1、中国特色社会福利制度重建中国特色社会福利制度重建 孙希有孙希有 摘要：摘要： 中国特色社会福利是政府出资或给予税收优惠而兴办的、 以低收费或免费形式向一部分需要照顾的社会成员提供物质帮助或服务的制度安排与制度设置。 中国特色社会福利通过为个人提供最基本的生存资料， 为不同社会群体以及不同社会阶层提供最基本的生活保障，在强调底线公平基础上注重效率。在维持既有利益的同时实行利益分配与利益调整，促进社会利益的合理配置，最大限度地实现社会公正，从而减少经济社会的矛盾与冲突，促进整个社会有机体的和谐与稳定，实现经济社会的和谐发展。 关键词：关键词：社会福利 理论基础 目标 改革开放三十年来中国经济取得了
2、长足发展，经济总量跃居世界前四位，人均 GDP 已经超过 2500 美元，社会发展程度在不断提升。但是在经济发展的同时社会贫富差距也迅速扩大，有关资料显示中国城乡居民收入差距比已经达到 3.4：1。城乡居民收入差距的扩大导致社会弱势群体的迅速增多， 由此引发出诸多社会问题， 对中国经济社会秩序的稳定与健康发展构成造成了障碍， 使得我们迫切需要加快中国特色社会福利制度的建立与完善， 促进整个经济社会的和谐发展。 一、中国特色社会福利内涵一、中国特色社会福利内涵 按照国际上通行的看法，社会福利有广义和狭义之分。按照尚晓援的观点，广义的社会福利制度指“国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排”
3、 （尚晓援，2001） ，这样的社会福利当然就包括旨在促进收入安全的社会保障制度。 这种社会福利制度以社会政策和社会服务为载体，包括政府举办的文化、教育和医疗卫生、住房、服务业以及其它各项福利性财政补贴，解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题，努力提高广大社会成员生活水平。而狭义上的社会福利则指“为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务” （尚晓援，2001） ，也就是要提供“社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善” （郑功成，2000：20） 。 在很多学者看来， 广义的社会福利包括社会保障， 狭义的社会福利仅仅就是指社会保障。认
4、为如果把社会福利看成是社会保障体系的一个组成部分则属于狭义上的社会福利， 反过来则属于广义上的社会福利（陈良瑾，1994：419） 。我认为，这种划分其实是不完全科学的。事实上，不仅社会福利有广义和狭义之分，社会保障同样也有广义和狭义之分。那么，广义上的社会福利究竟包括广义上的社会保障还是只包含狭义上的社会保障？狭义上的社会福利究竟是广义上的社会保障或者是狭义上的社会保障的一部分？抑或这两个概念尽管都有广义和狭义之分，然而两者之间却没有必然的关联性？ 回答上述这些问题核心就在于我们从什么样的视角出发， 站在什么样的立场上去探讨社会福利概念。 也就是说， 社会福利概念的界定与使用要依赖于这个概念
5、背后所隐含的理念基础、价值维度以及研究视角。而这些恰恰又与研究者的知识结构、自身的经济社会地位以及价值观念所影响，受到研究者所处的国家经济政治以及社会制度的影响。 我认为， 从中国改革开放 30 年所取得的成就以及由此形成的当代中国特殊的国情出发，社会福利主要是指国家出资或给予税收优惠而兴办的、以低收费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或服务的制度安排与制度设置。 它通常包括对老人、 妇女、儿童、残疾人以及其他需要帮助的特殊群体提供最基本的福利津贴、福利设施或服务。这种津贴、设施或服务所包含的内容比较广泛，不仅包括养老、医疗、教育等方面的福利待遇，而且包括相关疾病照料、肌体康
6、复等方面的社会服务，从而提高广大社会成员的物质与精神生活水平，从而减少经济社会的矛盾与冲突，促进整个社会有机体的和谐与稳定，实现经济社会的和谐发展。 我们这样来理解社会福利概念，既不像欧美国家的学者尤其是坚持福利国家主义的学者，把社会福利当成包罗万象的制度安排，认为社会福利的责任与供给主体是政府，供给内容包括老人福利、妇女福利、儿童福利、青少年福利、残疾人福利，为社会职业阶层提供工作劳动保险， 为全体社会成员提供有助于提高其物质文化以及精神生活水平的文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴甚至公共基础设施以及其它一切社会服务项目等，以增进国民整体福利水平。 我们
7、这样来理解社会福利概念， 同样也不是把社会福利当成狭义社会保障尤其是社会保险的补充，认为社会福利是社会养老、医疗、工伤、失业以及生育等保险以外的社会救助制度。我们强调建立在中国特有的经济基础、政治结构、文化模式以及社会生活之上的社会福利应该是政府和社会对社会成员在基本生活方面（养老、医疗、教育、住房、康复）提供最基本的生存资料，确保社会成员获得最基本的生活资料，增强他们社会生存能力，使他们能够回归社会参与到社会建设中来， 促进个人与社会的和谐发展。 中国特色社会福利概念的理解主要建立在以下几个维度之上： 首先，中国 60 年来所形成的较低的人均纯收入使得我们的社会福利只能建立在较低的水平上，而
8、不能构建那种高标准、高待遇的福利制度。这是中国特色社会福利概念的前提。忽视了这个前提， 一味地追求高标准的社会福利必将带来巨大的经济社会问题。 例如中国农村最低生活保障制度是 1999 年才建立和逐步推广的， 然而早在上世纪 50 年代中国城市就建立期最低生活保障制度（社会救助制度） 。再如中国城市社会养老早在建国之初就着手建立了，而农村社会养老直到今天还停留在试点阶段。从经济基础来看，中国经济总量虽然跃居世界第四，但是人均 GDP 以及人均纯收入仍然较低，只相当于低收入国家的民众水平，而且城乡居民之间的收入差距较大， 所有这些表明， 中国的社会福利概念只能建立在现有的物质经济基础之上，而不能
9、超越于现有的物质经济条件。否则一旦遭到世界经济危机的侵袭，影响至深。 其次，中国特有的社会结构决定了社会福利的供给只能是层次性、多样性以及差异性，而不能建立一种标准统一、待遇一样的高福利制度。改革开放 30 年中国逐渐形成了城乡二元社会结构，政府対农村社会福利支持普遍存在着财政支持不足、制度供给不足或滞后、组织人员配备不齐等问题，由此产生了社会福利待遇的不平等问题（杨团，2003） 。这种独特的社会结构在制约城乡经济社会协调发展的同时实际上也使得我们用最小的代价创造出最大的经济效益，实现了较高的增长速度。这就告诉我们，中国特色的社会福利供给应当建立在中国特有的社会结构下进行建设， 而不能脱离中
10、国社会实际， 实现中国社会福利的底线公平（景天魁，2004） 。 再次， 中国特有的文化传统决定了我们的社会福利可以很好地利用家庭等社会组织， 从而减少政府的社会福利支出成本。安德森指出，家庭在社会福利供给中的作用十分巨大，因为在社会生活中需要福利支持的往往是那些最没有能力依靠足够的家庭支持的人（安德森，2003： 5） 。 就我国而言， 家庭仍然是满足社会成员保障和发展需要最为重要的社会保护资源，家庭在社会福利提供，尤其是在特定领域如养老保险、医疗照顾、基础教育等仍然发挥着不可替代的作用。家庭的经济功能、情感功能、抚育功能等不仅能弥补国家在社会福利提供该方面的不足，还能满足老人较高层次的心理
11、需求和精神慰藉。 二、中国特色社会福利制度的经济社会目标二、中国特色社会福利制度的经济社会目标 上面的讨论表明，社会福利概念以及社会福利实践与特定的经济发展水平、特定的社会结构以及独特的社会文化等要素紧密相连，也与特定社会的阶层、群体以及个体密切相关。这样， 不同国家的社会福利就应该有着不同的理论基础， 展示出这个国家不同的社会福利形态，并形成不同的社会福利制度设置与社会福利制度安排。这样看来，我认为，转型时期中国特色的社会福利制度理论基础应当在批判地吸收古今中外社会福利理论基础上坚持如下三点： 第一，在强调底线公平的基础上注重效率。长期以来，人们在公平与效率关系上的争论主要就源于对公平的不同
12、理解， 似乎社会福利所追求的公平应当是起点公平、 过程公平以及结果公平的有机统一，似乎社会福利越公平越好，越均等越好，把起点公平、过程公平以及结果公平当成社会福利发展的目的来看待， 而不是把公平当成促进经济增长、 社会进步以及人的全面发展的手段。 这样就必然强调公平与效率之间的矛盾性， 必然排斥效率而一味地追求公平。实际上，如果把公平与效率当成一种手段而不是目的的时候，公平与效率之间就具有了替代性与调和性。因此，我们所说的公平主要侧重于强调社会福利面向普通民众，它的供给要能够让普遍性的社会大众获得与享用； 不仅强调社会福利要能够为社会弱势群体提供必要的帮助，使他们能够回归社会，重新参与到社会竞
13、争当中来，而且也强调社会福利的提供不能成为政府与企业的负担， 社会福利要成为企业持续发展的催化剂， 成为政府推动社会建设的助力器，从而促进整个社会的和谐发展。 也就是说，这里的公平不仅指向弱势群体的社会参与公平，而且也要能够给社会强势群体以动力，让社会福利的提供成为企业发展的推动力。从这个意义上说，社会福利强调“给每个人他所应得” ，给每个群体所应得，这对于一个社会来说，这样的公正才更有价值。 （约翰罗尔斯，1988： ） 。所以，作为一种社会政策的公平总是与效率紧密结合在一起，它们从不同方面对社会福利产生影响。 效率从生产方面影响社会福利， 公平则从分配方面影响社会福利。没有效率的公平将是虚
14、妄的公平，没有公平的效率必将是社会不断分化、甚至造成撕裂的社会。从这点上看，公平并不是一个纯粹的伦理学概念，同时也包含着经济学含义，它所要体现的恰恰正是底线公平， 最基本的生存公平； 同时， 效率并不是一个纯粹经济学范畴，其中蕴含着丰富的伦理学价值，他们不可分割地结合在一起，共同作用于整个经济社会。 第二，在维持既有利益的同时实行利益分配与利益调整，促进社会利益的合理配置，最大限度地实现社会公正。 改革开放以及社会主义市场经济体制的建立健全， 为中国经济总量的壮大、 经济实力的增强以及城乡居民人均纯收入的增加提供了重要的制度基础。 这样的经济结构以及经济发展水平也为中国社会福利制度与社会福利政
15、策价值取向和价值目标发生了重大的变化， 那就是政府在制定社会福利制度、 出台与实施社会福利政策的时候既要维护既得利益者的基本权益，又要进行利益调整与利益分配，保护社会弱势群体的利益。也就是既要将计划经济时代下平均主义的社会福利分配取向转变为现代社会公正意义上的基本价值取向。 当然，这种社会福利的公正并不意味着“劫富济贫”和没有差别“均平” ，而是在鼓励创造社会财富与社会价值基础之上的收入调节， 努力使社会财富更加合理的分配。 从这个角度看，坚持社会福利的公平在社会政策上就必然落实到对整个社会利益进行重新调整与分配， 保证社会成员获得最基本的生活条件以及最基本的生存权利， 这是社会成员生活于社会
16、的“底线” ，从而给每个社会成员以参与社会竞争的机会，实现机会平等。同时，利益调整以及利益分配中所体现的公平在当代中国就是要按照社会成员对社会的贡献程度进行分配，鼓励社会成员为社会多创造财富， 为社会多积累财富， 从而使得社会社会福利的资金源源不断地来源于社会，促进社会福利事业的发展。正是从这个意义上讲，社会福利借助于利益调整与利益分配使得社会公正在经济社会领域得以实现。 “如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”(戴维米勒，2001：13)。 第三， 在增进社会和谐的同时促进经济发展。 任何一项社会制度或者社会政策的产生最
17、初总是针对特定的社会问题。从这一点来看，社会福利行动如慈善救助等虽然早已存在，但是作为一种社会设置以及社会安排的社会福利实际上是工业社会的直接产物， 人类在从农业社会走向工业社会过程中面临着越来越多的不确定性和风险因素， 面临着自身无法克服的社会问题，尤其是那些失去土地成为产业工业的人更面临着养老、医疗、工伤、失业以及其它社会问题，这些社会问题往往造成社会成员流离失所、无家可归、衣不蔽体、食不果腹，严重影响民众正常的生产和生活，甚至危及到他们的生命，影响着整个社会的稳定与安全。这时，企业或行业发起、政府予以推动、以“救助” 、 “救济”为表现形式、以维护社会安全或社会稳定为基本目标的正式社会福
18、利行为以及在此基础上形成的社会福利制度就产生了。 当然，那个时代的社会福利方式以及社会福利所提供的保障能力仍然有限，覆盖面也比较窄，福利水平普遍不高，甚至还带有歧视性和侮辱性。 所以， 社会福利制度通过向社会成员公平地提供各种物质帮助和服务设施， 解决需要福利支持的社会成员基本需求， 使这些社会成员能够分享经济增长以及社会发展成果， 有利于解决他们的日常生活需求，维护整个社会稳定和安全，激发人们的工作热情和创造精神，从而提高劳动效率，更好地推动经济发展，实现社会进步。在人口众多、人均生产总值比较低下、各地经济社会发展不平衡的中国社会福利的制度的制定与实施就应当以维护社会安全、促进社会稳定、 增
19、进经济发展为基本价值尺度， 让社会福利的提供成为调动人的积极性动力，让社会福利的投入成为经济社会发展的动力源泉而不是经济发展的障碍。 所以， 当前政府应广泛利用各种社会资源、整合各种社会力量、加快培育社会福利组织、非赢利社会组织以及家庭组织， 以最小的财政投入解决最需要帮扶的社会困难群体， 实现社会福利的生产性目标。 三、中国特色社会福利的群体阶层目标三、中国特色社会福利的群体阶层目标 在当代中国， 社会福利坚持底线公平与效率、 维持既得利益的同时实现利益分配与利益调整， 努力增进社会和谐与促进经济发展， 这是避免实施福利赶超战略后走向经济增长陷阱的拉美教训最好途径（樊纲：2008） 。为此，
20、中国特色社会福利不仅有着经济社会目标，而且还体现着阶层与群体目标，社会福利必须符合不同社会阶层与不同社会群体的利益要求。具体来说主要包括以下三点： 第一， 为个人提供最基本的生存资料。 我们把福利理解为向需要帮扶的社会成员提供最基本的物质帮助与生活照料，不断提高社会成员的物质与精神生活水平的经济社会制度。这样的社会福利就内在地包含着个人福利，主要包括个人身体健康福利， 以便使他们能够走上社会，参与社会竞争，实现个人价值；最基本的物质生活条件，使他们能够生存下去；充实的文化生活精神生活福利、满足个人心理的精神福利等等。个人福利的实施，要求在社会福利政策制定以及社会福利内容安排时要充分考虑个人因素
21、， 尊重个人需要， 尊重个人权利。 在当代中国，个人福利的提供不能不考虑到家庭这个重要载体。因为家庭作为一种福利提供单位既可以给个人提供基本的生活场所， 物质的帮助， 也可以提供亲情的关爱，生活的照料以及心理的慰藉。也就是说，家庭不仅可以为个体福利提供经济来源和基本物质生活所需要的商品，而且还能够提供社会服务以及类似于公共物品的服务，尤其是心理健康部分。这是其它社会福利服务机构所无法取代的优势。因此，家庭作为个人福利提供的重要载体具有了经济性、福利性以及服务性特征，从而能够在继承和吸收中国优秀传统文化基础之上实现个体福利效用最大化，最终实现整个社会福利效用的最大化。所以，我认为重视家庭在个体福
22、利供给中的地位是当代中国社会福利现实的真实体现，也应当成为我们制定社会福利制度与政策的重要依据。 第二， 为不同社会群体提供最基本的生活保障。 作为按照一定社会关系组织起来的彼此有共同行为方式的社会群体是构成社会的基本单位应该成为中国特色社会福利的一个组成部分。 在社会福利资源分配上任何群体对社会福利资源都不可能做到完全均等的分配； 在社会福利目标上不同的群体有不同的要求， 贫困群体需要基本生活得到保障， 富裕群体更希望提高生活质量，移民群体则希望能够在获得比原有生活更好基础上融入移入地的社会与文化， 残疾人群体则希望得到康复， 而未成年群体则希望得到家庭与学校的教育所有这些清楚地表明社会福利
23、有着群体的差异性， 社会福利应当体现不同群体的不同福利需求； 在社会福利价值取向上不同的群体也有着不同的价值取向， 有的坚持社会主义而有的则坚持自由主义价值取向。从这个角度看，在当代中国，以提高公民生活质量为基本目标的社会福利制度就应该特别着眼于保障妇女、儿童、老人和残疾人等社会弱势群体的基本生活。Gerald Handel 也曾经指出，社会福利可以被看作为社会组织运用专业技能对一些容易成为弱势群体的人给予关注、提供服务、实施帮扶等，他们可能是个人，如伤残病弱者；也可能是群体，如妇女、老年人和儿童；还可能是其他特殊阶层，如移民、精神病患者、隐君子等（Handel，1992：19） 。 第三，为
24、不同社会阶层提供生活保障，促进各个阶层之间的和谐相处。本质上看，社会福利也是社会各个阶层之间在物质、收入、机会和服务等方面的资源再分配，因此，它调节着社会的中上阶层与中下阶层之间利益关系。 这样， 不同的社会阶层对社会福利制度的出台影响力度不同。 福利制度和福利分配的决策者都是掌握公共权力的上层人士， 他们就是政治维度的上层阶级。 广大的农民和工人在福利制度制定过程中影响力较弱。 不同阶层对涉及社会各阶层利益的社会福利态度不同。 以社会保障制度的建立为例， 工人阶级总体上要求和支持建立现代社会福利制度（如养老金制度，失业制度，住房制度，八小时工作日制度以及禁止超额劳动制度等） 。但也有些人反对
25、，他们认为社会福利是上层阶级欺骗人民、分化瓦解工人运动的手段。 甚至一些贫困者也反对， 原因是他们无力交纳社会福利所需要的基本费用，有些社会福利项目他们无法享受。 这样， 在当代中国， 社会福利制度的基本目标就是要能够为不同社会阶层提供基本生活保障，努力减少贫困人口数量，促进社会分层结构更加开放，防止社会福利成为“居于支配性地位的社会阶层为了维持和增强自身的特权而用来排斥从属阶级的手段”（李路路， 2002） ，进而塑造着不同的阶层关系， 降低社会福利制度对社会阶层造成的财富逆向转移以及福利接受者的道德风险等负面影响， 改善和提高社会成员的生活质量， 保证社会成员在一个社会当中所应当具有的生活
26、水平， 满足成员的物质生活和精神生活需要， 促进社会整体福利不断增进，促进各个阶层的和谐相处。 参考文献：参考文献： 尚晓援： “社会福利”与“社会保障”再认识 ，中国社会科学 2001 年第 3 期。 郑功成： 社会保障学 ，北京，商务印书馆，2000。 陈良瑾： 中国社会工作百科全书 ，北京，中国社会出版社，1994。 杨团： 二元社会保障结构的问题与整合趋势 ，社会政策网，2003222 景天魁： 底线公平与社会保障的柔性调节 ，社会学研究，2004（6） 【美】戴维米勒： 社会正义原则 ，江苏人民出版社，2001。 樊纲、张晓晶： 福利赶超与增长陷阱：拉美的教训 ，管理世界，2008 年第 9 期。 Handel,GeraldSocial Welfare in Western Society，New York:West Publishing Company,1992 李路路： 社会转型与社会分层结构变迁：理论与问题 ， 江苏社会科学 ，2002 年第 2 期。 作者简介：作者简介：孙希有，男，中国社会科学院社会学所博士后
