权虽可保护美国在华利益,但因其固有缺陷尤其是华会后所强调的对中国主权的损害
33、,必须被废除。3.不能立即无条件撤废治外法权,而应在保护外国在华利益的前提下,以渐进方式逐步废除。1920 年代前期,美国国内其他群体,如宗教界、商界人士,也分别针对在华治外法权发声。其中宗教界秉承基督福音精神,多主张无条件撤废领事裁判权;而商界为011Benj.H.Williams,“The Protection of American Citizens in China:Extraterritoriality,”The American Journal of International Law,vol.16,no.1(1922),pp.43-58.Charles Denby,“Extrat
34、erritoriality in China,”The American Journal of International Law,vol.18,no.4(1924),pp.667-675.N.Wing Mah,“Foreign Jurisdiction in China,”The American Journal of International Law,vol.18,no.4(1924),pp.676-695.William C.Dennis,“Extraterritoriality in China,”The American Journal of International Law,v
35、ol.18,no.4(1924),pp.781-786.美国法界所论治外法权弊害、撤废路径与中国法界判断基本相同。关于撤废路径,中国法界认为收回治外法权的关键“不在学理,而在于事实”,侧重遵循条约,仿效西方推进立法、司法改革,完成政治统一。但具体到渐进撤销方案,此时中国法界侧重在日暹成案基础上加以变通;五卅后,中国逐渐采纳土耳其经验。参见 东方杂志 社编:领事裁判权,上海:商务印书馆,1923 年,第 21-32、43-45、65-66、70-73 页;郝立舆:领事裁判权问题,上海:商务印书馆,1925 年,第 69-73、93-100、105-112 页;黄秩庸:领事裁判权讨论大纲,上海:青
36、年协会书局,1925 年,第 57-59 页;吴文浩:跨国史视野下中国废除治外法权的历程(19191931),近代史研究 2020 年第 2 期。杨天宏,何 玉:法权会议期间美国的法界认知与对华外交2023 年第 5 期维护不平等条约下的商业利益,多鼓吹采取对华强硬政策。同期,西方在华侨民亦表达出多元意见,部分人士设计出以任用外国法官为核心的渐进撤废方案。作为关切在华治外法权的诸多外国群体之一,美国法界主流基于其专业判断与维护美国商业利益的需求,提出更为丰富多元的渐进撤废方式,以调整与中国的外交关系,更符合美国建立国际新秩序的需要。总之,20 世纪 20 年代前期,美国法界主流借助其特殊社会地
37、位及部分法界精英与政府外交决策的密切联系,与美国政府就如何认知与处理在华治外法权问题保持着双向互动。华会召开前,美国法界主流从维护在华利益的立场出发,反对立即撤废在华治外法权,其鲜明论述和对最终撤废途径的适度关切在一定程度上影响了美国政府的相关认知。华会期间,美国政府任用法界精英参与构建美国所主导的国际新秩序。华会后,随着美国政府对华新政策的出台,国际法领域主流舆论的重心发生转变:以延续法界既有认知为前提,法界更注重在尊重中国“主权完整”的基础上制定渐进撤废的具体方案,为政府外交决策提供专业建议。自此美国法界与美国政府双方均在不同程度上体认,应对在华治外法权问题,需在尊重中国“主权完整”的原则
38、框架内维护美国在华利益。二、法权会议筹备阶段兼顾华美利益的政策炮制法权会议的筹备、召开是美国处理在华治外法权问题之外交政策的实践。对该项政策的分析,需要考察在美国法界与政府认知互动基础上美国对法权会议原则、组织架构、流程的设置。五卅事件后,当沪案交涉正紧张进行之时,北京政府外交部向外国公使团提出照会,正式就中外条约展开交涉。与南方激进的“废约”主张不同,北京政府主张相对温和、改良性质的“修约”,但对于治外法权,北京政府明显是谋求“废除”。面对中国民族主义运动高涨及北京政府欲因而用之的立场,为缓和局势,有关各国紧密协商,最终以美国国务院 7 月 23 日草稿为基础,吸纳了英、日等国的修改意见而敲
39、定复照文本。其中对法权会议终极目标的表述,则直接采用美稿原文。1925 年 9 月 4 日,英美比法意日荷葡八国正式复照北京政府,承诺遵照华会决议案担负相应责任,处理治外法权问题。9 月 15 日,美国国务院致函华会决议案签署国及加入国,建议调查法权委员会于 1925 年 12 月 18 日在北京开会。为确保会议按照美国的意愿进行,美国政府作为法权会议实际召集者,会前参考吸纳美国法界共识,预设原则,并任用法界代表人士,筹划委员会组织结构和会议议程。(一)美国政府吸纳法界共识,预设法权会议政策原则1925 年 9 月 2 日,美国国务卿凯洛格(Frank B.Kellogg)在美国律师协会年会上
40、发表演讲,公开向美国法界阐明美国“尊重中国之主权及领土完整”“履行在华会席上所拟对华之义务与允许事件”等对华友好政策。凯洛格表示,中国在新建法律设施、改良司法、培养法官方面已有若干进步,一俟中国法律与行政及司法制度足以保护在华外国人生命财产,美国政府愿意撤废治外法权。然而,111Wesley R.Fishel,The End of Extraterritoriality in China,Oakland:University of California Press,1974,pp.90-108;“The Secretary of State to the Minister in China(S
41、churman),”March 15,1924,FRUS,1924,Vol.I,pp.594-601.吴文浩:西方侨民对放弃在华治外法权的意见(19191926),民国档案 2021 年第 4 期。国际法领域内,法界精英与政府外交决策的联系尤为紧密。参见 Speech of Mr.Charles Cheney Hyde,Proceedings of the American Branch of the International Law Association,vol.1(1922),pp.36-41;Charles Evans Hughes,“The Development of Inter
42、national Law,”American Society of International Law Proceedings,vol.19(1925),pp.1-13.Fishel,The End of Extraterritoriality in China,pp.77-78.“在当时特定的历史条件下,国内各派政治力量对不平等条约所持的不同主张,以及看似径庭的政治行为,在外交实践中往往可以形成良性的互动关系”。参见杨天宏:北洋外交与“治外法权”的撤废 基于法权会议所作的历时考察,近代史研究 2005 年第 3 期。张丽:接受还是拒绝?列强对北京政府修约照会的反应,史学月刊 2013 年第
43、8 期。葛洛决邀各国赞同于十二月十八日召集司法调查委员会于北京,1925 年 9 月 11 日,北洋政府外交部档案 03-34-008-01-009,台北中研院近代史研究所档案馆藏。四川大学学报(哲学社会科学版)总第 248 期凯洛格又强调:“不幸的是,中国时局未能达到进行中国期望事宜的地步,致使上述各事未能实行。”此外,五卅后民族主义浪潮造成美国人生命财产损失,中国政府须根据文明国家的法律及条约义务处置善后,但中国欠缺“一个能够履行这些条约义务的强有力的政府”。美国国际法杂志 旋即表态赞同。不难看出,凯洛格演讲契合了前述美国法界主流舆论的相关论调,向美国法界重申自华会后美国政府尊重中国“主权
44、完整”的对华政策,同时又暗示了美国政府反对直接撤废治外法权的立场。体现在制定和实施对华政策上,凯洛格的两位重要智囊 国务院远东事务司司长詹森(Nelson T.Johnson)与美国公使马慕瑞的作用至为关键。两者均表示尊重华会决议案精神,但面对华会决议案对中外责任的差异设定,两人的关注点各不相同。詹森认为享有治外法权的国家须遵循承诺,并适当对华“宽大处理”。他直接影响了凯洛格支持中国收回主权的相对温和、宽容的政策表达。马慕瑞作为美国对华政策的具体实施者,更强调中方须首先严格履行义务,反对直接撤废治外法权,表现出维护美国在华利益强硬的一面。显而易见,在法权会议开幕前,美国对华政策的核心决策层中明
45、确存在尊重中国主权完整与维护列强在华利益并重的政策趋向。试图两面兼顾是近代美国对华外交政策的重要特征,但在法权会议情境下被赋予新的内涵。法权会议涉及维系华盛顿体系,也因应了中国废除领事裁判权的政治诉求。五卅后中国激进民族主义高涨,治外法权成为最能激起中国人关注的敏感“政治话题”。中国舆论普遍倾向从主权视角来看待外国在华治外法权问题,而不愿从法律角度接受撤废治外法权必须与中国司法改良状况挂钩的华会决议案。对此,凯洛格坦承,在不久的将来,列强必须放弃治外法权:“有理由相信,像中国这样的大国不会长期允许外国控制其内政。”撤废治外法权“将比其他任何行动都更能缓解中国的排外情绪”。为示好中国,获取更大在
46、华利益,美国政府非常重视法权会议的筹备工作,并预设了应对原则,即在华会决议案范围内适当对华让步,兼顾尊重中国“主权完整”与维护美国在华利益的外交政策。但法权会议情势复杂,美国政府预设的原则一开始就面临严重考验,试图两面兼顾的对华政策暗211Statement Issued to the Press by the Department of State,August 31,1925,Speech of the Honorable Frank B.Kellogg,Secretary of State,before the Annual Meeting of the American Bar Ass
47、ociation,Detroit,Michigan,September 2,1925,FRUS,1925,Vol.I,pp.823-830.“Editorial Comment,”American Journal of International Law,vol.19,no.4(1925),pp.749-753.“Russell D.Buhite,Nelson Johnson and American Policy toward China,1925-1928,”Pacific Historical Review,vol.35,no.4(Nov.,1966),pp.451-465.Memora
48、ndum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs(Johnson),FRUS,1925,Vol.I,pp.768-769;The Acting Secretary of State to the Charge in China(Mayer),July 6,1925,FRUS,1925,Vol.I,p.774;The Secretary of State to the British Charg(Chilton),July 23,1925,FRUS,1925,Vol.I,pp.793-797.The Minister in Chin
49、a(MacMurray)to the Secretary of State,July 28,1925,FRUS,1925,Vol.I,pp.799-802.从近代中美关系的演进脉络来看,美国对华外交一直存在兼顾维系中美“特殊关系”,及遵从“国家理性”、拓展美国在华利益的两面性。此特性可上溯至 19 世纪 60 年代的“合作政策”以及 19 世纪末 20 世纪初的门户开放政策,且在不同历史时期表现各异。参见崔志海:美国与晚清中国(18941911),北京:社会科学文献出版社,2022 年,第 1-17 页。U.S.Department of State,Preliminary Suggestio
50、n with Respect to Extraterritoriality Investigation,Records of the Department of State Relating to Political Relations between China and Other States,1910-1929(PRCOS),microform,Reel 10,Washington:National Archives,1960,pp.463-465.The Secretary of State to the Minister in China(MacMurray),September 1
