1、河南郑州“720”特大暴雨灾害调查报告国务院灾害调查组2022 年 1 月目录一、灾害情况及主要特点 . 3二、灾害应对处置 . 6（一）应对部署不紧不实 . 7（二）应急响应严重滞后 . 8（三）应对措施不精准不得力 . 8（四）关键时刻统一指挥缺失 . 9（五）缺少有效的组织动员 . 10（六）迟报瞒报因灾死亡失踪人数 . 11造成重大人员伤亡和社会关注的事件（一）郑州地铁 5 号线亡人事件 . 12（二）郑州京广快速路北隧道亡人事件 . 14（三）郑州郭家咀水库漫坝事件 . 15（四）荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害 . 16三、相关地方党委政府及其部门单位责任问题 . 17（一）地方党委政
2、府 . 17（二）相关部门 . 23（三）有关企事业单位 . 30四、主要教训 . 36五、改进措施建议 . 4012021 年 7 月 17 日至 23 日， 河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是 7 月 20 日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。全省因灾死亡失踪 398 人，其中郑州市 380 人，新乡市 10 人，平顶山市、驻马店市、洛阳市各 2人，鹤壁市、漯河市各 1 人。郑州市因灾死亡失踪人数占全省的 95.5%。党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记在防汛关键时刻作出重要指示，要求始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，抓细抓实各项防汛救灾措施，并派出解放军和武
3、警部队迅速投入抢险救灾，为做好防汛救灾工作注入了强大动力、 提供了坚强保障。 李克强总理多次作出重要批示，主持国务院常务会议、专题会议部署，深入河南灾区考察，要求抓实防汛救灾措施，加快恢复重建，严肃认真开展灾害调查工作。王沪宁、赵乐际、韩正、丁薛祥、刘鹤、许其亮、孙春兰、杨晓渡、张又侠、陈希、胡春华、郭声琨、黄坤明、王勇、肖捷、赵克志等领导同志也分别作出批示提出明确要求。受党中央、国务院委派，国务委员、国家防总总指挥王勇到河南检查指导防汛救灾和受灾群众安置等工作。国家防总、国家减灾委立即启动应急响应，派出工作组指导开展防汛救灾工作。国家有关部委、解放军和武警部队、消防救援队伍、民兵、预备役部队
4、、中央企业以及社会救援力量、志愿者和广大干部群众全力以赴投入抗洪抢险救灾。河南省委省政府和地方各级党委政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入开展防汛救灾工作，灾区群众得到妥善安置。2目前，灾后重建工作正在全面开展。这次灾害虽为极端天气引发，但集中暴露出许多问题和不足。为查明问题、总结经验、汲取教训，经党中央批准，国务院成立河南郑州“720”特大暴雨灾害调查组（以下简称“调查组” ） ，由应急管理部牵头为组长单位，水利部、交通运输部、住房城乡建设部、自然资源部、公安部、中国气象局和河南省政府为副组长单位，发展改革委、工业和信息化部、卫生健康委、能源局等部门参加。调查组分设综合协调、监测预报
5、、应急处置、交通运输、城市内涝、山洪地质灾害等专项工作组。同时设立专家组，由气象、水利、市政、交通、地质、应急、法律等领域的院士和权威专家组成，开展灾害评估，为调查工作提供专业支撑。中央纪委国家监委相关部门指导开展相关工作。调查组认真贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神，坚持依法依规、实事求是、科学严谨、全面客观的原则，依照突发事件应对法、防洪法、安全生产法、防汛条例等法律法规，通过现场勘查、调阅资料、走访座谈、受理信访举报、问询谈话、调查取证、分析计算、专家论证等方式，复盘灾害发生和应对过程，调查有关地方党委政府和相关部门单位履职情况及存在的问题，认定了灾害涉及有关事件性质，总结分析经验教训
6、，提出了改进工作的措施建议。调查认定，河南郑州“720”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害；郑3州市委市政府及有关区县（市） 、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为。总体是“天灾” ，具体有“人祸” ，特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。郑州市及有关区县（市）党委、政府主要负责人对此负有领导责任，其他有关负责人和相关部门、单位有关负责人负有领导责任或直接责任。一、灾害情况及主要特点7 月 17 日至 23 日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨。
7、降雨过程 17 日至 18 日主要发生在豫北（焦作、新乡、鹤壁、安阳） ；19 日至 20 日暴雨中心南移至郑州，发生长历时特大暴雨； 21 日至 22 日暴雨中心再次北移， 23 日逐渐减弱结束。过程累计面雨量鹤壁最大 589 毫米、郑州次之 534 毫米、新乡第三 512 毫米；过程点雨量鹤壁科创中心气象站最大1122.6 毫米、郑州新密市白寨气象站次之 993.1 毫米；小时最强点雨量郑州最大，发生在 20 日 16 时至 17 时（郑州国家气象站 201.9 毫米） ，鹤壁、新乡晚一天左右，分别发生在 21 日 14 时至 15 时 （120.5 毫米） 和 20 时至 21 时 （1
8、14.7毫米） 。特大暴雨引发河南省中北部地区严重汛情，12 条主要河流发生超警戒水位以上洪水。全省启用 8 处蓄滞洪区，共产主义渠和卫河新乡、鹤壁段多处发生决口。新乡卫辉市城区受淹长达 7 天。灾害发生后，应急管理部及时组织专家组开展灾害损失综合评估和灾害范围评估，形成评估报告，并会同发展改革委、财政部、水利部上报国务院同意，作为4指导河南省编制灾后恢复重建规划的重要依据。据核查评估，河南省共有 150 个县（市、区）1478.6 万人受灾，直接经济损失 1200.6 亿元，其中郑州 409 亿元，占全省 34.1%。这次特大暴雨是在西太平洋副热带高压异常偏北、夏季风偏强等气候背景下，同期形
9、成的 2 个台风汇聚输送海上水汽，与河南上空对流系统叠加，遇伏牛山、太行山地形抬升形成的一次极为罕见特大暴雨过程，对河南全省造成严重冲击。 强降雨在郑州市自西向东移动加强， 河流洪水汇集叠加，加之郑州地形西南高、 东北低， 属丘陵山区向平原过渡地带，造成外洪内涝并发，灾情极为严重。郑州市的雨情汛情灾情主要有以下特点：一是暴雨过程长范围广总量大，短历时降雨极强。17日8时至23日8时，郑州市累计降雨400毫米以上面积达5590平方公里，600毫米以上面积达2068平方公里。其中，二七区、中原区、金水区累计雨量接近700毫米，巩义、荥阳、新密市超过600毫米，郑东新区、登封市接近500毫米。这轮降
10、雨折合水量近40亿立方米，为郑州市有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨过程。最强降雨时段为19日下午至21日凌晨，20日郑州国家气象站出现最大日降雨量624.1毫米，接近郑州平均年降雨量（640.8毫米） ，为建站以来最大值（189.4毫米，1978年7月2日）的3.4倍。其中，20日午后强降雨从西部山丘区移动到中心城区，强度剧烈发展，15时至18时小时雨强猛增，16时至17时出现201.9毫米的极端小时雨强，突破我国大陆气象观测记录历史极值（198.5毫5米，1975年8月5日河南林庄） 。二是主要河流洪水大幅超历史，堤防水库险情多发重发。郑州市贾鲁河、双洎河、颍河等3条主要河流均
11、出现超保证水位大洪水，过程洪量均超过历史实测最大值。其中贾鲁河中牟水文站7月21日洪峰水位79.40米，超历史最高洪峰水位（1960年11月4日）1.71米；洪峰流量608立方米/秒，为历史最大洪峰流量（2019年8月2日）的2.5倍。全市124条大小河流共发生险情418处，143座水库中有常庄、郭家咀等84座出现不同程度险情，威胁下游郑州市区以及京广铁路干线、南水北调工程等重大基础设施安全。三是城区降雨远超排涝能力，居民小区公共设施受淹严重。郑州都市区排水 （雨水） 防涝综合规划 （2015-2030 年） 提出，2030 年达到 50 年一遇的国家排涝标准（24 小时降水量 199 毫米）
12、 。此次极端暴雨远超郑州市现有排涝能力和规划排涝标准，郑州市主城区目前有 38 个排涝分区，只有 1个达到了规划排涝标准，部分分区实际应对降雨能力不足 5年一遇（24 小时降水量 127 毫米） ，即使达到规划排涝标准也不能满足当天降雨排涝需要，20 日郑州城区 24 小时面平均雨量是排涝分区规划设防标准的 1.6 倍至 2.5 倍。 16 时至18 时京广快速路隧道附近小时降雨量 127 毫米， 为隧道排水泵站设计标准的 3 倍。10 条内河多处出现漫溢,下游与贾鲁河衔接段存在卡口，壅水顶托影响城区排涝；主城区 20 日午后普遍严重积水，路面最大水深近 2.6 米，导致全市超过一半（2067
13、 个）的小区地下空间和重要公共设施受淹，多个6区域断电断水断网， 道路交通断行。 主城区因灾死亡失踪 129人（占郑州市 33.9%） ，水淹溺亡为主因，分散在居民小区、地下室、街道、地铁、桥涵、隧道等多处，时间基本集中在20 日午后到傍晚。四是山丘区洪水峰高流急涨势迅猛，造成大量人员伤亡。郑州西部山丘区巩义、荥阳、新密、登封 4 市山洪沟、中小河流发生特大洪水，涨势极为迅猛。因河流沟道淤堵萎缩，许多房屋桥梁道路等临河跨沟建设，导致阻水壅水加剧水位抬升，路桥阻水溃决洪峰叠加破坏力极大。荥阳市崔庙镇王宗店村山洪沟 15 分钟涨水 2.4 米，下游 6 公里处的崔庙村海沟寨水位涨幅 11.2 米。
14、 山丘区 4 市有 44 个乡镇、 144个村因灾死亡失踪 251 人（占郑州市 66.1%） ，其中直接因山洪、中小河流洪水冲淹死亡失踪 156 人，时间高度集中在 20日 13 时到 15 时。总的看，河南郑州“720”特大暴雨强度和范围突破历史记录， 远超出城乡防洪排涝能力， 全市城乡大面积受淹，城镇街道洼地积涝严重、河流水库洪水短时猛涨、山丘区溪流沟道大量壅水，形成特别重大自然灾害。二、灾害应对处置这场特大暴雨发生后，郑州市委市政府做了大量工作，及时组织处置常庄水库、郭家咀水库等重大险情，积极开展灾后救助和恢复重建，但灾害仍然造成了重大人员伤亡和财产损失。这有极端暴雨防御难度大的原因，
15、有城市发展快、历史欠账多的原因，也集中暴露出郑州市委市政府、有关区7县（市）和部门单位领导干部认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当等问题。主要有以下几个方面。（一（一）应对应对部署不紧不实部署不紧不实。在这轮强降雨到来之前，气象部门已经作出了预报，7 月 15 日至 16 日，国务院领导同志专门到河南郑州等地检查指导防汛工作，对防范强降雨、防控重大风险、全力确保安全度汛提出明确要求。河南省委省政府于 7 月 13 日、7 月 16 日专门作出部署。在党中央、国务院高度重视和省委省政府提出明确要求的情况下，郑州市委市政府对此轮强降雨过程重视不够，主要负责人仍主观上认为北方的雨不会太大，思想麻
16、痹、警惕性不高、责任心不强，防范部署不坚决不到位、缺乏针对性。7 月 13 日、16日全省防汛工作视频会后郑州市也接着召开会议，但部署一般化，没有采取具体的、有力有效的落实措施；在 17 日、18 日双休日灾害应对准备的最关键最要紧的两天， 市委市政府主要负责人对防汛工作没有组织分析研判、动员部署、督促检查等行动，除一名副市长调研道路综合改造及积水点整改情况外，其他市领导均没有检查防汛工作；直到 19 日下午市委主要负责人、20 日上午市政府主要负责人才自 13 日以来第一次检查防汛工作。有关区县（市）党委政府和部门基本上也是这种情况，防汛准备的“关键期”变为了“空白期”。没有压紧压实防汛责任
17、，郑州市 5 月 15 日就进入防汛期，市防指 7 月 14 日才印发2021 年市委市政府领导防汛抗旱责任分工及工作职责的通知 ，其中明确市委市政府领导同志包保各区县（市） ，并要求各区县（市）也要明确8包保责任，到 7 月 20 日灾害发生，两级包保责任基本没有落实。（二）应急响应严重滞后（二）应急响应严重滞后。 郑州市防汛应急预案明确了启动级响应的 7 个条件，其中之一为“常庄水库发生重大险情”，常庄水库 20 日 10:30 开始出现“管涌”险情，郑州市未按规定启动级应急响应。郑州市以气象灾害预报信息为先导的防汛应急响应机制尚未有效建立，应急行动与预报信息发布明显脱节， 直到 20 日
18、 16:01 气象部门发布第 5次红色预警，郑州市才于 16:30 启动 I 级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生，山丘区 4 个市死亡失踪的 251 人（荥阳 96 人、巩义 84人、新密 58 人、登封 13 人）中，90%以上死亡失踪时间集中在级应急响应启动前的 13 时至 15 时。相比之下，登封市是郑州市所有区县（市）中启动应急响应最早的， 也是山丘区 4 个市中因灾死亡失踪人数最少的。19 日 20:00 登封市启动级应急响应，23:30 根据调度研判情况决定直接提升至级应急响应，比郑州市早了 17 个小时，赢得了灾害应对处置的主动权。荥阳市启动
19、应急响应最晚 （21 日 4:00 启动级应急响应） ， 因灾死亡失踪人数最多。（三（三）应对措施不精准不得力应对措施不精准不得力。7 月 13 日郑州市委主要负责人在全市防汛工作视频会上提出防汛“五不”目标（重要水利工程不出事、因地质灾害小流域洪水人员伤亡不发生、重要交通不中断、居民家里不进水、局部地区不出现长时间积水） ，这是防汛工作常态化条件下的要求。19 日郑州9市有 12 个区县（市）153 个站点降雨已经超过 50 毫米、18个站点已经超过 150 毫米，对这一严峻情况，市委市政府没有引起高度警觉，没有认识到问题的严重性，当日下午市委主要负责人在基层检查、晚上市政府负责人召开防汛视
20、频紧急调度会，继续强调“五不”目标，仍以常态化目标要求应对重大雨情、汛情，没有精准施策，措施空泛。20 日早上 6 时气象部门发布了第 2 次暴雨红色预警， 在这个关键时刻，市委市政府主要负责人仍没有足够重视，行动不果断、措施不得力。8 时许，市政府主要负责人虽然签发市防指紧急通知，但没有按红色预警果断采取停止集会、停课、 停业措施， 只提出“全市在建工程一律暂停室外作业、教育部门暂停校外培训机构”，仅建议“全市不涉及城市运行的机关、企（事）业单位今日采取弹性上班方式或错峰上下班”，且媒体网站发布上述建议要求时，人们早已正常上学上班了，错失了有效避免大量人员伤亡的时机。（四（四）关键时刻关键时
21、刻统一指挥统一指挥缺失缺失。在这场重大灾害应对过程中，郑州市委市政府缺乏全局统筹，对市领导在前后方、点和面上的指挥没有具体的统一安排，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥、掌控全局。7 月 20 日 10:30，常庄水库出现重大险情后，市委市政府主要负责人和 3 位副市级领导都赶赴现场，当日市领导多在点上奔波，有的撞在一起、有的困在路上。市委市政府主要负责人因灾导致通信不畅、信息不灵，不了解全市整体受灾情况，对地铁 5 号线、京广快速路隧道、山丘区山洪灾害等重大险情灾情均未及时掌握，10失去了领导应对这场全域性灾害的主动权。郑州市所属区县（市）党委政府领导也普遍缺乏应急指挥意识和经验。虽然 7
22、月 16 日郑州市防指印发防汛工作通知，要求“当收到气象部门发布的红色预警信号后，指挥长要亲自坐镇指挥”， 但 19 日晚红色预警发布后， 各区县 （市）指挥长除登封市外均未坐镇指挥。（五）缺少有效的组织动员。（五）缺少有效的组织动员。河南省委 7 月 13 日就宣布进入“战时状态”，直到 20 日 8:30 郑州市在召开防汛紧急调度视频会时才提出全面动员各方面力量全力做好防大汛、抢大险、救大灾工作，整个过程未实际开展全社会组织动员，没有提前有效组织广播、电视、报纸、新媒体等广泛宣传防汛安全避险知识。19 日 21:59 至 20 日 16:01 的 5 次暴雨红色预警，电视台只是常规化在天气
23、预报中播报，通过郑州三大电信运营商全网推送的也只有 19 日一次；城管、水利部门预警信息只发送给区县 （市） 防指或相关部门单位，未按预案规定向社会发布。 20 日 8 时许市防指发出紧急明电通知建议市民尽量减少外出，郑州市宣传部门 18:58 才在微信工作群中部署“所属新媒体不间断滚动播放本地气象预报预警、雨情等信息”，此时全市已经严重受灾。由于组织动员不力，20 日当天许多群众正常出行，机关企事业单位常态运转，人员密集场所、城市隧道、地铁、城市地下空间以及山丘区临河临坡村居等，没有提前采取有效的避险防范措施。全市因灾死亡失踪的 380 人，大多数是分散性的，遇难时多处于正常活动状态。其中山
24、丘区 4 个市最11为明显，因灾死亡失踪的 251 人中，在居住地或固定经营场所 120 人、占 47.8%，在外生产或行路途中 87 人、占 34.7%，二者占山丘区 4 个市死亡失踪总人数的 82.5%。同时，还有24 人在转移或救援过程中遇难，有 20 人在转移后又返回导致遇难，二者占 17.5%，说明转移和救援组织不力、管理不到位。（六）迟报瞒报因灾死亡失踪人数。（六）迟报瞒报因灾死亡失踪人数。截至 9 月 30 日，郑州市因灾死亡失踪 380 人，其中在不同阶段瞒报 139 人：郑州市本级瞒报 75 人、县级瞒报 49 人、乡镇（街道）瞒报15 人。一是未按规定统计上报。按照突发事件
25、应对法和自然灾害救助条例、防汛条例等有关规定，灾情稳定前应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡等情况，有关单位和个人不得虚报、瞒报、伪造、篡改。7 月 25 日至 28 日，郑州市连续 4 天未通过报灾系统上报因灾死亡失踪人数，截至 7 月29 日仅上报 97 人。直到中央领导同志多次要求，省委办公厅、省政府办公厅 7 月 29 日、8 月 1 日两次发出紧急通知后才统计上报，7 月 30 日上报 322 人、8 月 1 日上报 339 人。二是刻意阻碍上报因灾死亡失踪人员信息。郑州市对因灾死亡失踪人数统计上报态度消极，不仅没有主动部署排查、要求及时上报，反而违规要求先核实人员身份等情况再上报
26、，以多种借口阻碍信息报送工作。三是对已经掌握的信息隐瞒不报。7 月 25 日至 29 日郑州市县两级共瞒报 116 人；8 月18 日至 19 日中央领导同志考察河南期间，郑州市已掌握新增因灾死亡 12 人，但仍不如实报告；8 月 20 日调查组进驻12后，因灾死亡失踪人数比 8 月 2 日公布数增加 41 人，其中23 人属于瞒报。调查组还对造成重大人员伤亡和社会关注的事件进行了深入调查，复盘了发生过程，查明了主要原因和问题，认定了事件性质。（一）（一）郑州地铁郑州地铁 5 5 号线亡人事件。号线亡人事件。7 月 20 日， 地铁 5 号线 04502 次列车行驶至海滩寺站至沙口路站上行区间
27、时遭遇涝水灌入、 失电迫停， 经疏散救援，953 人安全撤出、14 人死亡。调查认定，这是一起由极端暴雨引发严重城市内涝，涝水冲毁五龙口停车场挡水围墙、灌入地铁隧道，郑州市地铁集团有限公司和有关方面应对处置不力、行车指挥调度失误，违规变更五龙口停车场设计、对挡水围墙建设质量把关不严，造成重大人员伤亡的责任事件。查明的主要问题：1.应对处置不力。未及时采取预警响应行动，7 月 19 日至 20 日，气象部门多次发布暴雨红色预警后，郑州地铁集团有限公司未按有关预案要求加强检查巡视，对运营线路淹水倒灌隐患排查不到位；在 20 日 15:09 五龙口停车场多处临时围挡倒塌、16:00 地铁 5 号线多
28、处进水的情况下，郑州地铁集团有限公司没有引起高度重视，没有领导在线网控制中心（OCC）和现场一线统一指挥、开展有效的应急处置，直到 18:04 才发布线网停运指令，此时列车已失电迫停。郑州地铁集团有限公司应对处置管理混乱，未执行重大险情报告制度，事发整个过程都没有启动应急响应，18:37 乘客疏13散被迫中断，但直到 19:48 地铁运营分公司才向郑州地铁集团有限公司值班处报告，400 多名乘客已被困车厢 1 个多小时，严重延误了救援时机。2.行车指挥调度失误。20 日 17 时左右涝水冲倒停车场出入场线洞口上方挡水围墙、急速涌入地铁隧道后，因道岔发生故障报警， 列车在海滩寺站被扣停车， 在没
29、有查清原因、不了解险情的情况下于 17:46 又放行。 17:47 水淹过轨面后，司机按照规定制动停车，但 OCC 主任调度员在未研判掌握列车现场险情的情况下，指令列车退行，约 30 米后列车失电迫停，导致列车所在位置标高比退行前所在位置标高低约75 厘米，增加了车内水深，加重了车内被困乘客险情。3.违规设计和建设施工。一是擅自变更设计。郑州地铁集团有限公司为了物业开发将五龙口停车场运用库东移 30米、地面布置调整为下沉 1.973 米布置，使停车场处于较深的低洼地带，导致自然排水条件变差，不符合地铁设计规范相关规定，属于重大设计变更，但未按规定上报审批。二是停车场挡水围墙质量不合格。停车场围
30、墙按当时地面地形“百年一遇内涝水深 0.24 米”设计，经调查组专家验算“百年一遇”应为 0.5 米。建设单位未经充分论证，用施工临时围挡替代停车场西段新建围墙，长度占四成多，几乎没有挡水功能；施工期间，又违反工程基本建设程序，对工程建设质量把关不严，围墙未按图做基础。三是五龙口停车场附近明沟排涝功能严重受损。明沟西侧因道路建设弃土形成交通运输部城市轨道交通行车组织管理办法第三十二条： “线路积水超过轨面时，列车不得通过。 ”郑州地铁集团有限公司运营分公司行车组织规则（5 号线） 第 8.17.3.3：“当积水漫过轨面时，列车不得通过” 。14长约 300 米、高约 1 米至 2 米带状堆土，
31、没有及时清理，阻碍排水。有关单位违规将部分明沟加装了长约 58 米的盖板，降低了收水能力。（二）（二）郑州京广快速路郑州京广快速路北北隧道亡人事件。隧道亡人事件。7 月 20 日，郑州京广快速路北隧道发生淹水倒灌，查实6 人死亡，其中 2 名逃生时在隧道引坡段溺亡、1 名横穿京广快速路时滑入隧道引坡段溺亡、1 名郑州市城市隧道综合管理养护中心人员在隧道内值守时因公殉职、2 名中学生骑同一辆电动自行车驶入隧道后被困溺亡；查实 247 辆汽车被淹，其中隧道内 18 辆、引坡段 87 辆、隧道出口道路上 142辆，车内均无遇难人员，隧道内没有公交车。经调查，这是一起由极端暴雨引发，郑州市隧道管理单位
32、和有关部门封闭隧道、疏导交通不及时，造成较大人员死亡和重大财产损失的责任事件。查明的主要问题：1.未及时封闭隧道。20 日 15 时许，北隧道西洞匝道出口路面积水超过 40 厘米，按照郑州市城市隧道综合管理养护中心 2021 年度隧道防汛应急专项预案规定，普通道路积水超过 40 厘米时，应关闭隧道。郑州市城市隧道综合管理养护中心为保障隧道通行，在封闭个别匝道口的情况下，未实施全线封闭，直到 16:16 才强制封闭，但为时已晚，大量涝水涌入隧道,车辆已经被困，之后车内人员陆续弃车逃生。17:30 隧道淹没。2.未及时疏导交通。 20 日 15:38 北隧道西洞出口处路面发生车辆拥堵。15:46
33、郑州市城市隧道综合管理养护中心通15过监控视频发现隧道引坡段明显堵车，但未及时报告和处置。7 月 20 日，郑州市公安交管部门未按预案规定在隧道西洞出口处路面指挥疏导堵车；安装在铁道天润花园制高点、新浦西街京广路现代儿童鞋城制高点的摄像头当天运行正常，可实时监控堵车情况，但公安交管部门未发现并处置。（三）（三）郑州郭家咀水库漫坝事件。郑州郭家咀水库漫坝事件。郭家咀水库是一座以防洪为主、兼顾生态及涵养地下水等综合利用的小（1）型水库。7 月 21 日 0:40，郭家咀水库发生漫坝，最大漫溢水深 0.5 米，威胁下游数万人生命安全和南水北调工程安全。经开挖临时泄洪沟紧急泄洪，并及时转移受威胁群众
34、9.8 万人，虽未发生溃坝和人员伤亡，但造成重大经济损失和社会影响。经调查，这是一起因建设和施工单位侵占毁坏水工程、有关部门监管不力导致溢洪道堵塞，极端暴雨引发水库漫坝重大险情的违法事件。查明的主要问题：一是溢洪道被侵占堵塞。2018 年 9 月开始，河南五建建设集团有限公司施工建设郑州市南四环路跨张李垌沟（郭家咀水库溢洪道）桥时，在溢洪道内修建施工便道、进行弃土弃渣，且未制定度汛方案和应急预案，未落实度汛措施，导致溢洪道被侵占堵塞，无法正常泄洪。根据调洪演算结果，若溢洪道正常运行，库水位最高 161.10米，尚低于坝顶高程 2.40 米，不会出现漫坝。二是水库库区被侵占、库容减小。郭家咀水库
35、原设计总库容 487.6 万立方米，本次调查实测总库容仅 222.3 万立方米，除多年运行自然淤积外，还存在库区人为占用等问题，加剧了漫坝险情16的发展。三是监督管理不力。郑州市二七区政府、水行政主管部门、水库主管部门等监管执法不严，未采取有效措施制止违法违规行为。（四）（四）荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害。荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害。王宗店村位于崔庙镇西南部，四面环山。该村王宗店组以上集水面积约 21.95 平方公里，上游有 3 条支沟。7 月 20日，洪水汇集、路基壅水溃决后，高位洪水短距离快速涌流至王宗店村。村委会所处位置断面洪峰流量 768 立方米/秒，洪水涨幅 7.15 米，13:1
36、5-13:30 仅 15 分钟就涨了 2.4 米。暴雨洪水造成王宗店村死亡失踪 23 人，是郑州市山丘区 4个市死亡失踪人数最多的村庄。调查认定，极端暴雨引发山洪和滑坡、跨沟路基阻水溃决，应急预案措施不当、疏散转移不及时，是造成重大人员死亡失踪的主要原因。查明的主要问题：一是村居和村道建设侵占行洪通道。民居和村委会沿沟道而建；村庄上游修建的 8 座山塘谷坊和23 条横穿沟道的村道，仅有 2 座跨沟路基有过水涵洞，阻水严重。受连续强降雨影响，27 座村道、山塘连续溃决，其中一处跨沟路基阻水量约 10 万立方米，溃决后抬高王宗店村洪峰水位近 2 米。 二是预案修编不严格。 2021 年修订预案时，
37、村委会擅自删除了划定危险区中的受溪河洪水威胁区域，减少应转人员 200 多人，仅保留受地质灾害威胁人员 12 人。崔庙镇对该村预案审核把关不严。三是转移人员不坚决、不彻底。该村干部在收到水利部门“立即转移”预警信息和发现山洪沟涨水时麻痹大意，存在侥幸心理，未果断下决心转17移避险。崔庙镇未有效督促转移。另外，查明登封电厂集团铝合金有限公司 7 月 20 日爆炸情况。经调查认定，这是一起由极端暴雨引发颍河水位暴涨，漫溢洪水涌入公司车间电解槽，与高温熔融铝液发生反应造成爆炸的次生事故。爆炸导致房屋倒塌致 5 人死亡，但登封市告成镇党委、政府只上报“因灾死亡”，未如实报告真实原因，并且违规使用灾后重
38、建补助资金 400 万元用于死亡人员家属补偿。三、相关地方党委政府及其部门单位责任问题（一）地方党委政府。（一）地方党委政府。1.郑州市。郑州市委、市政府贯彻落实党中央、国务院关于防汛救灾决策部署和河南省委、省政府部署要求不力，没有履行好党委政府防汛救灾主体责任。思想麻痹、行动不力，对极端气象灾害风险认识严重不足，对全市防汛救灾形势缺乏总体把握，没有压紧压实各级领导干部责任，灾难面前没有充分发挥统一领导作用，存在形式主义、官僚主义问题。党政主要负责人见事迟、行动慢，未有效组织开展防灾避灾社会动员，未及时对暴雨红色预警组织综合研判，未按规定要求及时启动级应急响应，关键时刻统一指挥缺失，无市领导坐
39、镇指挥，未及时掌握和指挥处置地铁 5 号线、京广快速路北隧道、山丘区洪涝灾害等重大险情，失去有力有序有效应对灾害的主动权。违反突发事件应对法第三十九条规定，在中华人民共和国突发事件应对法第三十九条： “地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。 ”18因灾死亡失踪人员信息报送工作中存在迟报瞒报问题；对下级党委政府和有关部门迟报瞒报问题失察失责。2.区县（市） 。（1）二七区因灾死亡失踪 25 人。区委、区政府落实上级决策部署不扎实，未按规定有效履行防汛救灾职责，对极端气象灾害风险认识不足、研判不够，未作出有针对性部署安排；未按规定启动区防指防汛应急响应，防汛最关键时期
40、无区领导在区防指坐镇指挥。违反有关法律法规规定，未组织协调相关部门解决郭家咀水库溢洪道非法侵占堵塞问题，造成漫坝重大风险。（2）金水区因灾死亡失踪 23 人。区委、区政府落实上级决策部署不扎实，对极端气象灾害风险认识不足、研判不够，防范应对措施没有针对性，未认真履行防汛职责，未理顺金水区防汛指挥体系，未启动相应级别防汛应急响应，对防汛应急措施落实督导不力。（3）巩义市二七区防汛应急预案（草案） 5.2 应急响应分级与行动：按照洪涝灾害的严重程度和范围启动相应级别的应急响应。5.5.2 级响应行动：区防指根据天气预报、雨水情、灾情情况，启动 I 级响应。郑州市防汛抗旱指挥部关于加强防汛工作纪律的
41、通知 （郑防指电202131 号）要求，“当收到暴雨橙色预警信号后，安排各地防指常务（执行）副指挥长到本地防指指挥调度；当收到气象部门发布红色预警信号后，指挥长要亲自到当地防指指挥调度” 。中华人民共和国防洪法第三十六条:“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理” 。中华人民共和国水法第四十二条:“县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情” 。水库大坝安全管理条例第四条:“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制。 ”19因灾死亡失踪 84 人。市委、市政府落实上级决策部署不扎实，未理顺防
42、汛指挥体系。灾害风险意识不强、研判不足，防汛救灾指挥救援不力，只对巩义市山洪灾害防御作常规性工作部署，未按规定启动相应级别应急响应，群众转移避险不坚决不彻底。在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题；对有关部门迟报瞒报问题失察失责。（4）荥阳市因灾死亡失踪 96 人。市委、市政府落实上级决策部署不扎实，未理顺防汛指挥体系，对部分成员单位职责不清等问题失管失察。对极端气象灾害风险认识不足、研判不够，防汛救灾指挥不力，市防指未启动相应级别防汛应急响应，未发布山洪灾害预警、未启动山洪灾害防御应急响应。在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应
43、对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题；对下级党委政府和有关部门迟报瞒报问题失察失责。（5）新密市因灾死亡失踪 58 人。市委、市政府落实上级决策部署不扎实，未理顺防汛指挥体系。对极端气象灾害风险认识不足、研判不够，未按规定及时会商研判，防汛救灾指挥不力，荥阳市防汛应急预案4.6.1 出现下列情况之一者，为级响应： （1）收到暴雨红色预警天气预报 （预计未来 3 小时降雨量将达到 100 毫米以上， 或者已达 100 毫米以上且强降雨可能持续） 。荥阳市山洪灾害防御预案5.3.6 预警发布及响应：2.当降雨量达到警戒雨量且降雨仍在持续时，或溪河水位达到警戒水位，发布级（橙色）预警，同时启动级应急
44、响应。3.当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时，或溪河水位达到危险水位，或有泥石流、滑坡征兆时，发布级（红色）预警，同时启动级应急响应。20防汛关键期无市领导坐镇指挥。（6）郑东新区因灾死亡失踪 25 人。区党工委、管委会落实上级决策部署不扎实，未树牢风险意识和底线思维，对连续 5 次暴雨红色预警重视不够、研判不足，组织动员不够有力。在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题；对下级党委政府和有关部门迟报瞒报问题失察失责。3.乡镇（街道） 。（1）巩义市米河镇，镇党委、政府未按规定及时启动防汛应急响应，未按规定有效督促指导做好人员转移和管理。（2）
45、巩义市河洛镇，镇党委、政府未按规定及时启动山洪灾害防御一级应急响应；对石关村、沙鱼沟村危险区人员转移落实情况督促检查不到位，存在多人未转移、已转移后又返回导致死亡问题。（3）荥阳市崔庙镇，镇党委、政府未按规定认真审核把关 2021 年王宗店村山洪灾害防御应急预案 ，造成危险米河镇 2021 年防汛应急预案 （米政202131 号）明确，米河镇防汛应急指挥部办公室负责收集各部门、各村向镇政府上报的雨情监测、预警信息和动态信息，并向防汛应急指挥部提出处理意见及启动相应应急响应等级建议。米河镇山洪灾害防御预案6.1：转移遵循先人员后财产，先老弱病残后一般人员，先低洼处后较高处人员的原则，以集体、有组
46、织转移为主。转移责任人有权对不服从转移命令的人员采取强制转移措施。河洛镇山洪灾害防御预案5.3.4：当接到市山洪灾害防御指挥部发布的一级（红色）预警时，或降雨量达到警戒雨量且降雨仍在持续时发布一级（红色）预警，同时启动一级应急响应。崔庙镇山洪灾害防御预案6.1.2：各村及有关单位在汛前要制订山洪灾害防御应急预案，报镇防汛抗旱指挥部批准、备案。21区应转移人员大范围减少；未按规定及时启动山洪灾害防御一级应急响应；未按规定有效督促转移危险区人员，督促旭恒包装材料有限公司（海沟寨纸箱厂）人员撤离不力。未按规定在镇级建立 100 名基干民兵组成的防汛抢险突击队，实际镇级防汛抢险突击队仅 32 人。（4
47、）荥阳市汜水镇，镇党委、政府对防汛抗洪工作组织部署不力、未按规定及时启动防汛应急响应、未按规定提前组织镇区低洼地带群众转移避险，未按规定安排专人负责特殊人群转移避险。在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题。（5）荥阳市高山镇，镇党委、政府未按规定及时启动应急响应，未按规定有效组织人员转移避险。在因灾死亡崔庙镇山洪灾害防御预案4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）预警时，或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时发布一级（红色）预警，同时启动一级应急响应。崔庙镇山洪灾害防御预案5.1.1：转移责任人有权对不服从转移命令的人员采取强制转移措
48、施； 崔庙镇山洪灾害防御预案5.2：转移工作采取镇、村、组干部层层包干负责的办法实施。崔庙镇 2021 年防汛抢险工作实施方案提出，镇机关建立一支由 100 名基干民兵组成的防汛抢险突击队。汜水镇防汛抗旱应急预案4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）预警时，或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时发布一级（红色）预警，同时启动一级应急响应。汜水镇防汛抗旱应急预案5.1.5：对于特殊人群的转移安置采取专项措施，并派专人负责。高山镇 2021 年山洪灾害防御预案4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）预警时，或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时发布一级（红色）预警，同时启动一
49、级应急响应。荥阳市防汛预警信息 （荥防办预警202117 号）要求，各单位全面落实各项防汛应急抢险措施，立即撤离受灾害威胁群众。 高山镇 2021 年山洪灾害防御预案附表 1高山镇山洪灾害危险区基本情况表中列明：纸坊村危险区内家庭 35 户 137 人。高山镇政府提供的纸坊村 720 灾害发生前转移人员统计表中，只列了 13 户 22 人。22失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题。（6）新密市西大街街道，党工委、办事处未按规定启动山洪灾害防御一级应急响应，对下庄河社区人员预警转移避险落实不到位。（7）登封市告成镇，镇党委、政府在初报和续报因灾死亡人员信
50、息时，未如实报告登封电厂集团铝合金有限公司爆炸导致房屋倒塌、致人伤亡的情况，并违规使用灾后重建补助资金。（8）郑东新区白沙镇，镇党委、政府在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题。（9）郑东新区祭城路街道，党工委、办事处在因灾死亡失踪人员信息报送工作中失职，违反突发事件应对法第三十九条规定，存在迟报瞒报问题。（10）二七区金水源街道办事处筹备组，没有及时责令河南五建建设集团有限公司停止侵占溢洪道行为和采取有效措施清除溢洪道堵塞，未采取有效措施制止库区侵占行为，未组织清除溢洪道内种植的片林，违反水库大坝安全管理条例第十九条和第二十条、 河南省小型水
