1、政府投资项目采用装配式建筑在前期决策阶段的问题分析引言：在我国过去几十年高速发展时期，建筑业的蓬勃发展带动了上下游多个行业的发展，并且吸纳了大量的劳动力，在推动我国国民经济发展过程中起到了重要的作用。在我国将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务的背景下，经济社会发展的方式由重速度转向注重质量和效益的发展，传统建筑业的弊端日益显著，主要表现为发展方式粗放、高耗能高排放、生产效率低下、从业者水平良莠不齐、建设周期长等方面。为了实现“3060”双碳目标，建筑业亟需产业结构优化和转型升级，大力发展绿色建筑、装配式建筑，推动建筑信息模型（BIM）、互联网、物联网、大数据、云计算、移动通信、
2、人工智能、区块链等新技术的集成与创新应用是建筑业提质增效的主要路径，是推进建筑工业化的重要措施，融入新发展格局、实现可持续发展的必然选择。政府投资项目公益性强、投资额度大，是引领示范和促发展的重要载体，对发挥政府主导作用，推进装配式建筑全产业链发展起到重要作用。1.发展装配式建筑的重要意义1.1 装配式建筑的概念所谓装配式建筑，就是把原先需要在施工现场进行浇筑而成的梁、板、柱、楼梯、墙体等部件，在加工厂进行生产加工，制作成预制构件，再运输到工地进行组装，通过对连接部位采用特有技术而形成完整的建筑物。按照建筑土体材料分类，装配式建筑主要分为装配式预制混凝土结构、装配式钢结构以及现代木结构三类，我
3、国主要应用前两种。1.2 装配式建筑的特点装配式建筑是建筑工业化的方向之一，以绿色生产为理念，是建造方式的改革与创新，在建造过程中采用标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修和信息化管理。相对传统建筑，装配式建筑实现了标准化和模块化，可以在工厂大规模集中加工生产预制构件，有效的缩短建设周期，提高生产效率，改善劳动和生产环境，降低能耗，减少污染，确保产品的质量统一和稳定1。1.3 国外装配式建筑发展现状及趋势装配式建筑目前在国外发达国家中起步早，在欧洲、美国、日本等国家和地区应用广泛，尤其是在住宅应用中，已经形成了较为成熟的体系。虽然各国各地的发展模式、技术体系和标准不一致，但是从发展历史
4、来看，都经历了政府颁布相关政策，实施补贴扶持，不断完善标注规范、技术体系研究，鼓励技术创新等过程。欧盟自成立后，建立了一系列推进装配式建筑发展的标准、技术文件等，推进建筑标准化发展，此外还颁布了如建筑产品条例CPR 和建筑能效指令EPBD 等相关建筑条例和指令来推动绿色建筑发展和促进建筑节能减排，将装配式建造技术和可持续发展相结合。法国是最早推行工业化建筑的国家之一，大力发展建筑通用体系，并应用信息化系统促进装配式建筑发展2。德国现已形成了完整的装配及技术体系，包含了从设计、预制到施工的各个环节，实现部品部件的标准化、模数化。丹麦最早实现了参数化和模数化，在满足标准化的结构部件的前提下同事实现
5、多元化。日本是最早形成住宅装配式批量化生产的国家，形成了主体和内装协调发展的体系。装配式建筑发展以保障性住房为切入点，推动装配式建筑快速实现标准化，促进装配式建造技术产业化发展，并逐步在商品房中运用。美国的工业化水平高，模块化技术成熟，装配式建筑在住宅领域应用成熟，构件和部件表现出极高的标准化、专业化、商品化、系列化和社会化，装配式建造成本远低于现场建造的方式。目前应用领域已经从住宅扩展到技术要求更高的公共建筑领域，如学校、办公、体育馆、医院等。1.4 我国装配式建筑发展现状及趋势我国装配式建筑起步于上个世纪五十年代，在70 年代初步创立了装配式建筑技术体系，发展热潮持续至八十年代，廉价劳动力
6、涌入城市，现浇建筑的兴起代替了产品规格少、防水保温问题多的装配式建筑，装配式建筑发展进入了停滞期。90 年代房地产业的快速发展，国家加快推进住宅产业现代化，装配式建筑再次进入了缓慢发展的时期。进入二十一世纪，在可持续发展和节能环保要求逐步提高的大环境下，国家出台了关于大力发展装配式建筑的指导意见“十三五”装配式建筑行动方案等纲领性文件，产业进入快速发展阶段，新建装配式建筑面积占城镇新建建筑面积比例由2015 年的2.7%快速上升至2021 年的25.4%，仍然与世界发达国家70%以上的装配化率有较大差距。目前，我国已进入老龄化阶段，人口总量减少，劳动力短缺，用工成本迅速上升，传统“人口红利”正
7、在消失，房地产市场整体低迷，建筑业发展面临艰巨挑战。装配式建筑因其优势，是破解当前建筑业发展困境的重要途径，是充分利用“人才红利”从劳动密集型向技术密集型转变的有效方式，是我国迈向“建造强国”的有力抓手。现阶段顶层设计还需优化，产业链尚未完善，各项设计、生产、安装技术标准体系还需进一步健全和整合，配套政策和监管制度不健全，技术研发创新能力不足，产业配套人才缺乏，缺乏科学管理体系，经济成本居高不下，施工工期优势小这些不足制约着我国装配式建筑的发展。1.5 我国政府投资项目采用装配式建筑的政策支持根据国外装配式建筑的发展经验，产业发展过程中，尤其是在发展初期，离不开政策支持和激励措施。2016年，
8、国务院出台了关于大力发展装配式建筑的指导意见，拉开了我国装配式建筑新一轮快速发展的序幕，各省市此后纷纷相继出台了各类促进装配式建筑发展的政策文件、技术标准、激励措施等。政府投资或主导的工程项目率先应用装配式建筑方式从而做好示范引导工作，重庆市、河南省等省市发文明确了所有有条件的政府投资主导项目需全部采用装配式建筑，适用领域涵盖了政府投资建设的保障性住房、学校、医院、科研、办公、酒店、综合楼、工业厂房等建筑以及地下综合管廊、城市道路桥梁等适用于工厂预制件的市政公用设施工程等。多地的政策文件中都明确要将政府投资项目装配式建筑要求在立项审批时纳入项目立项文件的审查范围，审批部门及投资主管部门要重点审
9、核装配式建筑建设方案、装配率、投资估算等相关内容，是项目前期决策的重要内容，如果项目明确不适用或者不能采用装配式建筑的，需要做出相关说明。2.政府投资项目采用装配式建筑在前期决策阶段的问题在政府投资项目前期决策阶段，需要明确项目建设的必要性和功能定位，确定项目建设规模，明确项目方案和建设标准，建设模式等，控制项目的总体投资规模，前期决策的正确与否直接关系到项目建设的成功与否。项目建议书和可行性研究报告是项目前期决策阶段研究的重要成果，是立项和指导后续初步设计的重要依据，是整个建设过程中的重要环节，对实现建设意图和控制设计建造过程起到了重要的作用。根据相关政策文件的要求，政府投资项目的装配式建筑
10、相关方案需要在立项审批阶段进行明确，但以下问题影响了前期决策的水平和财政资金使用效率。2.1 标准体系不完善，缺乏导则指引目前，国家和部分省市为了推动装配式建筑发展出台了一系列文件，设立了近远期的发展目标，但从顶层设计到实施层面都处于探索阶段，缺乏强有力的政策激励措施、涵盖全产业链的纲领性文件以及兼具指导性和可操作性的详细实施方案。装配式建筑涉及到的设计、生产、施工、验收、监管等环节缺乏统一的协调标准，难以真正实现设计、构建生产和安装施工一体化，构件的通用化、标准化水平过低，导致现阶段成本居高不下3。我国幅员辽阔，各地的经济社会技术发展不均衡，发展方向和发展目标也有较大差异，不同地区的地貌、气
11、候、地质等自然条件各不相同，各地工业化水平差异大，装配式建筑发展的基础不同，无法采用统一的发展模式和发展路径。在项目前期决策阶段缺乏参考性强、有针对性的标准、导则和指引，很难准确判断前期决策阶段相关方案的技术先进性和可行性，项目建设单位、代建单位、咨询单位、政府部门等参建各方对项目装配式建筑采纳的建设标准、能否满足个性化需求、造成的建造成本增加是否合理难以达成共识。2.2 应用范围广泛，示范作用不明显除了保障性住房之外，政府投资项目涉及范围广泛，尤其是医院、体育馆等大中型公共建筑的方案复杂且投资成本较高，前期决策阶段研究的效果对于控制项目实施尤为重要。目前政府投资项目关于装配式建筑的主要政策文
12、件只明确了项目装配率的下限，对不同类型的项目并没有提出详细的指导性意见。在实际实施过程中，不同项目的功能定位不同，规模和使用需求各异，对于非住宅建筑和一些功能布局复杂、柱网尺寸多变、荷载取值多样、结构降板分布分散、构件重复率低、难以标准化程的项目难以明确树立有前瞻性和实践性的建设目标。在实际决策过程中，审批部门及投资主管部门对于项目采用的装配率是否科学合理，预制构件种类、关键节点连接、拟采用的装配式施工技术、技术方案的经济性以及最终的实施效益难以做出深入的研究和准确的评价。部分追求个性化或功能复杂的项目往往采用被动考虑装配式建筑的设计理念，为了达到装配率要求，选择先设计后拆分或者主体结构和装修
13、相分离的模式，难以发挥装结构、外保温、装饰装修、机电安装一体化的优势，装配式建筑方案沦为应付政策文件对项目基本装配率要求、完成项目立项审批的纸上蓝图。按照现行的政府投资项目建设流程，项目前期咨询、初步设计和施工图设计通常为不同单位，难以确保前期决策的方案能顺利深化优化并沿用到下一个阶段，最终削弱政府投资项目的带动和示范效果。2.3 建造成本高，财政支出压力大项目主管部门在功能定位、建设标准、造价指标的考虑上和财政部门的想法必然存在偏差，在当前财政部门坚持“过紧日子”的要求下，平衡好各相关部门对项目的投资规模、建设标准和造价指标是前期决策阶段的重点和难点。为了更好的发挥财政资金使用效益，不仅要立
14、足于控制项目总投资，节约财政资金，也要充分考虑项目远期发挥示范带动作用，促进产业链的发展健全，探索可推广可复制的建设模式，产生长远的经济效益、社会效益和生态效益。当前政府投资项目在前期决策阶段普遍采用对标和参照同类项目造价指标的方式进行投资规模控制。由于我国装配式建筑项目起步较晚，尚未形成成熟的体系，对不同类型、不同规模、采用不同装配方案的政府投资项目造价指标的研究缺乏标准和案例分析研究，在不同地区、采用不同的装配方案对造价指标也有影响，致使在前期决策阶段缺乏对项目的造价指标经济合理性的控制依据。且采用装配式建筑较传统建造方式在前期的投入成本更高，施工工期往往也更长，在短期的经济优势较小，造成
15、财政投入压力大。2.4 专业技术人员缺乏政府投资项目的决策方案比较复杂，需要懂技术、懂管理、懂经济的复合型人才以及由各个专业组成的专精型人才团队。无论是咨询单位、设计单位、还是政府部门都普遍缺乏相关专业人才，尤其是在前期决策阶段，政府部门的内部技术力量不足，需要大量的外部技术力量支持，如可行性研究报告的编制和评审都依赖第三方咨询单位。在前期决策阶段，项目时间安排紧，涉及到的专业多且复杂，决策的难度高，政府单位相关工作人员的人手不足但是工作强度大，无法单独完成决策工作。由于聘请的第三方咨询单位人员的水平参差不齐、经验不足，相关专业的外部专家参与度有限，造成项目前期决策的效率低下且质量难以控制，部
16、分前期决策成果千篇一律、流于形式，难以形成具有科学性、针对性和可实践性的应用成果，背离了设置前期决策程序的初衷。3.完善政府投资项目装配式建筑在政府投资项目中的应用3.1 完善标准化体系建设从国外装配式建筑发展的经验来看，加强装配式建筑标准化体系建设是推动装配式建筑发展的关键环节。与其他先进国家相比，我国装配式建筑的发展还处于初期阶段，适应我国基本国情和发展水平的标准体系的缺乏是装配式建筑发展的首要矛盾。应根据各地的工业化水平、发展基础和目标，因地制宜，合理统筹，运用科学的理论和恰当的方法，加快完善适合各地区的从设计、生产、施工工艺、验收、监督管理、维修各个关键环节全过程的标准化体系建设。以保
17、障性住房为切入点，逐步扩展装配式建筑在除住宅以外其他领域的推广、应用，积极引导骨干企业参与相关国家标准、行业标准、地方标准的编制，建立标准化数据库，强化各标准间的衔接。3.2 完善政府投资项目前期决策指引导则的编制为了提升项目在前期决策阶段的科学性，切实政府投资的效率效果效益，应结合各地的产业发展水平，总结研究以往投资项目的经验，包括研究梳理总结不同类型项目的装配率、装配方案、经济指标、建设工期、后期使用效果、总结的经验教训等，研究制定项目在决策阶段的指引导则，明确装配式相关方案在前期阶段应达到的深度和要求，提供目标定位、建设方案、造价指标等方面的参考依据和对标方案，破除仅仅以装配率达标为导向
18、的决策思维，让前期决策更加高效、规范、有序，提高项目的谋划水平，根据项目实施条件，选择建设一批应用先进绿色建造和智能建造技术的重点项目，发挥典型示范作用。3.3 加强部门合作，形成工作合力装配式建筑的发展是一项系统而复杂的工程，在政策引领、用地保障、财政激励、税收优惠、质量监督、科技支撑、交通保障、产业引导等各方面需要住建、发改、财政、国土、交通、税务等部门通力合作、广泛参与。各部门应提高重视度，在前期决策阶段建立联动机制，提早介入项目决策，共同对装配式建筑的发展进行分析研究，精准发力，协调前期工作中的难点、痛点，坚持适度超前、统筹谋划的原则，科学布局装配式建筑示范项目，极力消除在前期工作中的
19、隐患，避免重复审查报批工作，缩短项目建设周期，提高决策质量。3.4 加强新一代信息技术的融合应用建筑信息模型（BIM）、互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息化技术与装配式建筑的发展息息相关，二者协同发展是推动“中国建造”核心竞争力的的重要手段。以BIM 为代表的技术应用能促进建筑项目实现全过程、全要素、全参与方的数据共享和协同工作，实现设计、施工、生产、安装、运维等各个环节的全生命周期管理，提高整个项目的工作质量和效率，减少错误率。探索以BIM 为代表的信息化技术在前期决策阶段的运用，为前期决策提供更加高效、准确的判断，确保前期决策成果顺利落地实现。3.5 加强人才队伍建设项目前期决策阶
20、段的智力策划活动依赖专业技术人员的职业素养，加快参建各方的装配式建筑人才队伍建设，健全人才培养、使用、评价、激励制度，创新人才管理模式，是做好前期决策的基础。加强政府部门相关岗位人员的岗位培养、技能培养，重视人才的引进和考核。加强对第三方成果的审查，重视对成果的应用，健全全过程的项目管理制度，及时应用和总结项目经验。优化对咨询单位的管理制度，加强对第三方的工作业绩和工作能力考核，并设置合理的评分标准。建立外部专家库，鼓励相关高水平专家深度参与到项目前期决策阶段，为项目建设建言献策。结语：纵观国内外装配式建筑的发展历史，以政府示范项目为切入点，大力推动装配式建筑发展是科学且符合客观规律的手段。重大政府投资项目不仅是经济发展的“压舱石”，也是引导产业转型升级、促进上下游协同发展的有效举措。前期决策的质量是决定项目质量、控制项目投资、实现财政资金使用效果效益的重要环节。在多维度、多方面出台的各项切实可行的宏观政策、标准规范引导下，参建各方需要压实主体责任，总结过往经验，不断提升职业素养和水平，不断改善工作方法，积极应用现代技术手段，才能真正的走出一条符合我国基本国情的装配式建筑发展之路。
