1、每年的民工潮我国农村土地制度改革思路评析与探讨 一、我国目前农村土地制度现状 二、现有土地制度改革思路概述 三、各种改革思路的优势分析 四、各种改革思路的弊端研究 五、必须高度重视我国土地所有权的特殊意义 六、变革土地集体所有权实现形式思路应是理智的选择一、我国目前农村土地制度现状 我国不存在法律意义上农户土地所有权，集体是农地的法定所有者。但在实际经营活动中，由于农户拥有30年的经营权甚至更长，并且不缴纳任何地租；而实际上政府行使最终所有者的权利，如规定承包合同年限、地租的缴纳、土地的买卖等，集体所有已经名存实亡。农户除没有最终处置权外，拥有准所有权。因此说，改革农地制度已经势在必行了。邓小
2、平的“两个飞跃”理论 党的十一届三中全会以后，我国广大农村冲破了人民公社体制的束缚，实行了家庭联产承包责任制，逐步建立了统分结合的双层经营体制。这极大地调动了农民的积极性，解放和发展了农村生产力，实现了农业和农村经济改革与发展的“第一个飞跃” 。 在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权;允许土地使用权依法有偿转让等基础上，适度发展规模经营和集体经济，这是“第二个飞跃”。二、现有土地制度改革思路概述 思路一：完善土地经营权的改革思路。 认为现存土地制度改革的重点在于完善农户土地经营权。应进一步通过法律和政策，强化农户经营主体的地位；在维护土地公平分配原则的
3、同时，有限度地按照效率原则配置土地，以改变土地细分化、规模不经济的状况；发育土地使用权市场，促进使用权和经营权的分离，推动土地使用权的流转。 实践中该思路又可分为“政府模式”和“两田制模式”。 所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土地政策的模式。主要体现在农民承包30年不变、“增人不增地、减人不减地”等政策上。 所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”，“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。 思路二：再造土地制度的改革思路。 认为土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出
4、产权清晰、权责明确、行为合理，能够负担起土地保值增值的市场主体，又不能刺激投入、促进流转、提高效率，故应彻底抛弃，重新构建适应市场经济要求的土地制度。 这种思路在操作主张中，可分为“国有个人制”模式和“国有租赁制”模式。 所谓“国有个人制”，是将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家所有，后者由农户掌握，从而取消农民集体所有权。这种制度，一方面确保国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利，同时坚持了农户为基本经营组织的制度安排。 它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有权，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地，实质上是一种“准私有制
5、”。 所谓“国有租赁制”，是将目前由农村集体所有的土地收归国有，由国家行使土地所有权。农民向国家租赁土地，依法缴纳租税，形成国家所有、农民经营的制度。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的高效经营。 思路三-变革集体土地所有权实现形式的思路。 认为现行土地制度的缺陷和负面效应，不是土地集体所有制本身所致，而是因现行改革重点出现偏差。所以要调整改革思路，从探索集体土地所有权的实现形式入手，在兼顾公平与效率的同时，全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系，再造所有权主体和经营权主体，为培育土地市场奠定制度基础。 在实践中，“土地股份合作制”是典型形式。 所谓土地股份合作制，是以集体所有制为基础，利
6、用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在“三权分离”的基础上形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，从而实现土地股份合作制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。三、各种改革思路的优势分析 第一种思路-完善土地经营权改革思路的优势 “政府模式”作为完善土地经营权改革思路的一种模式，优势有三： 1、巩固了我国家庭经营的基本制度，适应了农民求稳怕变的思想，有助于激励农民长期投资和稳定生产，保证了政策的延续性； 2、在农民可接受的限度内调整承包政策，适度促进规模经营
7、和土地流转，减少了社会的震荡； 3、通过权利的规范和分解，促进了农村土地市场的发育，因此可以推进市场化的进程。 “两田制模式”则有如下优越性： 1、在一定程度上兼顾了公平与效率，实现了责任田的适度规模经营； 2、实现了土地经营权和使用权的分离，有效提高了土地的利用效率； 3、在一定程度上减缓了土地细分化的趋向，防止了小土地经营的凝固化。 第二种思路-再造土地制度改革思路的优势 再造土地制度改革思路的出发点是原有的改革思路，未能以农民土地所有权为基础。“国有个人制”的提出正是从归还农民完整的产权入手，克服现有土地制度的内在缺陷，形成有效的利益激励机制和土地流转机制，以确保农民的合法权利。“国有个
8、人制”的设计就是要确立农民对土地拥有排他性的产权，使农户成为土地所有权主体。家庭联产承包责任制实行30多年来，农户实际上已经拥有了土地所有权。因此，实习这种制度是水到渠成，改革成本较低。 “国有租赁制”思路的提出是基于如下考虑： 1、土地是不可再生的稀缺资源，充分利用土地资源是土地制度的首要目标。实行土地国有制，既可以最大限度激励农业经营者对土地资源的充分合理利用，又便于国家对土地资源的有效管理。 2、可在制度上废除使用权的垄断，利用地租调节土地的流转，促进土地流向种田能手，有利于农户的企业化经营。 3、国家可不再利用工农业产品价格剪刀差间接收取地租，而直接向土地经营者收取地租，理顺了国家和农
9、户之间的经济关系，并将地租作为农业发展基金，完善积累机制。 4、可以割断农民与土地之间的财产关系，便于农民离土转业。 第三种思路-变革土地集体所有权实现形式思路的优势 “土地股份合作制”思路在制度路径依赖、变迁成本以及实施效果等方面具有明显的优势： 1、公平与效率的有机结合。 2、激励与约束的有机结合。 3、低成本与高效率的有机结合。 4、制度的稳定性与超前性的有机结合。四、各种改革思路的弊端研究 对完善土地经营权改革思路的弊端探究 “政府模式”经过多年的贯彻和落实取得了一定的成效。但是从总体上来看，效果并不如意。这主要体现在实践中暴露出的弊端：1、土地细分化趋势并没有被遏制，承包地频繁调整仍
10、在继续。例如，很多地方农民表示欢迎承包权30年不变，而不同意“增人不增地、减人不减地”。 2、土地流转问题没有解决，农民不愿转包或放弃土地，粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生，土地难于向种田大户集中。 “两田制模式”也具有一定的局限性和弊端： 1、“两田制模式”没有真正解决公平与效率的矛盾。“两田制”虽然力图在保证公平的同时兼顾效率，但没有找到两者的有机结合点。因为如果按人均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口粮田的分配，要么使口粮田更加细分化，难以真正发挥保障作用；要么调整口粮田与责任田的比例，挤占责任田，从而缩小了土地的经营规模，牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变，又必然侵蚀部分农民的权利，遭
11、到农民的反对。 “两田制”也没有解决集体组织、农户之间的权利分割问题。实行“两田制”强化了集体组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。在农民无法干预和监督集体组织决策、分享土地收益的情况下，集体组织重新有偿分配承包土地，可能演变为变相加重农民负担、侵蚀农民权利的行为，从而影响农民生产的积极性。 对再造土地制度改革思路的弊端探究 “国有个人制”实际上否定了公有制与市场经济结合的可能性，陷入只有“私有制”才能发展市场经济的误区。虽然这个思路也考虑了制度变迁的路径依赖、实施成本等问题，但却忽略了人地矛盾紧张的国情，缺乏可操作性。表现为： 1、土地私有制并不一定促进土地流转和提高土地效率。在人地矛盾紧
12、张的环境中，土地私有化将强化土地的保障和保值等功能，阻碍土地的流转，使规模经营更加困难重重。仅以日本为例，1975年以来，政府虽然采取多种措施鼓励土地买卖，但只发生1000多起；法国政府推行了40多年的老农退休政策，才使农场规模有了一定的扩大。事实说明，私有制并不能促进土地流转和规模经营。 而且小规模农业也为农户兼业经营创造了条件。农户兼业经营的后果，必然是土地经营粗放化，利用效率大大降低。 2、我国不具备地租归农户所有的条件。目前，大部分地租不是以租税的形式转入国家财政，而是以剪刀差的形式获得，如果实施土地私有制，地租理所当然为农户所有，这将导致国家财政剧减，现有财力承受不了，同时地租进入农
13、产品价格，必然推动价格上涨，会使城乡居民难以承受。 3、这种思路设计虽考虑到土地私有制的缺陷，保留了国家在国土整治、规划、配置方面的权力，构造国家所有权和农民个人所有权相结合的制度安排，但实施中却会陷入两难境地。这是因为，如果国家经常行使社会所有权，就意味着对农民土地所有权的侵蚀或剥夺，农民必然会产生不安全感，又出现行为短期化；如果国家不行使社会所有权，就无法克服小土地私有制的缺陷，尤其是，国家与农民土地所有权的边界、行使的条件等，很难科学地界定。这样，难免发生侵权行为，导致负面效应，从而使“国家个人制”思路失去原有的意义。 而“国家租赁制”思路在理论上和实践中都存在一些无法克服的缺陷； 1、
14、国家采取什么方式获得集体的土地所有权是实施国有化的关键。如果采取“没收”的方式，即意味着对农民集体所有权的无偿剥夺，必然遭到农民的反对；如果采取购买方式，国家是否拥有足够的资金？即便国家有财力购买这些土地，因为这种购买是一种强制性的、非市场化的行为，仍是一种变相的剥夺。因此，这种设计是否具有可操作性值得怀疑。 2、土地国有化意味着绝对地租和级差地租I都要由集体拥有转为国家享有，在工农产品剪刀差较大的条件下，必然分流了农民的部分经济利益，它会极大地挫伤农民经营土地的积极性。 3、谁来行使土地所有权并负责土地的租赁活动？从目前来看，只有两种选择，即由村级行政组织代行国家所有者职能或重新构建土地所有
15、权代理机构来具体负责土地租赁和经营。而这两种选择都不理想。如果从降低制度变迁成本的角度来看，由现有的村级行政机构代理国家所有权职能，最为便捷，但是这与当前土地集体所有制又有何本质上的区别？如果将国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来，重新构建所有权行使机构，不尽改革费用大，而且这些部门是否真正能像土地所有者那样关心土地使用效率，是否会比集体经济组织经营更好，都不得而知。退一步而说，即使土地国有制没有制度上的种种缺陷，实施起来也会大打折扣。因为在农村非农产业不发达，农业剩余劳动力不能大量离土的条件，即便实行了土地国有制，土地规模经营仍难以实现。特别是，虽然国有制保证了农户拥有平等租赁土地的权力
16、，克服了农民成员经营权的垄断性，但在实际操作中，能否真正做到不考虑社区、不考虑职业、不考虑地域，单纯按照效率进行租佃，值得怀疑。而如果做不到这些，土地国有制所拥有的制度优势也只是纸上谈兵而已。 对变革土地集体所有权实现形式思路的弊端探究 从各地“土地股份合作制”的推广来看，主要问题是操作过程中的问题。可分为两大类： 1、该在何时启动“土地股份合作制”？从一定意义上来说，土地制度变革成功的关键不仅在于选择一个完美的目标模式，而且在于准确地把握启动制度变革的时机，任何不合时宜、不具备条件的制度变革都会走向失败； 2、另一类是改制过程中的具体操作会涉及到的问题，包括：首先，农民股权的界定和分配问题。
17、如：股权分配是一次性完成还是根据农民的数量变化来调整？这涉及到一些已经农转非的农民的股权是否应该收回的问题。其次是农民股权的法律效力问题。目前农民拥有的股权实际上是既不受法律承认，也不受法律保护的，所以农民无法运用这一权力，如向银行抵押贷款或到产权市场变现。这些问题直接涉及到农民的既得利益和切身利益。五、必须高度重视我国土地所有权的特殊意义 以上三种探究我国土地制度改革的思路之所以存在各种弊端，归根结底是与我国现行土地所有权的存在形式-集体土地的共享所有权及与我国农村的现行政策有关。如“政府模式”之所以不能遏制土地细分化趋势及解决土地流转等问题，就是因为现行政策存在的缺陷：它没有满足农民对土地
18、所有权的要求。而土地所有权在现阶段的我国，对农民具有不同于其他国家农民的特殊意义，这一点应引起我们的高度重视，成为我们思考土地制度再次改革的出发点。 随着经济的发展，在我国土地不再仅仅是农民的生产资料，而更是关系到农民生老病死的“社会保障”。因此，农民必然不再满足只拥有土地经营权，更要求土地所有权。由于我国土地所有权是一种集体共享权，无法直接分割，所以农民本能地要求探寻一种实现形式来体现他们的所有权。在没有找到之前，平均分配的土地经营权就是农民拥有所有权的唯一体现，放弃了土地经营权，就意味着无偿放弃了所有权。这就是为什么很多农民宁愿放弃经营甚至弃耕、撂荒土地，也不愿退包和转包的真实原因。而发达
19、地区的很多农民之所以能够甚至愿意放弃土地经营权，也是因为他们可以获得代表所有权的其他权利，如福利分享权、集体资产股权以及社会保障权。这表明农民怕的不是土地的经营权，而是对集体土地的共享所有权。另外，农民拥有的经营权只是所有权的派生权利，而土地经营权既是一种不完整的权利、又是一种时效性的权利。前者体现在它不被法律承认和保护，在经济上无法实现，如农民无法以土地经营权向银行抵押贷款或拿到产权市场变现；后者体现在它总是有期限，无论延长多少年，终究有到期之日。因此，尽管农民掌握了土地经营权，也难以有效运用，这就决定了我国农民对土地所有权的格外期盼。我国土地制度的再次改革对此一定要给予足够的重视。六、变革
20、土地集体所有权实现形式思路应是理智的选择 以上三种改革思路，尽管都有利有弊，但比较起来，第三种改革思路，即变革土地集体所有权实现形式的思路，应是一种比较好的制度安排。这是因为它的优势是其他两种思路所不能比的，而其弊端主要是在操作层面上的。鉴于操作层面上的问题涉及到改制时宜问题，所以有必要对此加以论述。因为土地是一种特殊的资源，即它既是一种永远存在、不能再生、稀缺的自然资源；又是一种保障人类生存和发展的经济资源，所以土地拥有了下述功能：它一是生产商品的生产资料、二是农民“就业”的保障资料、三是可以在市场经营中有效保值增值的特殊资产。同时，在不同的经济发展阶段，土地的主要功能还会发生转化。正因为如
21、此，选择制度变迁时机必须考虑土地的哪种职能在发挥着主要作用。毫无疑问，当土地发挥生产生产资料功能，为农民安身立命之地，增加收入之源时启动土地制度改革，必然会遭到农民的反对，因为此时农民的愿望是更多、更平均、更稳定地占有和使用土地，此时推动改革为时过早；而当土地已经成为农民的资产，能够发挥保值增值功能时启动土地制度改革，也会招致农民的反对，因为此时拥有土地意味着拥有财富，失去土地意味着失去财富，此时推动改革为时已晚；只有在土地作为生产资料向保障资料转化时及时出台改革措施，才会使改革具有成功的可能，因为此时的农民已不再完全依靠土地，对土地的占有欲望大大减弱，土地仅成为一种保障手段而已。至于改制过程中的具体操作问题，相对好解决些，只要我们认真对待实践中遇到的问题，在照顾农民既得利益的前提下，制定出一个各方经过必要的妥协都可接受的办法，各级政府再适时出台必要的法律、法规和相关政策，我们是能够规范和扶持“土地股份合作制”的发展，使其纳入到统一、合法的轨道上来。
