1、格拉斯斯蒂格尔”防火墙，以 GLBA 法案出台为标志，使混业经营模式从法律上在美国正式确立。两国后来的金融监管改革，都是在对银行分业经营监管松绑之后，为解决原有的监管体 制不适应“超市金融”的问题而推行的。其二，无论英国还是美国，中央银行监管职能的整合与分离都只是相对的，而不是绝 对的，其区别仅仅在于运用正式的还是非正式的监管权力。美国联邦储备委员会虽肩负金融调控和金融监管双重职能，但它并不是美国唯一的金融监管者。联储是州特许会员银行的主要监管者，（注：美国 1913 年联邦储备法将商业银行划分为会员银行和非会员银行。作为国民银行，必须加入联邦储备体系作为会员银行，符合规定条件的州银行可以自愿
2、申请参加联邦储备体系成为会员银行。原来任何会员银行都必须按自有资本 6%认购联邦储备银行的股票，获得 6%的固定利息。由于会员银行要受到中央银行的严格管理，最初几年州银行加入联邦储备体系的很少，20 年代以后才逐渐增加。参见张贵乐：金融制度国际比较，东北财经大学出版社 1999 年版，第 910 页。）而不是州特许非会员银行或者国立银行的主要监管者。当然，如果一个银行是金融控股公司或者金融控股公司的一部分就必然受到联储的监管，包括检查和报告。显然的例外情况是联储将依赖于 FDIC 和 OCC 对有关银行监管的工作。在这一假定下，联储直接监管 8，005 个商业银行中的 955 个。这些银行的资
3、产总和在总计为 6，504，593 百万美元银行总资产中只占 1，706，559 百万美元。在联储监管的955 个银行中，仅仅只有 26 个银行资产超过 10 亿美元，而其它 929 个的资产均在 1 亿美元以下。（注：HeidiMandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated and FunctionalRegulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in Bank Supervisionin the United States and the United Kingdo
4、m，28 BROOKLYN J.INTL L.411，438（20 03）。）可见，所谓美国联储的监管职能只是金融体系中的一部分而非全部。当然，目前联储作为美国央行比英格兰银行享有更多的正式监管权力。不可忽视的事实是，当英格兰银行在失去正式地监管银行的权力后，仍可在很大程度上继续行使非正式控制，短期内，这一倾向还将真实存在。例如，许多目前 FSA 的工作人员就是前英格兰银行的雇员 .（注：Id.，28 BROOKLYN J.INTL L.411，415（2003）。）以上分析表明，在今天的任何国 家，中央银行无论是独自垄断全部金融监管职能还是完全脱离金融监管，都是不现实的 .其三，英、美两种模
5、式各有利弊，相互之间具有互补性。美国在一体化监管方面与国际化趋势保持了距离，不仅银行、证券和保险监管者之间相分离，甚至在每一传统的领域中，都存在多重监管者，例如多个银行监管者、多个证券监管者以及多个保险监管者。如果说这种体系有优势的话，那就是存在监管者的潜在竞争；缺点即昂贵的重复监管成本和模糊的责任界限。英国统一监管则恰好相反，FSA 继承了原有 9 个金融监管机构分享的监管权力，金融监管权高度集中。它强调用最节约和有效地使用资源的方式统一实行监管，减少了监管成本；缺点是中央银行的金融调控职能与监管职能的脱节以及缺乏监管者之间的竞争。事实表明，无论哪种模式，都有合 理的做法可供借鉴。三、对我国
6、金融监管改革的借鉴目前，我国已经顺应中央银行职能分离的国际潮流，设立了银监会将央行监管职能剥离出来。但仍有学者对这一分离举措持怀疑态度，他们认为，在人民银行之外成立“银监会”，目的是要解决“央行在制定和执行货币政策时，兼具金融监管职能的角色冲突问题，角色冲突的确存在，并且可能引发央行的通货膨胀倾向，以及商业银行对中央银行的监管捕获效应，但通过机构分立将角色冲突外部化，并不能使监管职能也同步分立，并带来央行和监管机构的协调难题，以及央行在行使最后贷款人职责时的非中立性姿态。”（注：钟伟：论货币政策和金融监管分立的有效性前提，金融与保险2003 年第 5 期。）仔细分析，其中某些观点的确值得关注。
7、笔者认为，他山之石，可以攻玉。在我国顺应国际金融改革的潮流、独立探索一条发展中国家金融监管模式的过程 中，英、美的有些做法是可以借鉴的。首先，在银行监管职能从中央银行分离之后，重建金融调控与金融监管之间的衔接与 协调，廓清银行监管、证券监管、保险监管之间的分工与合作成为当务之急。在这方面 ，英国的做法具有借鉴意义。英国在 FSA 成立不久就发布了财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。（注：黎和贵：英国金融监管体制的改革及启示， 2003 年 6 月初成立了专门工作小组，起草了中国银行业监督管理委员会
8、、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录（以下简称备忘录），并于 9 月 18 日讨论通过了该备忘录。备忘录内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。主要是：（1）按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。（2）建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，规定各金融机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布。（3）明确了
9、就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法。 （4）规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。（注：参见建立协调配合机制，加强金融监管，防范金融风险， = 155.）可见，我国已经将银监会、证监会和保监会之 间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制通过立法方式有效固定下来，这是十分可喜的。但现在问题是，人民银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，笔者建议在银监会、证监会和保监会之上建立一个类似于英国金融服务局的统一监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度
10、性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范 金融风险的目的。其次，银监会成立之后，担负着监督管理银行和非银行金融机构安全运营的重要职责 .为了达到维护银行业合法、稳健、高效运行之目标，采用美国的某些灵活做法，是较好的选择。在美国银行监管中，存款保险制占据着不同寻常的地位，有人甚至认为“随着美国在 FDIC（联邦储备保险公司）参于银行监管的广泛化和必要化，人们会质疑美联储的有关机构直接银行监管的必要性。如果 FDIC 对银行败战负根本性的责任，那幺是 FDIC ，而不是其它机构为逻辑上的银行监管者的位置。”（注：Heidi Mandanis Schooner，A Comp
11、arative Analysis of Consolidated and Functional Regulation：SuperRegulator：The Role of Central Banks in Bank Supervision in the UnitedStates and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INTL L.411，441（2003）。）实践表明，美国“近年来虽然出现了大的经济冲击，却并未出现银行挤兑现象，其原因在于储蓄者对于存款保险系统的信任。即使像美国这样经常出现大的银行破产，储蓄者也总能得到全额补偿，虽然明确的存款保险上限为 10
12、 万美元。”（注：Mathias Dewatripont、Jean Tirole：银行监管，石磊、王永钦译，复旦大学出版社 2002 年版，第 51页。） 因此，笔者建议，我国可在银监会之外，成立存款保险机构，并强制有存款业务的银行和非银行金融机构参加保险。银监会负责银行和非银行金融机构的风险防范监管，其实施手段主要是通过对金融机构的审批、检查、稽核；对金融机构和金融市场的统计管理；对金融市场主体的处罚强制等形式来实现。其中对金融经营的资本充足率、流动性与贷款集中度的监管尤为重要。而存款保险机构则能在减少金融机构（主要是银行）倒闭方面起到重要作用，因而成为保护存款人利益、稳定金融体系和信用的一
13、道重要防线。此外，我国可以借鉴美国的多元监管主体制度，（注：多元泛指以联储（FRS）为代表的银行监管系统、以证券委员会（SEC）为代表的证券监管系统、以国家保险委员会（NAIC）为代表的保险监管系统分别在各自的行业内行使联邦监管权，再往下细分，各个行业监管系统内部又可以分为多元的监管主体。程宗璋：创新我国金融监管体制的问题研究， 文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题英美金融监管制度改革及我国之借鉴许多奇关键词: 金融监管/金融调控/分离/整合内容提要: 在上世纪末以来的“金融业监管一体化”的潮流中，英国和美国分别成为将金融监管职能从中央银行分离出去和依然保
14、留在中央银行的两个典型。本文阐明了两种监管模式的形成实践和理论，对比分析了两国做法中的有益经验，并对我国在创建独具特色的、科学的、合理的、高效的金融监管制度的过程中如何借鉴英、美的一些有益做法提出了自己的建议。上世纪末以来的“金融业监管一体化”潮流冲破了金融调控和金融监管同为许多国家中央银行两大基本职能的原有格局，金融监管职能从央行职能中分离出去的趋势已日渐明显，英国是其主要代表。而与此同时，美国不仅仍将银行监管职能保留在联邦储备委员会，而且由于格拉斯斯蒂格尔防火墙的被打破，银行混业经营的推行，美联储融银行、证券和保险业的监管于一身而使监管职能得到进一步加强。本文旨在通过对英、美模式的比较分析
15、，探寻对我国金融监管模式选择的借鉴意义。文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题一、英、美金融监管改革的理论与实践(一)英国“分离”式的监管改革随着各国中央银行制定和实施货币政策独立性的增强和金融混业趋势的抬头，全球性的金融改革随之展开。更高一级的监管成为市场监管的冲击波，许多国家为此修改了原有的监管体系，即在银行、证券、保险三部分监管职权之上建立一个单独的监管者。其中最典型的例子是英国。1997 年 5 月 20 日，英国财政大臣公布金融服务业监管体制改革方案，剥离英格兰银行(注：长期以来，英格兰银行是发达国家的中央银行中少数不具备独立制定货币政策权利的中央银
16、行之一。进入 20 世纪 90 年代，英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛而透彻的了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性亦有所提高。英格兰银行的监管职能始于 20 世纪 40 年代，但直到 1987 年，其监管职能才被1987 年银行法所规范与定位，权力得到加强。英格兰银行和证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外金融行业自律组织在监管中发挥着相当重要的作用。)的银行监管职能，将银行业监管与投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”(后更名为“金融服务局”简称 FSA)。2000年 6 月，英国通过金融服务与市场法(F
17、SMA)，(注：金融服务与市场法(FinancialServicesMarketsActs)，将现行若干法律中文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题所确立的金融监管体系进行协调和革新，对金融服务和市场的监管重新作出规定。该法于 2001 年 4 月 1 日生效。这是一部英国历史上议院对提案修改达 2000 余次，创下修改记录最多的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如 1979 年信用协会法(theCreditUnionsAct1979)、1982 年保险公司法(theInsuranceCom
18、paniesAct1982)、1986 年金融服务法(theFinancialServicesAct1986)、1986 年建筑协会法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987 年银行法(theBankingAct1987)、1992 年友好协会法(theFriendlySocietiesAct 1992)等都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。)从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革。按照该法，英国于 2001 年建立了 FSA 作为一体化的监管者。其结果是，英国目前的金融监管体制不仅是合一的，而且是同中央银行分离的。根据英国2000 年金融服务
19、和市场法的授权，其金融业的单一监管机构 FSA 享有广泛的法定监管权力。它有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令，例如“监管 11 条”。该法令要求被监管者一定要以公开及合作的态度接受 FSA 的监管，一定要将必须及时通报的情况报告给 FSA。(注：乔海曙：金融监文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题管体制改革：英国的实践和评价，金融与保险2003 年第 8 期。)从业务上看，FSA 除继承了原有 9 个金融监管机构分享的监管权力(注：如从英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来;与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给
20、 FSA;对上市公司的审核责任也从伦敦证交所转到 FSA 手中等等。)以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。这样，英国用立法的形式强化了 FSA 的统一监管权，英格兰银行对银行业监管职能的整体移交得到了法律确认。FSA 作为目前英国统一的金融监管机构，将英格兰银行中的监管职能分离出来，转由 FSA 综合行使，使英格兰银行制定和实施货币政策的职能进一步强化。“分离”式的金融监管模式具有以下优点：其一，中央银行兼任金融调控和金融监管两项职能存在明显的矛盾和冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行
21、为的控制(颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等)，对银行偿债能力的控制(例如制定与管理审慎监管比率)，对银行流动性的控制(管理货币市场从而保证足够的流动性)来监管银行体系的。正是在第三个领域里，银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家，货币政策当局主文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题要通过对银行流动性的影响来实现其内部(物价)与外部目标(汇率)。”(注：美查理士恩诺克、约翰格林：银行业的稳健与货币政策，朱忠等译，中国金融出版社 1999 年版，第 343 页。)英国中央银行职能之所以最终分离，就是因为双重职能一直受到各界指控：一方面要负责货币政策的稳定
22、，注意商业银行的贷款规模与货币膨胀指数;另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。这双重职能必然使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。(注：谢伏瞻：金融监管与金融改革，中国发展出版社 2002 年版，第 143 页。)其二，监管当局的独立性有助于消除道德风险。中央银行出于维护社会支付体系、经济政治稳定的目的，往往在银行发生挤兑之前出资救助，使之免于倒闭，避免社会动荡，此乃中央银行的“最后贷款人”职能。当中央银行兼具银行监管职能时，商业银行往往存在“太大而不能倒”(注：如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行将在他们出现困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束。陷于困境的银行规模越大，道德风险的可能性就越大，因为银行的高级管理人员知道，他们的倒闭对整个银行体文章来
