1、党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局。习近平总书记指出，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，必须在全社会弘扬社会主义法治精神。近年来，农发行深入贯彻习近平法治思想，坚定不移推进全面依法治行和法治农发行建设，业务发展、改革创新、风险防控、支持保障等各领域工作法治化水平不断提高。诉讼是国家司法活动的重要内容。以诉讼方式推进不良贷款清收，是运用法治思维和法治方式防范化解重大金融风险、维护国有资产安全的重要方式，也是不良贷款清收工作中具有基础性、体现公正性的常规手段，具有不可替代的重要作用。在不良贷款清收过程中，重视以诉讼方式维护农发行合法权益，是全面
2、依法治行和法治农发行建设的应有之义和重要内容。一、农发行以诉讼方式推进不良贷款清收的基本情况不良贷款的处置方式主要包括现法治农发行建设中进一步重视以诉讼方式推进不良贷款清收 中国农业发展银行党委委员、副行长 徐 浩金清收、以物抵债、贷款重组、批量转让、呆账核销等。其中，现金清收是不良贷款处置最为理想的方式。而诉讼追偿是实施现金清收的重要途径。诉讼追偿具有权威性和强制性，可以有效控制债务人资产，形成对债务人的震慑和压力，有助于在清收中获取主动权，为依法收贷提供有力抓手。近年来，农发行各级行积极运用法律武器，以诉讼方式推进不良贷款清收取得一定成效。2018 年初至2023 年 4 月，诉讼清收额已
3、分别占全行清收处置收回总额、现金清收收回总额的 20.9%和 31.9%；主诉维权实现清收额则已分别占比 33.3%和 49.2%。二、以诉讼方式推进不良贷款清收存在的若干问题由于我行自身诉讼管理中存在一些薄弱环节，同时受到外部司法环境等多方面因素影响，诉讼追偿工作仍存在不少突出问题和困难，直接影响了诉讼清收成效。（一）依法维权行动上，有的诉讼清收决策或执行不够及时，造成维权效果不佳。不少行习惯于依靠政府或第三方化解风险，或因问责顾虑而不使用紧急情况下的边诉边报制度，在借款人已不配合的不利情况下，不能及时运用法律武器维权，或在收到诉讼批复后仍然行动迟缓，错过提起诉讼最佳时机。在其他银行采取措施
4、后再被动启动司法程序，将导致企业资产被其他债权人率先查封，严重影响我行在执行财产中的优先处置权和债权受偿比例。（二）诉讼管理机制上，缺乏对“要不要起诉”“什么时候起诉”等的明确要求，过程管理不够深入。不良贷款“要不要起诉”“什么时候起诉”，应以是否有利于不良贷款的清收化解、最大程度维护国有资产安全为判断标准。但在实际工作中，存在为了达到不良贷款批转核销条件或作为实现免责的措施而起诉的情况。诉讼管理办法规定，我行诉讼管理实行“管理行-处理行-当事行”三级管理体制，且重大诉讼案件由省级分行成立领导小组具体推动诉讼工作。582023.8 农业发展与金融调查研究但在实际运用中，存在三级行界定不清、职责
5、重叠情况，管理行对案件进展的跟踪和指导不足，部分案件处理行和当事行出现身份重叠。部分重大涉诉案件未及时规范设立领导小组，或未建立有效运行机制，不能形成法律、信贷、风险各方工作合力。（三）诉前风险管理上，存在担保措施未能合法有效设立，影响诉讼清收质效。在诉讼实践中，贷款抵质押担保和保证担保的质量，是能否发挥应有担保作用的关键。在我行信贷主诉维权案件中，存在部分贷款抵押物权属瑕疵、押品权证虚假、抵质押登记办理不规范、保证担保未有效设立等情况。与此同时，在应收账款质押管理中，缺乏专门的应收账款质押合同和配套账户监管协议，当事行也很少通过合同条款进行特殊约定或签署账户监管协议等明确账户管理要求，对账户
6、的监管措施不到位，存在一定程度的法律风险隐患。（四）诉讼结果执行上，部分押品处置变现困难时，未能充分运用法律应对措施。从诉讼结果来看，我行信贷主诉维权胜诉率不低，但执行收回率还需提高。其中固然存在部分押品因专用性强、评估价高等导致处置变现困难的客观因素，但也存在未充分考虑新型押品法律风险造成的处置变现困难，或未充分运用发动律师风险代理、及时申请重评重拍、申请强制管理措施等主观因素。（五）律师管理机制上，律师管理权限错位，外聘律师管理质效有待提高。我行外聘律师管理办法于 2014 年修订，未能同步总行授权管理体系动态调整，律师管理权限与诉讼审批权限内部错位，总行或省级分行审批的重大诉讼案件，代理
7、律师一般由二级分行甚至县级支行直接选聘，影响律师选聘质量。与此同时，各级律师库建设缺乏统一标准，集中采购建库和动态管理要求落实不严。律师聘用管理也相对偏松，部分行未根据案件疑难程度等情况合理选择律师，有的行惯用紧急情况下的特殊条款单一来源选聘，有的行未将律师服务质量与付费充分挂钩，有的行未及时与律师签订合同，或者合同约定存在明显过失。（六）内部法律队伍建设上，法律专业力量不足，诉讼清收专业知识较为薄弱。目前，各省级分行一般配有 1-2 名法律专岗人员，承担综合法律事务。由于法律专业工作量增加较快，部分行通过借调人员或律师坐班解决法律人员不足问题。二级分行法律岗大多和其他内控管理岗兼职。与此同时
8、，干部员工诉讼清收知识还需加强，掌握案件主动权的能力不足。部分行员工缺乏资产处置相关法律知识，处理疑难复杂案件能力不足，过 农发行党委委员、副行长徐浩在农发行河南省开封市分行调研。59农业发展与金融 2023.8调查研究度依赖外聘律师。（七）客观环境因素上，诉前保全有时不被支持，部分案件诉讼周期长，法院“终本执行”率高，增加诉讼清收难度。贷款抵质押担保较为充足时，法院容易判定不满足诉前保全的“紧急必要性”要求，且各地诉前保全的执行标准不一，有的同一省份不同地市也不尽相同。部分案件诉讼中，当事人提出管辖权异议、执行异议，以及可能存在的送达难、刑民交叉等诸多事由，均可能导致诉讼周期大幅延长。此外，
9、因借款人无财产可供执行、我行查封顺位靠后难以启动处置流程、部分法院操作不规范等因素，导致法院终结本次执行率高。三、以诉讼方式推进不良贷款清收的相关对策和建议诉讼清收过程中存在的不少难点、堵点问题，需要有针对性地加以研究解决。在法治农发行建设中进一步重视和完善以诉讼方式推进不良贷款清收，不但有利于有效防范化解金融风险，而且有助于强化员工法治理念，推动各级行展业依法、遇事找法、解决问题靠法，不断健全和完善农业政策性银行法治体系。（一）完善诉讼决策机制，在“要不要起诉”“什么时候起诉”上明确基本导向和原则。贷款进入不良或出现重大风险预警信号后，“要不要起诉”“什么时候起诉”是诉讼管理的首要问题。目前
10、，我行不良贷款管理办法缺乏采取诉讼方式的具体要求。建议原则上不良贷款应诉尽诉，且在不良贷款形成后2 个月内提起诉讼，通过诉讼保全先行查封财产，再与相关方进行协商谈判，实现以诉促谈，化被动为主动，为后续风险化解提供有力抓手。在规定时限内拟不起诉的，由诉讼管理行对“因何暂不起诉”和“下一步怎么办”审核把关。（二）加强诉讼过程管理，完善处理行专班工作机制，强化诉讼管理行和相关部门的深度参与。诉讼案件处理行专班或上级协调专班应由法律、风险、前台业务等部门人员及当事行负责人参加，外聘律师参与，定期组织召开会议。对重大诉讼案件，省级分行行领导要靠前指挥，亲自赴政府、法院和监管部门协调汇报，二级分行做好全方
11、位协调管理，形成省级分行、二级分行和县级支行工作合力。建立诉讼管理行派员参与庭审机制，一些难度较大的或具有代表性的案件，安排专班成员深度参与案件审理，密切跟踪案件进展。（三）积极运用仲裁、赋强公证、实现担保物权、线上诉讼等模式，缩短维权周期，提升维权效率。重大敏感、保密性高的业务以及跨境业务可优先选择仲裁方式。传统信贷业务，尤其是期限较短的流动资金业务，在仲裁环境较好的地区，鼓励尝试选择仲裁方式。对于贷款可能发生风险、将来执行可能性较大、公证收费较为合理的，可以探索运用赋强公证模式。对于担保法律关系清晰，抵质押合法有效设立且抵质押物易处置变现的，则可以向法院申请实现担保物权。此外，各级行要积极
12、适应线上诉讼新趋势，及时了解辖内诉讼平台建设和运行状况，合理运用线上诉讼新模式。（四）进一步加强押品相关法律风险防范，为信贷资金安全提供有力保障。严把押品准入关，确保押品实物和权属证书真实有效。加强押品价值评估管理，规范资产评估机构准入和选用，防范评估虚高风险，合理确定押品折率。加强押品登记和存续期管理，严格办理抵质押登记手续，及时采取补充担保、提前收贷等措施。因地制宜差异化开展新型押品业务，进一步探索新型押品分类分级管理，优先接受价值稳定、流通性好的押品类型。加强应收账款质押回流资金监管，制定应收账款质押合同和配套账户监管协议，过渡期内通过约定特殊条款或补充条款做实账户监管。（五）充分利用各
13、种措施查找债务人和担保人财产线索，扩大不良贷款清收来源。充分利用律师调602023.8 农业发展与金融调查研究查令方式了解法院网络查控系统无法获取的财产信息。合理运用司法审计手段，更好判断被执行人的实际资产、是否存在隐匿转移财产、抽逃出资等情况。有效发挥客户经理熟悉借款企业及其工作人员优势，通过走访、打听等外围途径获取借款人财产信息。探索运用执行悬赏手段，请求执行法院发布悬赏公告，广泛利用社会力量查找财产线索。（六）做好财产保全工作，丰富拓展执行手段。当地司法机构支持诉前保全的，要第一时间启动诉前保全，力争实现首封或在先轮候查封。及时掌握保全财产所处状态，相机采取诉讼、续保、申请首封法院移送处
14、置等对应措施，充分保障我行清收权益。合理行使代位权和撤销权，请求第三人向我行履行支付义务，或申请撤销债务人减少责任财产的行为。深入排查债务人的股权结构和出资信息，向法院申请追加被执行人。充分利用失信被执行人名单、“限高令”、限制出境等惩戒威慑机制。探索采取流拍财产强制管理措施，资产具有租赁价值的，可以向法院申请出租，用租金清收贷款。（七）建立案件督办制度，将诉讼执行收回指标纳入考核，充分发挥激励约束作用。省级分行要督促当事行按规定及时报告诉讼进展。当年批复、年内未起诉的案件，当事行要及时说明原因；批复后一年仍未起诉的，要书面报告具体情况。对超亿元胜诉案件执行工作，省级分行要提出具体要求，明确清
15、收目标，落实清收责任。同时，加强诉讼执行收回考核，适时纳入净执行收回额和净执行收回率指标。上年度执行收回率排名靠后的省级分行列入当年诉讼清收重点关注行。探索建立诉讼清收奖励机制，最大程度调动干部员工清收积极性。（八）修订外聘律师管理办法，完善外聘律师管理体制机制，充分发挥外聘律师专业作用。强化律师库管理，律师库须通过集中采购方式规范建立，原则上一省一库，严格准入条件，明确出库情形，强化动态管理。进一步加强外聘律师管理，根据是否超过直接采购限额，由有权聘用行法律部门在律师库内直接聘用或牵头组成选聘小组在律师库内比选聘用。突发风险事件等特殊情况下可将库外律所或律师纳入备选范围，但须经选聘小组实行比
16、选。优化常年法律顾问续聘和日常使用流程，细化律师服务评估标准，强化评估结果运用。鼓励推行律师坐班制度，综合考量辖内案件数量、服务需求等因素，省级分行和二级分行可邀请或外聘律师定期到行坐班，实现疑难法律问题面对面沟通咨询。（九）加强法律专业人才队伍建设，提升干部员工依法维权的意识和能力。省级分行和二级分行根据业务需求，可适当补充法律专业人员，增强专业力量配备。探索建立省级分行法律专业人才库，跨区域跨部门统筹使用辖内法律人才资源。推进各级行常态化诉讼交流活动，加强与当地法院、公安、仲裁机构、银行业协会等的日常交流合作，了解掌握属地诉讼清收最新动态。加大对不良贷款较多、资产风险较大的分支机构培训力度
17、，提升基层行依法清收能力。加强诉讼清收案例库建设，持续开展典型案例通报，推广维权成功经验。逐步试点推行员工自行代理，探索组建行内律师队伍。（十）坚持成本效益原则，加强诉讼费用管理。合理管控律师费用，诉讼清收案件原则采取风险代理方式，调低预先支付比例，使律师费用和实际清收额紧密挂钩。账销案存案件及执行年以上仍未收回等困难案件，在国家规定范围内可适当放宽风险代理比例。加强诉讼费退费管理，进一步摸清超亿元胜诉案件受理费、保全费应退未退情况，详细掌握当地退费政策和未退费原因，积极寻求监管部门和银行业协会的支持帮助。将诉讼费退费纳入内控平台系统管理，监督胜诉案件第一时间向法院申请退费。认真开展诉讼费集中申退行动，积极处置往年应退未退问题。61农业发展与金融 2023.8调查研究
