1、162社会科学分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径2023年第10 期分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径张浩森谭洪摘要：分层分类社会救助体系这一概念，是在我国反贫困发生战略转向和迈向共同富裕的背景下，为了实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”的转变而提出的，分层分类社会救助体系是中国特色高质量社会救助的重要标志。国外社会救助体系一般由不同类型的救助项目组合而成，其面向各类贫困对象提供差异化救助，具有对象分类和救助分层的特点，可以提供综合性的救助帮扶，有值得借鉴之处。助推我国分层分类社会救助体系优化升级需要在充分厘定其核心概念的基础上，结合相关国际经验及其启示，从救助功能
2、、救助对象和内容、救助主体和救助方式四方面入手，推进社会救助的高质量发展，为迈向中国式现代化和共同富裕筑牢坚实底板。关键词：分层分类；社会救助体系；普遍型救助；类别型救助；专项型救助；有条件现金转移支付救助中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：0 2 57-58 3 3（2 0 2 3）10-0 16 2-11作者简介：张浩森，四川大学公共管理学院教授；谭洪，四川大学公共管理学院博士生作为“民生七有”的核心构成，“弱有所扶”是当前中国新时代民生建设的关键原则与远景目标之一，也是我国实现共同富裕必须补齐的短板。以困难和弱势群体为对象，提供直接性救助帮扶的社会救助体系是实现“弱有所扶”的
3、重要制度安排。2 0 2 0 年8 月中办、国办印发关于改革完善社会救助制度的意见，首次提出要“健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”，此后，“健全分层分类的社会救助体系”的相关论述在党的十九届五中全会（2 0 2 0）、中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要（2 0 2 1）、全国政协十三届五次会议（2 0 2 2）、党的二十大报告（2 0 2 2）等重要会议与文件中多次被提及和强调。由此可见，在推进中国式现代化和迈向共同富裕的现实情景中，分层分类社会救助体系建设已然成为党和政府重要的推进议程，其概念的提出不仅为中国特色社会救助体系高质量发展创
4、造了契机并指明了方向，更是全面推进“弱有所扶”目标实现的关键保证。目前，学术界对分层分类社会救助体系的专门研究相对较少，仅有少数学者基于需求侧管理视本文系国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下相对贫困治理的实现路径研究”（项目编号：2 2&ZD060）的阶段性成果。163分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径社会科学2023年第10 期角就分层分类社会救助改革进行分析，抑或是基于整体视角就分层分类社会救助体系的运行现况及优化对策予以探究，而围绕分层分类社会救助体系的核心概念，以及相关国际救助体系情况与经验所开展的研究相对缺乏。概念的模糊与国际视野的欠缺，会影响我国分层分类
5、社会救助体系的发展路径。因此，本文旨在探讨分层分类社会救助体系的核心概念，考察相关国际实践及经验，进而立足国情寻找健全分层分类社会救助体系的中国道路。一、分层分类社会救助体系的概念我国多层次社会救助体系是伴随着近二十多年来新型社会救助的构建和发展逐步形成的，主要包括基本生活救助、专项型救助和急难型救助三大层次。在多层次的新型社会救助体系助力脱贫攻坚任务胜利完成后，面对反贫困战略的转向，社会救助需要进一步改革和完善，以提升目标和水平并实现精准和积极，来应对相对贫困并促进低收入人口共同富裕。由此，分层分类社会救助体系的概念被正式提出，其核心在于对困难群体的分类管理与针对不同类别对象提供分层次的、供
6、需匹配的精准救助。（一）概念缘起：新型社会救助的建立和发展20世纪9 0 年代起，党的十四大提出了建设社会主义市场经济的经济体制改革目标之后，我国经济转型加快，国有企业改革迈人脱困闯关阶段，很多企业停产、破产，工人下岗、失业，物价飞速上涨，大量下岗职工陷人生活困境，成为城市主要贫困群体。为此，一项全新的社会救助制度一一最低生活保障逐步建立。19 9 9 年9 月，国务院颁布城市居民最低生活保障条例，对该制度予以全面性规范，标志着城市最低生活保障制度在全国范围内的正式建立。2 0 0 7 年7 月，关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知出台，明确界定了农村低保制度的总体要求、目标、对象、管理方
7、式以及保障资金等，标志着农村居民最低生活保障制度在全国的确立。最低生活保障制度的建立结束了原本带有恩惠色彩的传统社会救济制度，使获得救助成为一项基本的公民权利，提供救助成为政府义不容辞的责任与义务。此外，为进一步规范农村五保供养工作，19 9 4年国务院发布了农村五保供养工作条例。由于税费制的改革，为充分保障农村五保制度的资金来源，2 0 0 6 年新的农村五保供养工作条例颁布，意味着农村五保供养实现了由集体福利性质的农民互助互济向政府公共财政保障的重大转变。2 0 16 年，国务院出台关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见，将针对城市“三无”人员及农村“五保”对象所设立的保障制度统一为特困
8、人员供养制度，实现了特困供养制度统一、城乡统筹。2003年后，伴随着城乡低保制度的逐步发展完善，除衣食住行用等传统生存性需求外，困难群众亦逐步衍生出住房改造、教育提升、就业帮扶、医疗诊治等多元化需求。为此，民政部等相关部门印发多份文件，开始大力推动住房救助、教育救助、就业救助以及医疗救助等各类专项救助制度的建立健全，专项救助成为社会救助体系建设的新增长点。2007年伊始，为解决因遭受突发事件、意外伤害、重大疾病而陷人临时性、短暂性生活困境人群的基本生存问题，民政部在部分省份就临时生活救助制度开展广泛的探索，并于2 0 14年正式出台关于全面建立临时救助制度的通知，在全国范围内大力推进临时救助制
9、度。同年，民政部在全国开展“救急难”工作试点，要求建立急难对象主动发现机制和“救急难”快速响应机制。可以说，临时救助制度建设和“救急难”工作的开展有效补上了新型救助体系的短板，标志着三层次政府救助的结构体系建设框架基本完成。4匡亚林：需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究，河海大学学报（哲学社会科学版）2 0 2 1年第2 期。1参见林闽钢：分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路，行政管理改革2 0 2 3 年第1期；韩克庆、郑林如、秦嘉：2健全分类分层的社会救助体系问题研究，学术研究2 0 2 2 年第10 期。高瑾：我国特困人员供养法律制度历史演进及制度展望，上海政法学院学报（法治
10、论丛）2 0 17 年第6 期。林闽钢：分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路，行政管理改革2 0 2 3 年第1期。164社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党和政府高度重视保障与改善民生。2 0 14年，国务院颁布社会救助暂行办法，标志着我国正式形成了以基本生活救助（低保、特困）为基础，以专项救助（医疗、教育、住房、就业）为支撑，以急难救助（临时、灾害）为辅助，以社会力量参与（慈善、服务）为补充，由多层次构成的具有中国特色的新型社会救助体系。（见表1）。表1中国多层次的新型社会救助体系构成救助层次救助项
11、目第一层次：基本生活救助最低生活保障、特困人员供养多层次的新型政府救助第二层次：专项救助医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助社会救助体系第三层次：急难救助临时救助、受灾人员救助社会力量参与的补充救助慈善救助、政府购买的服务救助（二）概念提出：实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”我国多层次的新型社会救助体系在全面建成小康社会过程中发挥了至关重要的作用，筑牢了兜底防线。首先，基本生活救助化解了困难群众的生活之忧。城乡低保和特困人员的经费投人逐年增长，救助标准不断提高。以低保为例，截至2 0 2 0 年底，全国城市低保年人均标准达到8 13 1.2元，较2 0 15年增长2 7 18 元；全国农村低保
12、年人均标准达到59 6 2.3 元，较2 0 15年增长2 7 8 4.7 元。其次，专项救助帮助困难群众解决了医疗、教育、住房和就业方面的专门问题，为受助家庭提供了多维度的综合救助帮扶，有力增强了社会救助的兜底保障作用，并积极促进了困难群众的发展。最后，急难社会救助帮助有效应对突发问题。急难救助可以在社会成员因遭遇诸如自然灾害、重大疾病等突发意外而陷人生活困境时给予及时的帮扶，有助于织牢、织密兜底保障网。民政等相关部门的主动发现机制，提高了急难社会救助的时效，能够有效帮助遭遇各种突发问题的家庭和个人渡过难关。随着脱贫攻坚战役的胜利以及全面建设小康社会任务的完成，在迈向共同富裕的道路上，我国社
13、会救助体系的一些短板凸显，制约了其相对贫困治理功能的发挥，其中，社会救助的“悬崖效应”成为突出问题和改革焦点。“悬崖效应”是指各类专项救助、慈善救助的资格多叠加在低保和特困身份之上，有时甚至会导致部分基本生活救助对象的收人水平远远高于其他低收人群体，这不仅会造成一些低保对象不愿意退出救助，也使得一些低收人群体希望获得低保或特困身份，以享受各种专项救助与慈善救助等，影响救助的公平性。为此，2 0 2 0 年8 月，中办、国办印发了关于改革完善社会救助制度的意见，首次正式提出“健全分层分类社会救助体系”，要求根据困难类型和困难程度提供差异性救助，目的是形成分层次的梯度救助格局。针对低保、特困人员等
14、绝对困难群体，应以现金、生活物资等物质帮扶形式为核心，重点解决其因收人不足而难以维持“衣食住行用”等基本生存的关键问题，主要给予基本生活救助；针对低保边缘家庭和支出型贫困家庭等相对困难群体，关键解决其在就业、医疗、教育、住房等方面所面临的多维困境，主要给予专项救助；针对遭遇特殊、突发困难而陷人困境的其他困难群体，依据其所遭遇的突发性、特殊性困难的类型及性质进行精准研判，给予合理且适度的急难性救助。这种救助模式就使得社会救助不再是传统的于低保、特困人员的断崖式救助，而是将其转换成一种能够惠及更多救助人群的“缓坡”式救助，提升社会了救助的公平性与精准性。由上可见，分层分类社会救助体系这一概念的提出
15、是为了实现社会救助从“悬崖”到“缓坡”的转变（见图1），进而实现救助的公平、精准和高效。城乡低保标准来自相关年份民政统计年鉴。林闽钢：深人把握我国社会救助体系的鲜明中国特色，人民日报2 0 2 0 年11月2 日，第9 版。165分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径社会科学2023年第10 期一基本生活救助绝对困难群体（低保、特困）K一专项救助绝对困难群体（低保、特困）一基本生活救助一急难救助相对困难群体（低保边缘、支出型贫困）专项救助其他困难群体（遭遇特殊、突发困难的公民）急难救助相对困难群体（低保边缘、支出型贫困）其他困难群体（遭遇特殊、突发困难的社会公民）“悬崖”“缓坡”图
16、1分层分类社会救助体系概念提出目的示意图（三）概念界定：分类管理与分层救助如前所述，“分层分类社会救助体系”的提法和概念于2 0 2 0 年最早出现在政府的规范性文件中，之后也多见于政策文本，学术界尚未对其有清晰和明确的界定。不过既有研究已对分层分类社会救助体系的框架构成和主要特征进行过分析总结。从框架构成看，有学者认为既可基于救助时效高低及覆盖人群范围，细分为基本生活救助圈层（底层）、专项救助圈层（中层）和急难救助圈层（高层），亦可基于贫困程度、致困原因划分为核心内圈层（绝对困难群体）、中圈层（相对困难群体）、外圈层（其他困难群体），救助层次从低到高、由内向外梯级递升，实现纵向合理分层。从主
17、要特征看，一是救助项目具有层次结构，即立足问题导向，以问题解决类型的差异为依据将社会救助进行项目区分：基本生活救助以解决基本生活问题为首要，专项社会救助以解决相关专业问题为内核，急难社会救助以解决突发问题为关键，社会力量参与的补充救助以解决个性化突出问题为核心。二是救助对象帮扶引人分类管理，即可围绕绝对困难、相对困难以及其他困难三类群体开展大体分类并形成三大圈层，在此基础上根据经济收入、家庭构成、居住环境、健康水平、就业状况等多维度指标对不同圈层的困难群体进行更细致的分类。在既有研究基础上，本文认为，分层分类社会救助体系是中国特色高质量社会救助体系的重要标志，是迈向中国式现代化和共同富裕进程中
18、的坚实底板，是指在综合考虑困难群众困境情况、致困缘由、困难程度、求助事项等要素前提下，对救助对象类别进行合理划分，从而提供分层次、分类别、供需匹配的精准化救助，实现救助资源统筹优化、救助效果有序提升、救助对象满意度持续增强的创新性、系统化的有机体系。分层分类社会救助体系主要涉及两大基本要素：一是分类管理，这意味着要对困难群体进行精准识别并科学合理的分类，在此基础上进行需求研判和有效管理；二是分层救助，这意味着要针对不同类别的困难群体提供分层次且供需匹配的精准救助，不只要实现“济贫”，还要实现“助困”，充分发挥社会救助兜底保障和促进发展的双重功能。、对象分类和救助分层：社会救助体系的国际经验与启
19、示从国际上看，社会保护体系主要包括劳动力市场规制、社会保险和社会救助，其中，社会救助是最古老的社会保护措施，也是直接针对贫困者等弱势群体的保护手段。一般而言，社会救助涵盖两个层次的目标：一是为贫困者提供满足其最低生活标准的帮助，在不同国家“最低生活标准”会有不同的操作定义，比如有些国家是指维持生存的标准，有些是保障基本生活的标准，有些则是保匡亚林：需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究，河海大学学报（哲学社会科学版）2 0 2 1年第2 期。1张浩森：弱有所扶：分层分类社会救助体系建设研究，行政论坛2 0 2 2 年第6 期。3林闽钢：分层分类社会救助体系的发展现状与健全思路，行政管理改
20、革2 0 2 3 年第1期。张浩森：弱有所扶：分层分类社会救助体系建设研究，行政论坛2 0 2 2 年第6 期。Armando Barrientos,Social protection and poverty,International Journal of Social Welfare,Vol.20,No.3,2011,pp.240-249.166社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径障体面和有尊严生活的标准；二是作为反贫困手段它应该防止受助者被边缘化或被社会排斥。换句话说，社会救助不应只是提供款物帮扶以维持一个低收入水平的群体，还应该使受助者群体获得
21、发展的机会和能力并最终摆脱贫困、融入社会，由此可以从目标与功能角度把社会救助体系分为最低生活保障型和促进发展型救助两大层次，前者主要是现金和物质救助的形式，后者主要是服务救助的形式。从待遇给付形式的角度看，国际上社会救助体系主要包括以下三种项目类型：一是普遍型救助，主要指对所有收入低于最低生活标准的对象提供现金救助。二是类别型救助，主要是对残疾人、老年人、儿童等特定弱势群体提供现金救助。三是专项型救助，主要是指在医疗、教育、住房、就业等方面为困难群体提供相应的实物或服务救助。在上述三类项目之外，2 0 世纪9 0 年代始，拉美发展中国家逐步建立起一种新型社会救助项目，即有条件现金转移支付救助（
22、CCT），其落脚于个体人力资本的开发，将获取救助的基本条件与健康、营养、教育等具有发展性的社会政策结合，旨在提升贫困儿童、贫困妇女等困难群体的健康、营养及教育水平。根据世界银行统计，全球共有60多个国家实施此类项目。与发达国家普遍型救助和类别型救助的无条件现金救助不同，有条件现金转移支付救助是一种提供附加条件的现金救助，属于全新的救助项目类型。国外社会救助体系一般均由上述不同类型的救助项目组合而成（见图2），其面向各类贫困对象提供差异化救助，同样具有对象分类和救助分层的特点，可以提供综合性的救助帮扶。普遍型救助提供现金一类别型救助国际社会救助项目有条件现金转移提供实物或服务一专项型救助图2 按
23、待遇给付形式划分的国际社会救助项目种类（一）国国外社会救助体系的三种主要模式根据不同项目类型的组合，国外社会救助体系主要存在三种不同模式：1.类别型救助+专项型救助该模式的社会救助体系主要由类别型救助和专项型救助构成，前者主要提供满足基本生活需要层次的救助，后者则主要提供满足受助者发展需要层次的救助。采取这一模式的代表国家是美国。美国的类别型救助主要包括贫困家庭临时援助（TANF）、补充收人计划（SSI）和儿童救助项目等，专项型救助则包括食品券项目、医疗救助、住房救助等。对类别型救助而言，贫困家庭临时援助（TANF）的救助对象是有儿童的贫困家庭，其主要目标包括：为有儿童的贫困家庭提供临时性援助
24、，促使儿童能够在原生家庭或亲属家庭健康成长；基于就业促进、婚姻维护等举措减轻贫困家庭对政府所提供各项福利的依存性；杜绝并降低未婚生育的发生率，助推双亲家庭保持的稳定性。该救助项目强调救助的临时性，并带有鲜明的就业优先取向，该救助项目在递送中积极引入市场和社会力量，广泛采取了服务外包的形式。补充收人计划（SSI）的救助对象是贫困的残疾人、盲人和老年人，政府为其提供补充保障收入，残疾和失明有具体的标准，老年人则要在6 5周岁以上，接受Eardley Tony et al.,Social Assistance in OECD Countries(Volume I):Synthesis Report,
25、London:HMSO,1996,p.47.Jos Berghman,“The Resurgence of Poverty and the Struggle against Social Exclusion,International Social Security Review,2Vol.50,No.1,1997,pp.3-21.3Eardley Tony et al.,Social Assistance in OECD Countries(Volume I):Synthesis Report,London:HMSO,1996,p.3.ISSA,“Annual Review 2013 I 2
26、014,https:/ww1.issa.int/sites/default/files/documents/publications/2-AR-2014-29794.pdf,2023-406-02.刘宝臣：美国贫困家庭临时救助：制度变迁、运行特征及启示，经济体制改革2 0 18 年第6 期。167社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径此类救助的这三类群体还需要接受家计调查，满足收人和财产的相关规定。儿童救助项目的对象是贫困儿童，包含不同计划，如儿童启蒙计划主要帮助贫困家庭中5岁以下的儿童，使其更好地启蒙和成长，儿童保育计划则帮助贫困家庭获得可负担、高质量
27、的照料服务。对专项型救助而言，食品券项目主要是保证贫困群体能获得充足的营养食品。食品券只能用于购买日常的、基础的、能够保证营养的食品，不可用于购买酒类、烟草、宠物食品等。受助者必须要满足收人、资产和工作要求的相关条件，一般受助家庭净收入要在联邦贫困线以下，残疾人与老年人家庭可以得到适当的宽限或豁免。相较于现金救助，食品券项目更有针对性，且相关评估研究表明，该项目确实提高了贫困家庭的营养水平。医疗救助是美国规模最大、开支最大的救助项目之一，其为有需要的贫困群体提供医疗服务，主要受益者包括贫困家庭临时援助（TANF）的救助对象、补充收入计划（SSI）的救助对象、家庭收入低于联邦贫困线13 3%的妇
28、女及其6 岁以下的儿童，以及各州规定的其他符合条件的困难群体。医疗服务主要包括住院和门诊病人的医疗服务、医生服务、家庭保健照顾、护理和接生服务、儿童的早期诊断等。此外，还提供一些拓展医疗服务，如为2 1岁以下和6 5岁以上的人提供精神疾病方面的医疗服务等。住房救助包括公共住房和租金补贴两大部分，前者通过建造公共住房的形式为有需要的贫困群体提供合适的住宅，一般只有收人低于当地平均收入50%的家庭才有资格申请，后者意味着受助者只需要支付其收入的3 0%作为房租，不足的部分由政府补贴，其申请资格为收入低于当地平均收入的8 0%，覆盖范围较宽。2.普遍型救助+类别型救助+专项型救助该模式的社会救助体系
29、主要由普遍型救助、类别型救助和专项型救助共同构成，普遍型救助对所有最低生活标准以下的群体提供现金救助，类别型救助可以为特殊弱势群体提供现金帮扶，这两类救助能够保障贫困和弱势群体的最基本生活，专项型救助主要通过服务救助的方式帮助受助者提升能力并获得发展。采取这一模式的代表国家是日本。日本的普遍型救助是生活救助制度，类别型救助主要指儿童救助和老年人救助等，专项型救助则主要指住房、教育、医疗、就业、分娩、丧葬以及长期护理等专门的救助项目。生活救助制度主要针对因生活贫困而不能维持最低生活水平的国民，目的是保障贫困对象基本生活的同时促进其自立。日本生活救助主要是以家庭为单位进行的，救助费用根据地区、家庭
30、经济状况和成员构成等情况而不同，通过差额补贴的形式进行救助，主要以现金支付为主，也有实物给付和收容服务。就类别型救助而言，为了应对日益严重的老年贫困问题，日本近些年实施了临时福利给付金，主要针对领取年金的低收入老人，之后又为没有年金的老年人提供一定的现金救助，通过上述老年救助措施保障了低收入老人的基本生活。儿童救助主要包括儿童津贴计划和儿童抚养津贴计划，前者为低收人家庭中初中以下的儿童提供不同额度的现金补贴，以帮助低收人家庭稳定生活并抚养子女，后者主要针对单亲的低收人家庭，根据家庭收人水平和儿童数量给予不同水平的救助补贴。对专项型救助而言，医疗救助是政府向低收人家庭提供药品、治疗、手术、住院等
31、帮扶，费用直接支付给医疗机构；长期护理救助是政府向低收人家庭中生活不能自理的受助者提供居家护理、住宅改造、护理用具等救助，实际费用直接支付给长期护理提供者；分娩救助是政府向低收人家庭提供的，用于孕妇分娩相关服务及医药卫生材料的费用补助；就业救助是政府向低收人家庭中具有劳动能力的成员1姚建平：中美社会救助制度比较研究，北京：中国社会出版社2 0 0 7 年，第10 3 页。邓大松、仙蜜花：美国反贫困政策及对中国扶贫工作的借鉴和启示一一基于美国福利政策的分析，江准论坛2 0 17 年第4期。Peter Basiotis et al.,“Nutrient Availability,Food Cost
32、s,and Food Stamps,American Journal of Agricultural Economics,Vol.65,No.4,1983,pp.685-693.Howard Jacob Karger,American Social Welfare Policy:A Pluralist Approach,Boston:Allyn and Bacon,2002,pp.235-236.4姚建平：中美社会救助制度比较研究，第149 一153 页。王海燕：日本社会救助，北京：中国劳动社会保障出版社2 0 2 2 年，第3 3 一3 4页。67丁英顺：日本老年贫困现状及应对措施，日本问题
33、研究2 0 17 年第41期。资料来源：日本厚生劳动省官网，http:/www.mhlw.go.jp/content/000805775.pdf,2023-06-12。168带社会科学分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径2023年第10 期提供，以支持其参加培训、寻找工作和积极创业；丧葬救助是为低收人家庭中去世的家庭成员提供处理丧事的资金补助3.有条件现金转移支付救助+类别型救助+专项型救助该模式的社会救助体系主要由有条件现金转移支付救助、类别型救助和专项型救助构成，其中，类别型救助主要提供基本生活需要层次的救助，专项型救助主要提供促进发展层次的救助，而有条件现金转移支付救助则兼
34、顾基本生活保障与促进发展。采取这一模式的代表国家是巴西。巴西的有条件现金转移支付救助是家庭津贴计划（BolsaFamilia），类别型救助主要是残疾人和老年人救助，专项救助则主要指住房救助、医疗救助以及就业救助等。巴西2 0 世纪9 0 年代中期在部分地区试点有条件现金转移支付救助，为贫困家庭提供附带条件的救助金，附带条件主要围绕营养、健康、子女教育等人力资本投资方面。2 0 0 3 年在试点经验的基础上正式创设家庭津贴计划，使这项有条件现金转移支付救助项目成为巴西政府旗舰政策。该计划既能保证贫困家庭的基本生活，又有助于贫困群体尤其是儿童的人力资本积累，同时因救助金发放给家庭中的母亲，还可以为
35、女性赋权增能。对类别型救助而言，巴西的残疾人和老年人救助的对象是人均月收人不足最低工资的1/4，不具备谋生能力或其家庭无力赠养的残疾人和6 5岁以上的老年人，救助金标准是最低工资。对专项型救助而言，医疗救助是政府部门组织医生在内的家庭医疗救助小组，定期对贫困地区的贫困家庭进行人户体检，并对其进行健康、卫生等方面的知识宣传；住房救助是指对城市贫民窟进行改造升级，为中低收入家庭提供保障性住房；就业救助是指通过优惠信贷、免费职业培训、以工代赈等方式帮助就业困难群体实现就业与创业。（二）国外社会救助体系的共同特征与启示上述三种不同模式的社会救助体系虽然在构成上存在差异，但具备某些共同特征，可以给我国来
36、一定启示1.共同特征第一，与具体国情相适应。无论哪种模式的社会救助体系，都需要与本国具体国情相适应。美国作为自由主义福利国家，其社会救助体系体现出市场型体制的特征。美国并没有普遍型救助，只有类别型救助和专项型救助，且其注重积极发挥市场与社会力量，慈善救助项目多且救助递送多采用服务外包形式。日本战后经济的快速增长和国家保护生存权责任的确立，使得日本建立了包括普遍型救助在内的较完善的社会救助体系，且由于日本的老龄化问题日渐突出，老年贫困受到格外关注，因此，近些年老年救助成为重要的类别型救助。巴西作为拉美发展中国家，受经济发展水平和财力的限制，难以建立普遍型救助，加之政府逐步认识到贫困的多维性和人力
37、资本存量少的深层致贫原因，其建立了新型的有条件现金转移支付救助，以发挥保障生活和促进发展的双重作用第，包含保障生活与促进发展两大救助层次。上述三种模式均体现出了救助目标和功能上的两大层次划分，即保障生活和促进发展。以美国为代表的模式中，类别型救助发挥最基本生活保障的功能，专项型救助发挥促进受助者发展的功能；以日本为代表的模式中，普遍型救助和类别型救助发挥最基本生活保障的功能，专项型救助发挥促进发展的功能；以巴西为代表的模式中，类别型救助发挥最基本生活保障的功能，专项型救助发挥促进发展的功能，而有条件现金转移支付救助同时发挥最基本生活保障和促进发展的功能。第三，类别型救助和专项型救助是必备项目。
38、普遍型救助和有条件现金转移支付救助是因国情而设，并非国际上社会救助体系的必备项目，但类别型救助和专项型救助却不可或缺。当然，不同模式中类别型和专项型救助的具体构成项目存在差异。类别型救助主要针对老年人、残疾人、儿童王海燕：日本社会救助，第3 3 一3 4页。张浩森、杨成虎：巴西有条件现金转移支付救助实践及其对我国的启示，西部经济管理论坛2 0 2 1年第1期。齐传钧：巴西非缴费型养老金制度的发展及对中国的启示，开发研究2 0 2 0 年第2 期。3左停、李世雄、武晋：国际社会保障减贫：模式比较与政策启示，国外社会科学2 0 2 0 年第6 期。169分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中
39、国路径社会科学2023年第10 期等不同类别的弱势群体，提供以现金为主的救助，属于保障生活层次的救助项目，而专项型救助则主要提供住房、医疗、教育、就业等方面的帮扶，以服务形式为主，属于促进发展层次的救助项目。可以说，两大救助层次决定了类别型救助和专项型救助的必备性。2.相关启示尽管国外社会救助体系与我国分层分类社会救助体系不同，但都体现了对象分类与救助分层的特点，由此可以为我国提供一些启示。一是重视促进发展功能的救助层次。国外社会救助体系中，促进发展的救助层次与保障生活的救助层次同等重要，这在三种主要救助模式中均得到充分体现。提供服务为主的专项型救助是促进发展层次的重要项目类型，此外，普遍型救
40、助试图促进受助者自立，有条件现金转移支付救助也体现了促进发展的重要功能。我国同样应该重视发挥社会救助促进发展的功能，除关注专项型救助的发展和完善之外，还要积极推动救助创新，可适当借鉴有条件现金转移支付救助的经验，为低保等现金救助赋予一定的促进发展功能。二是关注针对特定弱势群体的类别型救助。残疾人、老年人和儿童因生理弱势等原因，贫困风险高且一旦陷入贫困很难依靠自身力量脱困，因此，针对这些特定弱势群体的类别型救助非常重要，因此也成为必备项目。当前我国类别型救助发展滞后，虽然低保通过“分类施保”对有老年人、儿童、残疾人等家庭上浮一定比例的低保金，然而实践中一方面上浮的低保金水平较低，另一方面无法保证
41、上浮部分用于家庭中的特殊弱势人员。伴随着我国老龄化和少子化趋势，应该要针对特定弱势群体提供专门的类别型救助。三是注重提供服务为主的专项型救助。专项型救助主要提供服务救助，可以通过提供住房改造、医疗服务、就业培训服务等来改善困难群体的生活条件，提高其人力资本，最终促进受助者的发展，而且专项救助覆盖范围一般宽于保障生活救助层次的范围，涉及中低收人群体。我国专项救助覆盖范围较窄且不够规范，制约了专项救助效果的发挥，应尽快拓展专项救助覆盖范围并完善制度设计，使其面向相对贫困群体，形成梯度救助格局。三、健全我国分层分类社会救助体系的路径选择作为实现中国式现代化的本质要求与核心内涵，共同富裕既是当前中国新
42、时代发展的战略蓝图与远大目标，也是全面建设社会主义现代化强国的重大战略举措。全体人民共同富裕的实现不能一而就，需要逐步且有序推进，这一过程离不开社会救助的高质量发展，而健全分层分类社会救助体系是实现高质量社会救助的根本途径。健全我国分层分类社会救助体系需要在充分厘定核心概念的基础上，结合相关国际经验及其启示，从救助功能、救助对象和内容、救助主体和救助方式四方面人手，持续推进社会救助体系的高质量发展，为迈向中国式现代化和共同富裕筑牢坚实底板。一）功能拓展：实现“兜底+发展”的双重驱动兜底保障是分层分类社会救助体系的基础性功能，旨在保障困难群体的最基本生活，竭力兜住民生底线。然而，分层分类社会救助
43、体系在保证困难群体基本生存的基础上，还需要具备能力提升、社会融入及精神慰藉等发展性功能，激发困难对象脱困的内在动力，实现授人以鱼与授人以渔，助推社会救助从“消极”转向“积极”，从解决生存型贫困转为解决生活型贫困和发展型贫困。长久以来，兜底保障一直是我国社会救助体系实施的重点，虽然其对消除绝对贫困贡献颇多，但对于解决相对贫困却捉襟见肘。当前，我国在全面建成小康社会的基础上，已经开启迈向中国式现代化的新征程。要实现中国式现代化，就要确保全体人民共同富裕，就要不断缩小困难群体和其他群体之间的收人差距，这不能仅依靠物质和现金救助为主的兜底保障，而是要通过各种服务救助来提高困难群体的生活质量并提升困难群
44、体的就业能力和发展潜力，使其实现对美好生活的需要，关信平：当前我国城市贫困的新特点及社会救助改革的新方向，社会科学辑刊2 0 19 年第4期。170社会科学2023年第10 期分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径增加获得感、幸福感与安全感。因此，分层分类社会救助体系的功能应该在兜底保障的基础功能之上进一步拓展，要发挥兜底保障和促进发展的双重功能。具体而言，一是适当提高救助标准，夯实兜底保障效能。以社会经济发展和人民生活水平为依据，构建救助“底线”的动态调整机制，稳步有序提升救助水平，确保任何一个公民或家庭在遭遇生活困境、无法维持基本生存时，均能获得基础生活物质帮扶。二是转变救助理
45、念，明确社会救助的发展功能。以推动能力发展、助推社会融入及强化精神慰籍为核心，强化社会救助对人力资本的投资与社会资本的建设，通过产业、教育、健康、儿童保护、就业帮扶等发展型救助帮扶举措，多维度提升困难群体综合素质，促使其形成从市场和社会中获得收人的能力，从根本上摆脱贫困状态。三是结合各类救助项目特性，助推救助功能的最佳发挥。立足功能优化，科学厘清不同救助项目基本内容及特质，寻求不同层次项目与救助功能的最佳组合及搭配，在大力完善基本生活救助和急难救助等主要发挥兜底保障功能的救助层次的同时，加强规范专项救助和补充救助等主要发挥促进发展功能的救助层次，力图实现社会救助双重功能的充分进发。（二）分层分
46、类：以建立类别型与健全专项型救助为重点合理划分救助对象类别和提供有针对性的分层救助是健全分层分类社会救助体系的基础内容。分层分类是根据群众的困境情况、致困缘由、困难程度、求助事项等各个要素，将救助对象划分出三大救助圈层。其中，内圈层为绝对困难群体，需纳人普遍型的基本生活救助，以给予低保为主，并辅之于专项救助；向外一圈为相对困难群体，即低保边缘家庭和支出型困难家庭，需依据其实际困难程度，给予合适且精准的专项救助；最外圈层为其他类型的困难群体，当其因遭遇诸如地震、海啸、车祸、中风、恶性肿瘤等突发性、意外性事件而陷人生活困境时，要给予急难社会救助，帮助其渡过难关。三个救助圈层不是完全独立的，而是相互
47、联系甚至衔接的，因此不能用分立的眼光来看待，而是应该用系统的、联系的角度对不同圈层的救助对象给予分类救助，同时，对不同圈层的对象要在人口学特征等方面作更细致的划分，以满足不同类型困难群体的需求。当前我国老龄化、少子化趋势明显，贫困的人口学特征较为突出，“老弱病残”论为贫困群体的风险较高且脱贫不易。以低保对象中的老年人占比为例，虽然近些年城乡总体低保人数大幅降低，但是2 0 13 一2 0 2 0 年城市低保对象中老年人的比例却由15.8%增加至18.4%，呈现逐步增长态势，农村低保中老年人占比更高，2 0 13 一2 0 2 0 年的比重均达到3 7%以上。由此可见，仅仅依靠低保这项普惠型救助
48、制度中的“分类施保”对残疾人、老年人、儿童、重病患者等进行适当倾斜，难以真正应对风险并解决问题，应该建立专门的类别型救助来为特定的弱势群体类别提供可靠的兜底安全网。类别型救助的对象既要包括绝对困难的“分类施保”对象，也要涵盖相对贫困群体中的残疾人、老年人、儿童和重病患者等，要为其提供以现金为主、服务为辅的救助，以有效应对特定弱势群体的贫困风险。专项型救助作为承担促进发展功能的主要项目类型，在我国应加以规范和强化，以使其真正发挥应有功效。一方面，要扩大专项救助覆盖范围，尽快解除专项救助资格与基本生活救助资格的捆绑，使其覆盖广大相对贫困群体，形成救助“缓坡”；另一方面，需要在完善现有医疗、教育、就
49、业、住房等专项救助的基础上增设部分新型专项救助，尤其是在当前我国困难群体需求较为旺盛的康复、护理、托管、心理等专业性领域优先建立专项救助。当然，具体增设过程中，可采取试点先行、经验归纳的方式，先将需求多、效益佳、覆盖广的新型专项救助项目进行确定，再有序建设其他项目。此外，还需鼓励各地通过补充救助的方式、积极引入社会力量来加强专项救助建设。总之，针对不同圈层的困难群体，要在完善既有的基本生活和急难救助的基础上，着重加强、如何健全分层分类社会救助体系？民政部答每经问：划出三个救助圈层，建立主动发现机制，每经网，https：/w w w.n b 0 15年第4期。1712023年第10 期社会科学分
50、层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径拓展和规范专项型救助，并建立专门的类别型救助（见表2），以完善分层分类的社会救助体系。表2 我国分层分类社会救助体系的救助对象和内容层次困难群体的类型救助对象主要救助内容和层次内圈：绝对困难群体低保、特困基本生活（普遍型）+专项救助+类别型救助中圈：相对困难群体低保边缘、支出型困难等专项救助+类别型救助外圈：其他困难群体特殊、突发困难急难救助（三）多元主体：助推相互合作与积极互动政府主导、多元主体有机协同是助推社会救助体系可持续、高质量发展的根本性保证。因此，在当前我国推进分层分类社会救助体系提质升级的新阶段，要立足提高社会救助帮扶水平的目标，通
