1、3410.1381.2023.07.10责编：杨蕾耕地保护中国士地2023年7 月：广西耕地“非粮化”治理情况分析肖君张雁核心提示本文总结了广西“非粮化”治理现状，并针对突出问题，提出了完善农业产业现代化发展政策、加强耕地种植用途监管、有序引导耕地恢复、建立耕地恢复激励机制等四方面措施，旨在推进广西耕地“非粮化”治理工作。2020年以来，国家层面连续下发了遇制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”的相关文件，对耕地保护提出了更高要求。广西是我国重要粮食产区和产销平衡区，抓好耕地保护，维护粮食安全更是义不容辞的政治责任和不容有失的底线任务。根据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果，笔者认为，农
2、业结构随意无序调整是导致广西过去十年耕地减少的主要原因。其中，耕地减少部分超过8 0%流向林地和种植园地。广西“非粮化”治治理现状为有效防止耕地“非粮化”，广西采取“疏堵”结合的方式开展了以下工作。全面落实耕地“进出平衡”。广西先后印发严格耕地用途管制的实施意见、耕地“进出平衡”实施细则等一系列文件，明确耕地调入流出范围，耕地“进出平衡”总体方案编制，“进出平衡”工作的实施主体、经费来源、实施方式、调查认定、实施监管等要求。其中，按照“谁组织谁负责、谁占用谁负责”的原则来确定实施主体和经费来源；实施方式可以是单一的耕地恢复，也可以纳入土地整治和高标准农田等项目建设统筹实施；最终根据最新年度国土
3、变更调查成果，年度内耕地调入面积大于或等于流出面积的，即为完成年度耕地进出平衡任务。同时，在引导林果业上山上坡、不与粮争地的前提下，确保依法依规进行农业结构调整。根据2022年度国土变更调查初步成果，全区耕地总面积多年来首次实现净增加，预计净增加2 9 万亩。加强耕地网格化监测监管。广西全面推行田长制，构建“田长+检察长”协作机制，启用“田长巡”智能巡田管田系统，发放巡田工作手册，推动各地开展网格化动态巡田；采用“自治区、市、县、乡、村五级田长+网格员”的联动模式，集问题图斑下发与处置、动态巡田上报、数据云查询服务、数据统计等功能于一体，实现了耕地“非农化”“非粮化”等问题图斑自上而下、自下而
4、上的双向监管。同时，要求各市一级“田长”针对原为耕地而现已流向其他农用地和农业设施建设用地的部分，因地制宜、分类施策，组织制定合理的恢复耕地计划，引导园地、林地有序退出，做好农业产业扶持引导，防止在恢复耕地过程中出现“简单化”“一刀切”此外，注重恢复耕地成果与年度国土变更调查相衔接，指导各地在恢复耕地工作中自主提取恢复耕地图斑，将其纳入日常或年度变更。建立耕保激励机制。针对基层保护耕地内生动力不足、“非粮化”治理资金缺乏等问题，广西印发耕地保护激励暂行办法，明确了耕地保护激励的含义、资金来源、激励资金发放标准等，从激励对象评定、激励资金使用和监督管理等方面35耕地保护2023年7 月：中国土地
5、提出了具体要求，对田长制工作做得好的县（市、区）给予不少于6 0 0 万元的耕地保护激励资金。2 0 2 2 年，广西组织开展2 0 2 1 年度耕地保护评价，对全区1 1 1 个县（市、区）耕地保护工作进行综合评分，按照得分高低并结合耕地保护面积情况，选取排名前1 5的县（市、区）作为2 0 2 1 年度耕地保护激励对象，每县奖励6 0 0万元，总计达9 0 0 0 万元。据不完全统计，2 0 2 2 年以来，广西已完成耕地“非粮化”治理超60万亩。面临的问题广西地处亚热带季风气候和热带季风气候区，气候温暖，雨水丰沛，光照充足，适合温带和热带农作物生长。全国7 0%的果树种类都能在广西种植。
6、而受法律意识淡薄、农村青壮年劳动力流失、种粮政策激励不足、粮食作物种植比较效益低等因素的影响，广西在推进耕地也“非粮化”治理工作中遇到诸多困难，函待解决。农业产业现代化程度低，巫待解决“谁来种”的问题。“三区三线”耕地保护目标确定和永久基本农田划定成果已正式启用，广西的耕地和永久基本农田保护的对象已经全部落实到了具体地块，下一步工作的重点是要在这些耕地和永久基本农田上，按照耕地利用优先序进行种植，即优先用于粮食生产，并确保长期种植。目前，广西农业产业现代化程度低，缺乏龙头企业带动，大部分耕地属于农民集体所有，通过分田到户承包给了农户，并依靠农户个体种植。这就导致种植行为受主观因素和市场因素的影
7、响较大、波动性大，不利于农业规模化、产业化发展同时，有关方面对工商企业等社会资本流转土地经营权缺乏指导和审批，造成了两极化的现象发生。一是农户随意流转土地经营权给社会资本发展肖君供图果业、畜牧业、水产业等，造成耕地“非粮化”问题。二是社会资本面临高额的流转成本，只种植粮食作物无法保证企业的正常运营。全区农业种植相关数据显示，种植双季水稻平均净收益约2 6 0 元亩年，而平均租地成本就达到9 0 0 元亩年，这还不包括购买种子、化肥、农药、劳动力和机械化的费用。耕地“非粮化”新增问题突出，巫待解决“种什么”的问题。耕地“非粮化”问题的实质是未按照耕地利用优先序进行种植。但实际情况是：一方面，农业
8、产业布局缺乏科学统筹和规划，种植结构和种植方向缺乏有效的引导，老百姓不知道该种什么；另一方面，农村土地承包法明确，承包方应承担的义务只有维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设，而在承包的耕地上发展林果业并未改变土地的农业用途，且耕地种植用途又缺乏有效监管。因此，有的地方甚至以发展现代特色农业为由，占用耕地种果、种茶、种树，导致随意、无序的农业结构调整频发。再加上种粮效益低，农民种粮积极性不高，因耕地“非粮化”导致的耕地流失问题突出。如，2 0 2 1 年广西耕地“非粮化”面积为4 0.2 0万亩，其中转为林地、园地的占8 0%以上，比-36-耕地保护中国士地2023年7 月2020年
9、增加了3 0%。又如，广西划定了1 6 8 0 万亩粮食生产功能区，其中转为非耕地的超过3 1 0 万亩，这意味着粮食生产功能区都没有全部用于粮食生产，更难以确保其他的农村耕地用于粮食生产。此外，广西还面临着复种指数逐年降低、耕地荒等耕地利用效率低下等问题耕地“非粮化”现象较多，函待解决“怎么恢复”的问题。“三区三线”耕地保护目标确定和永久基本农田划定成果启用后，中央根据启用的成果与各省党委、政府签订耕地保护和粮食安全责任书（以下简称“责任书”）。责任书包含耕地保有量、永久基本农田保护面积两项刚性指标，并要求各省制定耕地恢复补充方案。广西第二次全国土地调查（以下简称“二调”）到“三调”期间减少
10、耕地超过1 6 0 0 万亩。如果按要求在2 0 3 5年前全部完成恢复，余下1 3 年每年至少有1 2 0 万亩恢复任务；这还只是耕地“非粮化”的存量部分，不包括2 0 2 0 年和2 0 2 1 年耕地净减少的量。同时，国家层面还有可能就每年恢复任务未完成的部分开始征缴补偿费。相关思考笔者认为，从“三调”成果可以看出，国家对耕地转为建设用地方面的管控已相对成熟和完善，但对耕地转为林地、园地等其他类型农用地及农业设施建设用地方面的管控则相对薄弱。种植用途缺乏管控，农业结构调整随意，函须完善法律法规和相关政策，建立健全监管机制，稳妥有序推进耕地“非粮化”治理，并确保耕地可长期稳定利用。完善促进
11、农业产业现代化发展政策。根据2021年农村土地经营权流转管理办法的要求，笔者建议，国家层面应组织农业农村等相关行业主管部门尽快出台适应当前耕地保护形势和要求的政策，系统促进农业产业现代化发展，建立相关工作机制，落实对工商企业等社会资本流转土地经营权的指导和审批，优化工商企业下乡进行粮食、油料、蔬菜种植等符合耕地和永久基本农田利用优先序的产业发展环境，促进农村耕地规模化利用和规范流转，助力产业健康有序长效发展加强耕地种植用途监管。笔者建议，一是国家层面应压实农业农村等相关行业主管部门责任，从源头遇制耕地“非粮化”和耕地荒问题的新增。按照“三区三线”划定成果确定的农业空间，逐级编制农业发展规划，做
12、好农业结构调整和农业产业布局引导，确保耕地和永久基本农田按照国家明确的利用优先序进行种植；加强耕地种植用途数字化、网格化和动态化监测监管，及时发现、制止耕地“非粮化”和荒等。二是适时修订农村土地承包法，为耕地“非粮化”治理提供法律依据。笔者建议，将严禁耕地“非粮化”的要求写入农村土地承包法，明确维持耕地的种植用途，将未经批准不得擅自进行农业结构调整作为承包方应承担的义务，保持法律法规的一致性，使其与土地管理法相关要求衔接。稳妥有序引导耕地恢复。为确保耕地“非粮化”整治效果，应避免产生二次“非粮化”或新的荒问题，造成整治资金浪费和农民的损失。笔者建议，国家层面应明确由农业农村部门牵头，尽快组织开
13、展耕地“非粮化”专项整治，制定科学合理的耕地恢复方案，在充分尊重农民意愿的前提下，引导在“二调”认定的耕地上种果、种树的地块合理有序退出，稳妥有序地推进耕地恢复工作，并做好恢复后耕地的后期管护，确保恢复后的耕地能够长期稳定合理利用。建立耕地恢复激励机制。笔者建议，一是国家层面予以支持，在不将耕地恢复任务作为刚性指标进行考核的同时，给地方留出充足的过渡期开展耕地恢复工作，避免出现“简单化”“一刀切”、强行复垦复耕的现象；二是对自愿进行耕地恢复的群众适当给予经济补偿，尤其是对于果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季的，还要给予农户和经营者合理复耕的时间，切实提高群众自觉恢复耕地的积极性。（作者肖君供职于广西壮族自治区自然资源调查监测院，张雁供职于广西壮族自治区自然资源厅）
