1、效 率 。2 . 建 立 更 为 合 理 的 行 政 层 级 结 构 , 使 中 央 和 地方 的 分 工 更 为 合 理 。 即 中 央 能 从 地 方 琐 事 中 解 放 出来 , 集 中 精 力 从 事 国 家 宏 观 调 控 , 而 地 方 自 主 进 行 地方 事 务 管 理 。3 . 更 有 利 于 各 大 经 济 区 域 的 发 展 。 对 发 展 具 有相 似 性 , 能 进 行 优 势 互 补 或 协 作 潜 力 巨 大 的 地 区 , 通过 行 政 区 划 应 能 使 他 们 结 合 成 一 个 大 经 济 区 域 带 ,而 不 是 设 置 障 碍 。4 . 通 过 行 政
2、 区 划 使 各 层 级 间 关 系 顺 畅 , 尽 可 能减 少 层 级 间 的 矛 盾 。5 . 充 分 调 动 各 方 积 极 性 , 但 并 不 意 味 着 各 自 为政 , 行 政 区 划 改 革 还 须 保 障 国 家 宏 观 政 策 在 全 国 各地 贯 彻 执 行 。( 二 ) 对 行 政 区 划 改 革 的 认 识在 我 国 现 阶 段 大 力 建 设 社 会 主 义 市 场 经 济 过 程中 , 处 理 好 行 政 区 划 与 社 会 经 济 发 展 的 关 系 , 显 得 特别 重 要 。 实 践 证 明 , 合 理 的 行 政 区 划 体 制 , 有 利 于 社会 经
3、济 发 展 , 反 之 , 不 合 理 的 行 政 区 划 体 制 对 社 会 经济 发 展 起 阻 碍 作 用 。 加 强 我 国 行 政 区 划 的 战 略 研 究 ,理 顺 我 国 目 前 存 在 的 不 合 理 的 行 政 区 划 体 制 , 具 有重 要 的 政 治 、 经 济 意 义 。行 政 区 划 不 合 理 引 出 的 诸 多 问 题 是 明 显 的 , 然而 行 政 区 划 不 合 理 是 否 就 是 问 题 的 根 源 所 在 ? 首 先 ,行 政 机 构 改 革 和 行 政 区 划 改 革 属 于 行 政 管 理 体 制 改革 的 两 大 方 面 。 任 何 一 方 面
4、 改 革 落 后 都 会 影 响 行 政体 制 改 革 的 进 程 。 其 次 , 在 现 实 中 , 影 响 政 府 管 理 效率 高 低 的 因 素 是 多 方 面 的 , 有 机 构 设 置 因 素 , 有 行 政区 划 因 素 , 更 有 人 的 因 素 。 所 以 , 同 样 的 机 构 , 同 样 的行 政 区 划 , 但 在 不 同 地 区 管 理 效 率 相 差 很 大 。 现 代 市场 经 济 条 件 下 社 会 运 行 的 一 个 突 出 特 征 就 是 , 其 基础 性 的 经 济 活 动 具 有 形 势 走 向 的 瞬 息 万 变 和 不 可 预测 性 , 这 就 要
5、求 政 府 的 决 策 行 为 必 须 具 备 很 强 的 应变 能 力 与 转 向 功 能 , 要 求 政 府 管 理 行 为 在 处 理 相 关行 政 事 务 中 , 具 备 决 策 和 协 调 的 全 局 意 识 、 市 场 意 识和 公 众 意 识 。 再 次 , 法 律 活 动 已 经 参 与 到 社 会 、 经 济 、文 化 等 领 域 的 各 个 方 面 , 这 就 要 求 政 府 在 行 政 管 理上 具 有 高 度 的 严 谨 性 和 规 范 性 , 各 级 政 府 要 具 备 较强 的 法 律 意 识 。因 此 , 笔 者 认 为 只 有 在 转 变 政 府 职 能 、 强
6、 化 法 制建 设 的 前 提 下 , 进 行 行 政 区 划 改 革 才 能 富 有 成 效 。 合理 的 行 政 区 划 不 应 是 行 政 区 划 改 革 的 结 果 , 而 是 整体 改 革 的 推 进 器 。根 据 对 行 政 区 划 的 理 解 , 本 文 提 出 了 我 国 行 政区 划 改 革 的 两 条 主 要 途 径 。三 、 我 国 行 政 区 划 改 革 的 两 条 途 径( 一 ) 我 国 行 政 区 划 改 革 的 途 径 一 积 极 推进 城 市 化 建 设从 社 会 稳 定 和 行 政 管 理 成 本 角 度 考 虑 , 先 不 急于 进 行 大 规 模 的 行
7、 政 区 划 改 革 , 而 是 积 极 推 进 城 市化 建 设 。 中 国 行 政 区 划 层 级 过 多 , 主 要 原 因 在 于 中 国人 口 多 , 而 且 绝 大 多 数 分 散 在 农 村 中 , 客 观 上 给 行 政管 理 带 来 很 大 难 度 。 城 市 和 农 村 各 自 存 在 着 自 身 的发 展 规 律 和 特 点 , 事 实 已 经 证 明 : 农 村 依 附 城 市 的 发展 模 式 , 难 以 获 得 成 功 , 迫 切 需 要 分 开 发 展 。 如 果 不考 虑 这 些 因 素 , 仅 通 过 减 少 行 政 层 级 来 进 行 行 政 区划 , 提
8、高 管 理 效 率 还 是 无 从 谈 起 。中 国 城 市 人 口 密 度 很 低 。 到 2 0 0 3 年 底 , 全 国 城市 人 口 密 度 超 过 1 0 0 0 人 / 平 方 公 里 的 城 市 仅 1 0 0余 座 。 4 而 1 9 8 0 年 世 界 城 市 平 均 人 口 密 度 就 已 达 到3 3 0 0 人 / 平 方 公 里 。 城 市 人 口 密 度 虽 没 有 绝 对 的 最 4 0 佳 标 准 , 且 还 需 要 根 据 当 地 社 会 经 济 的 发 展 以 及 城市 对 基 础 设 施 和 生 活 服 务 设 施 的 建 设 能 力 进 行 研究 ,
9、但 从 城 市 经 济 学 角 度 看 , 城 市 中 心 区 的 人 口 密 度应 控 制 在 1 0 0 0 0 人 / 平 方 公 里 较 理 想 。 我 国 城 市 土地 资 源 不 能 充 分 利 用 与 我 国 耕 地 资 源 缺 乏 的 国 情 相矛 盾 。 同 时 , 由 于 城 乡 贫 富 差 距 较 大 , 农 民 向 城 市 迁移 的 意 愿 很 强 。 目 前 , 许 多 经 济 较 发 达 地 区 已 经 具 备进 行 大 规 模 城 市 化 建 设 的 条 件 。 我 国 可 以 在 较 短 的时 间 内 , 利 用 现 有 和 少 量 新 建 城 市 大 量 吸
10、纳 农 村 人口 , 同 时 进 行 大 规 模 的 撤 乡 、 并 镇 、 并 县 , 并 且 强 化县 、 镇 建 设 , 时 机 成 熟 即 可 实 现 城 乡 分 治 。 那 时 , 行 政区 划 水 到 渠 成 。( 二 ) 我 国 行 政 区 划 改 革 的 途 径 二 设 区 缩省 , 省 县 直 辖 , 城 乡 分 治1 . 中 国 行 政 区 划 层 级 设 置 的 看 法 及 大 区 设 置 的必 要 性 。我 国 宪 法 规 定 我 国 的 行 政 区 划 是 四 级 , 可 在 实际 中 往 往 是 五 级 以 上 , 虽 然 这 里 存 在 诸 多 因 素 , 但 也
11、显 示 出 我 国 的 特 殊 国 情 。 我 国 人 口 过 多 , 各 区 域 差 异较 大 , 级 层 过 于 扁 平 不 符 合 我 国 国 情 。 这 方 面 与 国 外不 同 , 西 方 主 要 市 场 经 济 体 制 国 家 , 政 府 层 次 大 多 采取 三 级 或 四 级 制 , 即 中 央 一 地 方 ( 自 治 地 方 一 地 方 ) 一基 层 , 这 与 国 家 幅 员 大 小 、 人 口 多 寡 有 着 直 接 关 系 。但 像 美 国 这 样 的 大 国 也 是 以 二 级 制 为 主 。 这 可 能 与以 下 因 素 有 关 : 法 制 比 较 完 善 ; 国
12、民 整 体 素 质 高 , 地方 高 度 自 治 ; 幅 员 虽 广 , 但 人 口 不 多 ; 中 央 一 级 单 位管 理 力 量 强 大 等 等 。 特 殊 国 情 决 定 了 我 国 的 行 政 区划 与 国 外 不 具 有 可 比 性 。在 行 政 区 划 改 革 中 , 行 政 层 级 和 行 政 层 级 结 构都 是 很 重 要 的 问 题 , 如 果 层 级 结 构 不 合 理 , 只 考 虑 减少 层 级 或 在 各 层 级 上 增 减 行 政 单 位 , 是 达 不 到 目 的的 。 笔 者 认 为 : 从 我 国 国 情 出 发 , 在 较 长 一 段 时 间 内 ,我
13、国 的 行 政 区 划 层 级 应 该 保 留 五 级 , 即 中 央 - 大区 - 省 - 县 ( 市 ) - 镇 。由 于 我 国 法 制 不 完 善 , 人 口 众 多 且 国 民 素 质 整体 较 低 , 地 方 对 中 央 的 依 赖 较 强 , 这 就 决 定 了 在 当 前行 政 区 划 下 , 中 央 不 仅 需 要 进 行 宏 观 调 控 , 还 要 处 理大 量 地 方 事 务 。 实 际 情 况 是 , 我 们 经 常 见 到 中 央 在 全国 各 地 “ 救 火 ” 。 其 实 中 国 国 情 决 定 了 我 们 宏 观 调 控任 务 非 常 繁 重 , 中 央 需 要 集 中 精 力 对 待 。 根 据 当 前 绝大 多 数 人 看 法 , 省 的 管 理 幅 度 过 大 , 要 将 省 级 单 位 增加 到 5 0 个 或 以 上 。 然 而 省 级 单
