新城规划建设承载着诸多公共政策目标，需要有法制保障及健全的治理体系；我国新时代的新城规划建设也要在政策框架和法制保障方面做出创新探索。本文首先辨析我国新城运作的制度基础和法制诉求；然后在阐述英国新城规划建设中的法制演进历程及介绍各版《新城法》主要内容的基础上，分析英国新城立法活动的主要特征；最后探讨对当前新城规划建设的若干启示：一是新城的规划和实施要与国家的整体规划体系相契合，二是新城的“新”应具有时效性，三是新城的事权要在立法或政策文件中加以明确规定，四是要加强新城规划建设的地方立法。
1.1 制度基础
回顾我国新城建设，就其理念而言可谓深受英国新城规划理论和实践的影响；但就政策和制度而言，则没有确定的框架和内涵。新城发展缺乏法律保障和政策层面的支持，因而在空间规划、建设投资、运作管理等过程中，各级政府之间及政府与市场之间的合力尚不够。上海“十四五”期间的“五个新城”发展，在制度建设方面有了新的举措。十一届上海市委十次全会提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域整体发展目标，五个新城都被赋予明确的功能定位和发展目标；为落实好“新城发力”的战略部署，市政府专门成立了上海市新城规划建设推进协调领导小组，并出台了推进新城规划建设的“1+6+5”一揽子政策。1.2 法制需求
在我国的土地和产权制度背景下，政府主导新城建设无疑更有效率，且更有利于形成具有综合功能的“反磁力”中心和建成具有区域功能的“节点城市”。纵观英国的新城建设历史，法制先行是其重要特征；研究和借鉴英国的新城立法及基于法制的运作策略具有一定的现实意义。
英国是世界上最早开始进行新城建设的国家；从20世纪40年代到70年代末，英国共规划建设了34座新城，新城的立法需求和重点发生过若干变化。以下分3个阶段来阐述。
2.1 1938—1950年：新城政策起步期，从酝酿到首部《新城法》颁布施行
早在1938年，英国议会通过了《大伦敦绿带规划法》，授权政府可通过购买城市边缘地区的农业用地，以保护农村和城市环境免受城市过度扩张的损害。但由于该法律赋予的运作权力非常有限，购买土地的高成本使得规划实施难以推进。
1940年至1942年，《巴罗报告》《斯科特报告》和《厄斯瓦特报告》这3份深刻影响了战后英国重建的规划政策研究报告，提出控制工业布局和保护农地的规划原则，并建议将土地开发权与土地所有权分离。1943 年内阁为适应战后重建而设立城乡规划部，其重要职责之一是监管新城建设。1944年，艾伯克隆比主持编制的《大伦敦规划》提出在伦敦周边50 mile外建设8座新城。1945年，由官员和专家组成的新城委员会正式成立，其目的是审议新城设立、建设、组织和管理方面的一般性问题，并推进城市人口和产业疏解政策的实施。经过详细调查和深入研究，新城委员会于1946年发表最终报告，提出新城规划建设的基本原则，并就由中央政府指定开发公司来建设新城形成共识。
1946年英国议会通过《新城法》，这也是历史上第一部新城法案。该法旨在促进战后英国城镇和社区的重建，以及控制大城市蔓延式增长。《新城法》中详细阐明了新城规划建设的政策要点。其后于1947年通过的《城乡规划法》规定了土地开发权归国有，并适当上收了规划权。
1946年的《新城法》与1947年的《城乡规划法》为英国的新城建设提供了空间规划和运作的基本遵循。据有关统计，英国于1946—1950年之间完工的房屋，其中4/5是由地方政府主导在新城建造的。
2.2 1951—1956年：新城政策探索期，政策目标伴随相关立法调整
1951年保守党政府上台后，反对再另建新城，而是主张有计划地扩建有一定人口和资源基础的现有乡镇。1952年通过《城镇开发法》，该法明确了在大伦敦周围要推进20座乡镇的改扩建。根据该法案，向外疏解人口的输出区与导入人口的接收区之间可以签订协议，人口输出区地方政府和国家财政部对人口接受区政府提供一定期限的财政补贴。1956年制定的《住房补助金法》提高了财政部对人口接收区的财政补贴标准，为期60年。在此期间《新城法》仍在执行，但新城政策与清除贫民窟的重建计划同时施行。1956年《清洁空气法》颁布，据称这是世界上第一部空气污染防治法案。该法要求划定禁止使用有烟燃料的烟尘控制区，从而倒逼重工业企业和燃煤电厂从伦敦城区向外迁至大伦敦地区。
2.3 1957—1981年：新城政策稳定发展期，《新城法》多次修订
由于《城镇开发法》的实施过于依赖政府资助，导致公共财政压力过大，因而1957年政府轮替后即调整了政策导向，包括重新聚焦于新城建设。1959年对《新城法》作了修订，创设了新城委员会，以接替已经或者基本实现建设目标的新城开发公司的职能，新城委员会于1961年正式组建。1963年，议会通过了《伦敦政府法》，正式提出“大伦敦地区”的行政区概念。1965年的《地方法（大伦敦议会和内伦敦自治市镇）令》，根据1963年的《伦敦政府法》而制定，包括成立大伦敦议会，进一步明确大伦敦议会与伦敦市及其他32个行政区的事权划分。
1964年英国政府公布的《东南部研究报告》指出，过去建设的新城对中心城的依赖性过高，没有达到疏解大城市人口和产业的目标；因而提出要建设规模较大的“反磁力”新城。其后建设的米尔顿•凯恩斯新城的规模较大、功能综合，被认为是较为成功的案例；其规划设计不再严格按照邻里单元的模式。截至2019年，米尔顿•凯恩斯新城的人口达到了50万人，并实现了超过80%的本地就业率。
1965年的《新城法》在1946年立法的基础上作了大幅修正和改进，并授权建设更多的新城。在住房开发方面，要求新城开发公司将50%的房源用于出租，50%用于销售和私有化；同时还规定由新设立的新城委员会承接那些已经基本实现规划目标的新城的相关事务。
英格兰和威尔士的新城分布（至1969年）
1969年大伦敦政府编制的《大伦敦发展规划》试图改变1944年大伦敦规划的空间布局模式，将新城布局在沿城市3条交通干线向外扩展的区域。1970年公布的《东南部战略规划》确定了米尔顿•凯恩斯新城、北安普顿新城等地作为英国东南部5大发展重点。
1972年通过的《地方政府法》重构了地方政府制度，更加强化了地方政府的作用。至1973年，由于受世界石油危机的影响，国民经济下滑，工党政府决定停止建设新城。在上述背景下，1976年英国议会通过了《新城法（修正案）》，规定将新城公司和新城委员会的住房和相关资产移交至地方政府。新城开发公司保留工业地产、商业地产和其他未开发土地的控制权，在实现既定的开发目标后，再由新城委员会接管这些资产并施行运营管理。1978年正式实施第一次转让计划，近10万套住房和相关资产的产权从新城公司和新城委员会转移至当地政府。
1978 年制定了《内城法》；这标志着英国的城市建设重心从新城转向旧城更新，新城运动宣告结束。1981年，《新城法》再次修订，为新城的后续治理提供了指引和配套规则，同时明确指出公共资金将更多用于旧城重建项目。
英国新城的主要立法、机构设立、相关规划与研究报告的出台时序
自英国推行新城政策以来，以新城为对象的立法活动经历了《新城法1946》《新城法1965》《新城法1981》3个基本版本的演变，几乎涵盖了新城规划建设的所有政策要点。其间，1959年、1976年还颁布了两版修正案，主要变更了新城资产转移的有关规定。此外，1952年至1982年期间均对《新城法》中的财政支付限额作了修订。中央政府拨款（借款）一直是英国新城建设的主要资金来源。
3.1 1946年《新城法》
1946年《新城法》共有26条及5个附表，包括新城开发的程序性和实体性规定；该法明确了中央政府及其创设的新城开发公司在新城开发中的主体地位。这堪称是英国新城从无到有的制度基石。
3.2 1965年《新城法》
经历了多年的实践后，1965年版《新城法》的内容进一步完善，框架也更为清晰。新的立法分13章57条及12个附表。在1946年《新城法》的基础上，衔接了1947年《城乡规划法》中关于土地开发权归国有的改革，并明确了由中央政府创设的新城委员会统筹管理全国的新城。
3.3 1981年《新城法》
1981年颁布的《新城法》是英国新城运动终止后的后续治理立法。该版《新城法》整合了其他法规的相关事项条款，表达了新城开发政策终结阶段的指导原则和运作策略。该法正式规定了在符合一定条件后，“环境事务部”部长可与新城开发公司及新城所在地政府协商后，做出减少新城开发区域的决定；同时也规定了如何将资产移交地方政府；移交时需要制定转让计划，“环境事务部”部长在决定是否批准该计划时需考虑新城的发展状况、地方政府承担新城事务的能力，以及新城开发公司员工、租户和公众的意见。
1946年、1965年和1981年《新城法》的核心内容概括
4.1 与规划体系的完善和土地发展权的制度改革相衔接
法制先行是英国新城建设的重要特征，其立法过程伴随着英国规划体系的建立和土地发展权的改革。1947年的《城乡规划法》完善了以“发展规划”为核心、以“规划许可”为手段的自上而下的规划体系；新的立法将土地开发权收归国有，并设立补偿基金，以保证土地开发利用符合规划目标。在这一新制度下，政府对土地开发行为施行有效的规划管控，并通过收取土地开发金抑制土地投机行为，以保证土地发展利益分配的相对公平。围绕新城建设，以及与土地开发权收归国有的制度改革密切相关，中央政府通过立法赋予了地方政府和新城开发公司强制收购土地的权利；法律中规定，根据发展规划所确定的新城开发范畴内的土地，新城开发公司必须在7年内完成收购。
4.2 清晰的立法意图和公共政策过程逻辑
英国的《新城法》是以新城为对象、覆盖新城建设全过程的综合性立法，具有清晰的立法意图和公共政策过程的逻辑性。首先，新城立法既有理论和实践基础，同时也基于当时的社会经济背景，其直接目标是为了容纳不断增长的城市化人口，创建既能生活又能工作的平衡和独立的新城镇。其次，《新城法》对新城建设的程序性内容和实体性内容均作了规定，同时对新城选址和新城公司的设立及终止、新城规划的批准和建设拨款等也作了具体规定。
4.3 研究报告、空间规划和相关法律法规的协同作用
英国作为规划立法最早也是规划体系最为完善的国家之一，其规划法律的制定和施行通常由前期研究、空间规划和相关法律法规三者相配合和协同作用。
伴随着《新城法》的实施和几次修订，新城的空间规划内涵也在发生变化，从规模较小的城镇到具有相当规模的综合性城市；而大伦敦规划从区域层面的城镇发展统筹，既是对《新城法》的落实，也是对相关新城建设的规划指引。
我国在大城市的发展中有必要引入新城建设的概念，以优化城市空间发展的格局，并发挥新城作为区域性“节点城市”的功能。从国内外的相关经验中可以得出如下启示。
一是新城的规划和实施要与国家的整体规划体系相契合。
二是新城的“新”应具有时效性。
三是新城规划建设和管理的事权要在立法或政策文件中加以明确规定。
四是根据国家《立法法》的规定，有立法权的地方人大和政府应主动作为，针对新城建设和治理的需要适时制定地方法规和政府规章。
详情请关注《上海城市规划》2022年第1期《英国新城规划建设的法制与启示》，作者：吕一平、赵民（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院。本文内容仅代表作者观点。
