1、【 j_ E罔E一 日 E 目 l _已 了 专题研究 唐代道制改革与 三级制地方行政体制的形成 郭 锋 品品丽E 1 = _ _ _ 三 三 E i 一 一 _ _ 三 一l l _ _ l 二 = _ _ _ _ l 一一 一 i _ !三 r 一 | = = _ 一 二 二 二 三 E j j 7 s _： = 提 要 ：唐代道 制 改革 是 以 中央集权 、分 级 管理 为制度 取 向的综合 性地 方行 政 管理体制 改革。 改革起 于睿 宗、玄 宗之 际，至代 宗、德 宗之 际告一 段 落 ，经 历 了景云一开元和乾元一大历两大 阶段。第一阶段的发展特点是改造贞观十道 的虚 设巡察单
2、位性质，使之逐渐向实体地方管理层级机构方 向发展；第二阶段的发展 特点是受战争影响，加强 了观察使、节度使 等使府长官在地 方行政管理方面的作 用 ，同时 改进加 强 了道 一级 建 制 的制 度 建设 ，使 之 行政 实体 化。第二 阶段及 此 后 百余年唐廷的地方行政，就在道级单位作为地方最高一级政府 的体制下运行，形 成道一 州府一 县分 级管理 的三级制地 方行政 管理体 制。 关键词 ：唐代 道 制改革 三级制 地方行政体制 中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制 以及近代 以来 的省地县三级制的演变发展过程。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革
3、在这一 演变发展过程中地位突出 、影响深远 ，具有总结过去、开启后来，逐渐使三级制成为 中国地方 行政体制发展主导形式的重要意义。 中外制度史研究有一个分析观点 ：除了经济 、文化和政治传统影响的因素之外 ，一个 国家 的地方行政管理采取什么形式 ，一般与国家领土的大小和人 口发展条件相关。迄今世界各 国的 制度发展史证明，对于地广民众、幅员辽 阔，又实行单一制中央集权统治的国家来说，比较合 适的地方行政形式应该是三级制，两级制和多级制则因具有多种不稳定因素 ，实行期间出现的 问题和矛盾往往会多一些。例如秦汉的郡县两级制，就因设郡数较多、中央集权对地方的管理 因幅度太大而存在力不从心的困难。所
4、 以实行到东汉便呈现 出向州郡县三级制发展的趋势。明 清的省道府州县多级制，则因层级过多，省级的管理幅度较大 ，存在着因管理重叠 ，政府机构 、 人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制 ，至少从理论上看 比较合 理，既有利于中央的集权管理，解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难，也有利于国家行 政成本的节约，解决多级制行政成本高的矛盾。 唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程，正是一种顺应趋势而发展的 过程。其政治动机 ，是改善政府的地方管理 ，达到有效行政和成本节约的 目的。其实践结果 ， 是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面
5、，发展形成 了中后期 95 历 史研 究 2 0 0 2年第 6期 道一州府一县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说，唐代道制的发展及引起 的地方行政 体制变革 ，在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步，一种符合趋势的发展 ，虽然 从实际效果方面看 ，也存在着一些导致方镇分权 、地区割据局面的缺陷。 学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究。代表性意见是道从巡 察区划发展成为一级行政建制，有一个 由虚到实的过程，最初作为巡察区划的道，经过改革发 展，到中后期成为地方最高一级行政机构 ，道的长官如节度使观察使转变成为地方最高行政长 官。整个发展过程呈现出一种虚三级制向
6、实三级制过渡的特点。同时，由于政治处置不当，节 度使的权力坐大潜伏了地方割据的危险，最终导致 中央一方镇分权对峙格局的形成和唐朝统治 的崩溃。 本文拟主要讨论以下三个具体问题 ：唐代道制改革的制度背景与动因；景云一开元时期的 道制改革及其历史意义；乾元一大历时期道制的改革发展与三级制地方行政体制的形成。 一 唐代道制改革的制度背景与动因 总的来看，唐代道制改革是一种以中央集权 、分级管理为制度取 向的综合性地方行政管理 体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际，以景云元年 ( 7 1 0 )分贞观十道为十二道和开元二十一年 ( 7 3 3 )改十五道 ，置按察、采访使 ，确定道的治所和使府编制，变革道
7、的运行机制为标志；到 代宗 、德宗之际告一段落，以乾元元年 ( 7 5 8 )改置观察使，大历 十二年至建中三年 ( 7 7 7 7 8 2 )制定观察使及僚佐俸禄，道的建制纳入正式 的官僚体制为标志，前后持续近 7 O余年，可 以说是一场旷 日持久的改革。唐中后期的地方行政管理 ，就在改革过程中发生变化，逐渐由州、 府一县两级制向道一州 、府一县三级制的体制转变。 这场改革有着政治、经济和文化条件发展变化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和 动因是 ：唐朝建立到睿宗 、玄宗时，国家和社会 已经在和平环境 中发展 了近百年之久。中央集 权的统治方式和律令制度建立，3 5 0余州府和 1 5
8、0 0余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成 并正常运转。但是，有一个问题始终没有得到解决。这就是在中央与地方 的关系方面 ，政府采 取什么方式来管理地方的州县 ，保证中央政令在全国的统一贯彻执行。开始于睿宗、玄宗时期 的道制改革 ，可以说主要是围绕着对这个问题的思考和解决办法的探索进行的。 试分析改革前的地方行政体制发展变化情况 ，包括行台省制、都督府制和分道巡察制等制 度的选择行用及其发展变化情况 ，可以看出，从高祖、太宗到高宗 、武后 ，在几近百年的时间 里，唐统治者在中央与地方关系的处理问题上，一直处于一种政策不定的状态 ，即始终在对地 方实行直接管理还是间接管理 的问题上犹豫不决。基
9、本的趋势则是 向着 临时遣使 、分道巡察、 有关论著主要有戴何都： 中国唐代诸道的长官 ， 通报第 2 5卷 ，1 9 2 7年：严耕望 ： 景云十三道与 开元十六道 ，原载台北 中研院 史语所集刊3 6本 ( 1 9 6 4年) ，收入 严耕望史学论文选 集 ；林英 男： 唐宋时代地方行政体制和强干弱枝传统的形成 ， 深圳大学学报1 9 8 8年第 3期 ；谢元鲁： 唐 代出使监察制度与 中央决策的关系初探 ， 社会科学家 ( 桂林)1 9 8 8年第 3期；李晓路 ： 唐代 中央 集权之变化与方镇的产生 ， 历史研究1 9 8 9年第 3期；薛明扬： 论唐代使职的功能与作用 ， 复旦 学报
10、1 9 9 0年第 1 期 。综合叙述评价参见张国刚等主编 中国历史 隋唐宋卷第 2章第 3节 ( 高等教 育出版社 ，2 0 0 1年) 。 96 唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成 直接管理的方向发展 ，也就是倾 向于中央直接管理地方 3 5 0余州府的管理形式。高祖 、太宗两 朝即建国初 3 0多年，唐廷对行台省制、都督府制和分道巡察制等三项制度的依次选用，是这样 一 种发展倾 向的反 映。 行台省制是北魏至隋承袭魏晋而发展起来 的制度，由战争期间方便征服地 区的军政管理需 要而来，是一种战时的中央对地方 的管理体制。由于行 台省尚书令拥有较大的权力，又有一套 行政班子，除了官吏任免
11、需报朝廷批准以外 ，有权独立 、全面地协调处置管内州县的行政事务， 落实中央政府政策。这种制度的特点是分权管理的倾向比较明显。 唐统治者建国初期 ，在兼并群雄建立统治秩序的过程 中，一度因仍魏、隋旧制，分设陕东 道、益州道、东南道、襄州道 、山东道和河北道等六个行 台尚书省于征服地 区，并配置官员， 建立制度，规定管理权限，进行地方管理。但战争基本结束 ，统治秩序建立后不久，唐廷很快 就采取措施，停止了行台省制度的行用。具体说 ，即武德 、贞观之际，太宗执政初年，唐廷一 面实施合并州县 、调整都督府等整顿地方管理的措施，一面也同时对行台省建制进行 了整顿改 造，结果是原有的六个行 台省或停废，
12、或改为都畿府 、大都督府 ，先后退出了政治舞台。为什 么要停止实行行台省制度?试分析史传对一件事的记述，可 以看 出主要的顾虑便是这项制度所 具有的分权管理特点，会造成对中央集权统治的不利。 旧唐书卷 6 4 李建成传载： ( 洛阳初平)太宗为陕东道行台，诏于管内得专处分。淮安王神通有功，太宗乃给田数 十顷。后婕妤张氏之父令婕妤私奏以乞其地 ，高祖手诏赐焉。神通以 ( 太宗 )教给在前， 遂不肯与高祖大怒 ，攘袂责太宗 日： “ 我诏敕不行 ，尔之教命州县即受。 ”他 日，高祖 呼太宗小名谓裴寂等：“ 此儿典兵既久，在外专制。为读书汉所教 ，非复我昔 日子也。 ” 太宗父子的矛盾，固然有其他原
13、 因，而行台尚书令可以在外专制 ，指挥州县，当也是重要原因 之一。有过先后兼任两三个行台尚书令经历 的太宗对此应深有体会，故他执政后，最早采取的 措施之一 ，就是停废行 台省。 行 台省制行用 时间有近十年之 久 。如 果评 价 一下 ，行 台省制 虽然 是一 种 战时 临时 的政 府机 构设计，且有分权发展的倾 向，但如果能妥善处理中央与行 台长官之间的权限关系，适时转制， 纳入正式的行政单位体系，实际上不失为一种中央管理地方的较好制度形式。以后元代的行省， 设计思想与之相比其实类似。可惜唐统治者仅看到其分权因素于中央集权不利的一面，过早地 抛弃 了这一制度 。 都督府制和分道巡察制的选用都
14、对后来 的道制改革有较大影响。实际上，唐代的道制改革 就是以这两种制度为基础进行 的，是对这两种制度的综合改造和创新利用。学界对此两种制度 的形成、功能作用等问题已有较多研究，这里简要讨论其与道制改革关系较密切的内容。 行台省制停废后 ，唐廷一度选择了都督府制 ，想以都督府为中间层级机构 ，实现 中央对州 郡的管理。武德、贞观至高宗时期，除 了行 台省改制而来 的扬、益等大都督府以外，唐廷陆续 在边地和内地一些重要地区增减设置了不少有上中下等级之分的都督府，并对府的职能、机构 和人员编制做了制度规定。但都督府 的问题在于，由于来 自对原总管府的改造，主要职能是协 调管理军事 ，因而与地方州县的
15、关系始终不易理顺 ，亦即府与境 内州之间的上下级行政统属关 系始终不明确。终因两个因素 的影响，不仅未达 目的，反而 因府、州两种体制并存而在一定程 度上造成地方行政秩序的混乱。因素之一是都督府并未遍置全国，已置府领州数又较少 ，一般 在 3 8州之间，即每个府的管理幅度太小 ，实际上解决不了全国范围的中央政府地方管理幅度 太大的问题；其二 ，也是主要的因素，即都督府与州县的上下级关 系在制度上没有统一政策， 关系没有理顺，因而其 中间管理层级的作用无法发挥。考察唐前期都督府的设置和作用发挥情 9 7 历史 研究 况可以看出，这时的府级建制，经不断置废，保持下来 的大致在 3 4 4 5个左右
16、，又分为大都 督府、都护府、领州的府和直接领县的府 四种情况。这 四种府，除扬、益等大都督府外，主要 都设在西北、北方和西南等边要地区，中原如黄河 、长江之间地区很少。其中有领州的府，如 果都督由治所州刺史兼任，则因兼任关系，有权号令所在州民政，但仅此而已。亦即一般 的情 况下，都督对管内属州，只能以使持节都督诸州军事的名义协调其军务，至于户 口、田土、赋 税、刑狱等具体行政事务，则还是诸属州 自己的事，由刺史直接对中央省司负责，都督实际插 不进手去。这是领州府的情形。无领州的府 ，则由于府长官直接管理到县，级别反而降低了， 如严耕望先生所指出的，这样的府，地位仅相当于州一级而稍为重要而已。至
17、于这一时期的另 外两种府，扬 、益、荆 、并等大都督府 的级别近于京兆、河南府 ，类似 中央直辖特别行政区， 安东、北庭 、安西 、安南等都护府 ，相当于派驻边地的大军区兼统驻地州和羁縻州府民政，这 两种府性质级别不同，管理办法和运行机制也与普通 的都督府不同，当另做别论。总之 ，都督 府制一直实行，却没有发展成为新的高一级的政府行政单位，没有起到想起的作用。发展到后 来，一般都督府已经淡化其军政合一性质而地方行政化 ，在级别、职能上与州没有多大 的不同 了。这是都督府制 的发展情 况。 分道巡察制的主要问题 ，如学界所言，则在于直到改革 以前 ，“ 道”始终是一种中央虚设的 地方管理巡察单位
18、 ，不是一 级政府 组织机构 。 唐代的分道巡察制并非新创，远与汉分十三州部刺史巡察天下郡国做法相似 ，近则是对北 魏迄隋使用 “ 道”的概念划分区域并遣使巡察管理地方做法的继承应用。“ 道”的行政意义概念 使用较早 ，汉代已正式使用 ，为一种设于少数民族居住区的与县同级的管理单位 ，即所谓 “ 凡 县，主蛮夷日道” ，但最初应用于地理区划和巡察事务，似在北魏统治时期。检史料可知，大 概在道武帝拓跋硅转战北方 、立国建都平城前后 ，北魏统治者开始使用 “ 道”的概念来划分地 理区域，部署军事行动。至孝文帝时，已发展到 以道为名命名大使、安排政务巡察等事宜了。 魏末至隋、唐之际百余年，作为大的政
19、治地理区划的 “ 道”的概念已经成为常见术语 ，在国家 军事和行政管理 中广泛使用。只是这一时期的 “ 道” ，地理范围和区划大小都不固定 ，命名上也 比较混乱 ，或以方位 ，或以州郡，视需要临时而定 ，没有固定的用法。 唐建国之初 ，制度因仍隋旧，行军征战、遣使巡察，乃至分道行 台省之设置 ，都是对前代 “ 道”的概念用法和做法的直接沿用。直到贞观元年 ( 6 2 7 ) ，太宗集团并省州县，整顿地方行政 秩序之时，才在 “ 道”的建设方面做了一件有深远意义的大事 ，这就是总结前代做法，统一以 山河交通形势为据 ，分天下为十道 ，重新划分全国的地理区域和州县归属。贞观十道 的名称和 地理区划
20、范围经此次确定便成为定制，以后直到景云一开元改革 以前，百余年时间里，一直在 唐代的政治事务中处于主导概念的地位，极大地改变并影响了时人的地理观念和行政管理思想， 意义十分重大。同时，也许意义更为重大的是，唐分天下十道，还与秦设四十郡 、汉置十三州 部一样 ，在中国古代地方行政制度史上有划时代的作用。但是，若从管理层级设置 的角度看 问 题 ，唐太宗的贞观十道 ，在设计思想和实际作用方面有两个值得注意的特点。其一，这时的十 道无治所 ，无编制 ，只是从大的地理概念上规范划分了道的区划和管州数量 、范围，没有实际 有关都督府数 目统计参见李晓路前引文。笔者统计 数为： 唐六典府数 3 5 ， 通
21、典府数 3 4 ， 旧唐 书 地理志武德至贞观八年置废府数 9 3 ， 新唐书 地理志开元二十八年帐府数 4 5 。 参见严耕望 唐史研究丛稿( 香港新亚研究所 ，1 9 6 9年)第 2 3 7 2 8 4页。 后汉书 百官志五 ： “ 每县、邑、道，大者置 令一人 ，干石。 J 、 者 置长，三百 石。凡县，主蛮夷 日 道。 ” 9 8 唐代道制改革 与三级制地方行政体制的形成 增加一级管理层级于州之上的用意。其次，从管理实践看 ，这时的十道划分，在 国家事务方面 所起的作用其实与前代并无不同，即主要也是方便了中央的I临时遣使巡行 ，实施对州县的监控 管理等活动 ，仍是一种以道为巡察区划
22、，有事分道遣使，事毕使还的运行机制，亦即仍是前代 以来的遣使分道巡察制。 以上两个特点说明了这样一个 问题 ，即：贞观以十道划分天下州县 ，虽然理论上当蕴涵统 一 规划和调整地方州县一级管理体制及运行机制的深意，但实际举措却浅尝辄止 ，没有向着这 样的方向发展。因此可以说 ，贞观十道制的功能作用基本上还是前代分道巡察制度 的继续 ，是 一 种中央虚设的地方管理巡察单位。而始于睿宗、玄宗时期的道制改革，就正是从试 图改变唐 初近百年来道制的这种虚设性质，调整并加强其在地方州县管理方面的中间行政层级作用和运 行机制 开始的 二 景云一开元时期的道制改革及其历史意义 景云、开元道制改革始于玄宗李隆基
23、助睿宗诛韦 氏、以太子身份监国执政之时。其时朝廷 内部政治斗争激烈，地方吏治与管理也有很多问题 ，需要初掌统治权力的李隆基集团加以整顿。 行政方面主要是 两大问题。一是武后 以来形成的京官不愿外放 ，地方州刺史、县令难择其人 ， 州县施政不得力的情况。二是 中央政府对州县的吏治、民政、财政等事务管理政出多 门，存在 着混乱现象。即朝廷对地方的管理控制，由于没有明确的州县之上的管理层级，除了沿用十道 巡察旧制 ，朝廷I临时遣使视察以外，缺乏更有效 的间接调控管理手段。州郡奏文可以直达中央 台省部司，中央省司职能部门又各有 自己的直接对州县的事务渠道。中央行政管理处于直接面 对 3 5 0余州府的
24、局面，管理幅度太大，行政效率不高。玄宗集团的改革 ，就从整顿这种现状人 手 。 归纳起来 ，从监国、亲政 ，到 “ 开元之治”新局面出现，玄宗统治集团在地方管理方面先 后进行过三次较大的旨在探寻合适形式和办法 的整顿改革 ，即建立节度使制 、尝试二十 四都督 府制和进行道制改革。三次行动逐步深入 ，最终把重点放在道制的改造整顿上 ，初步形成以道 的建制为基础的间接管理形式 的三级制体制。这三次整顿改革 ，构成 了景云一开元时期道制改 革的主要内容。其中的节度使制和二十四都督府制，一定意义上可以看做是为道制改革做了制 度尝试和准备。下面分别对这三项整顿改革的内容和实施过程做一讨论。 1 建立节度
25、使制，整顿边疆地区的地方军政管理。玄宗初年，西北、北方地区各民族活动 频繁，边地州、府防务事重，朝廷组织军事行动也多跨地域 ，从 内地和边地各州县抽调包括府 兵在内的人力、物力。如何协调边地各州、府防务 ，统一军事管理 ，成为玄宗统治集团迫切需 要解决的当务之急。节度使制即在此形势下建立。 景云二年 ( 7 l 1 ) ，即玄宗监国的当年，唐廷任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，授予使 持节统管辖区诸州府军事权力 ，在西北地 区设置了第一个节度使。到开元元年 ( 7 1 3 ) ，在不到 三年的时间里 ，唐廷先后在北边、西北边设立幽州 ( 范阳) 、朔方和陇右等节度使。以后开元五 年置剑南节度使
26、、六年置安西四镇节度使、七年置平卢节度使、十一年置太原节度使 ( 后改称 河东节度使) ，到开元二十一年，共在边地 、内地设立了八个节度使建制。其 中河西、陇右、剑 南、河东等四节度是以道为名设置的。 节度使制的出现影响唐代政治重大而全面 ，学界 已有深入研究 ，此不具论。对于道制改革 来说，笔者认为这一制度也可以作为一个改革组成部分来看待。主要 的考虑点是 ：该制若从管 9 9 历 史 研究 理层级的角度看，具有使府建制、中央直属、分级管理的中间层级设置的特点。论其源头，在 魏晋南北朝是使持节都督诸州军事制 ，在隋、唐之际是总管府制，在唐前期便是未地方化以前 的都督府制。名称不同，制度的精神
27、实质是相似的，可谓是诸种制度及管理思想集于一体的产 物。而这一点，对于几乎在 同时进行的道制改革来说 ，是具有借鉴意义的。简要说，节度使制 在道制改革方面给予玄宗集团的启发当主要有三点。一是固定使府治所驻地及建置使府僚佐 的 办法，二是使职经过兼职授权可 以介入地方管理事务的机制 ，三是使职可以由驻地州府都督 、 刺史兼职的精神。其中又以使府管理的思想 ，亦即赋予州府长官使职权力 ，代表中央管理管内 州郡的思想 ，对道制改革 的影响较 大。 2 整顿内地的地方管理，设计并尝试推行二十四都督府分管全 国州县新体制。在建立节度 使制的同时，玄宗集团亦着手整顿内地 的地方管理，曾于掌权初年采取措施搞
28、 了一项虽未成事 实却很有探索意义的改革 ，这就是唐史上著名的景云二年 “ 分天下郡县，置二十四都督府以统 之”事件。分析这次探索改革的主要 目的，应 当是尝试绕过道制的巡察体系 ，另辟蹊径 ，通过 重新规划调整都督府建置及其职能 ，新建一套以都督驻地巡察管 内州县为特点的中央一地方管 理体制。 唐会要卷 6 8记其事 ：“ 景云二年六月二十八 日制，敕天下分置都督府二十四，令都督纠 察所管州刺史以下官人善恶。汴州管宋 、蔡 、曹、滑、许 、陈、颍等七州 ( 以下依次列举 2 4府 管州数 5 1 1 不等) 。其扬 、益、并、荆为大都督府 ，长史正三品。其雍 、洛州长史 ，亦加至从 三品。汴
29、、兖、魏 、冀 、蒲 、绵 、秦、洪、润、越，为中都督府 ，正三 品。齐、邸、泾 、襄 、 安 、潭 、遂、通、梁、夔，为下都督府 ，从三品。改录事参军为司举从事 ，令纠察管内官人。 每府置两员 ，并同京官，资望比侍御史。 ”从会要 的记载看，当时的规划方案是完整的，全国被 分为二十四个都督府管区，加上雍 、洛特别行政区，共二十六个大的政区。诸府的级别 、治所 、 辖州数 目、长官及僚佐的品级职责等也都有细致的设计。主旨也很明确 ，就是拟以都督制取代 分道巡察制 ，让二十四都督担负原 由朝廷中央临时委派的巡察使、按察使所担负的责任 ，负责 对本地官吏的纠察管理。可谓是一个全国通盘考虑的规划方案
30、。 但是 ，此方案仅是设计，并未实际实行。 旧唐书 睿宗纪 ：“( 景云二年)六月壬午 ，依前 代故事，分置二十四都督府。闰六月，初置十道按察使。秋七月，新置都督府并停。唯雍、洛 州长史，扬、益 、并、荆 四大都督府长史阶为三 品。 ”可以看出，方案 出台仅一个多月，便为 “ 置十道按察使”即仍沿用分道巡察旧制的办法所取代 ，停止实行。未能实行新方案的原 因，从 当时群臣的议论意见看 ，与唐初停废行台省一样 ，关键在于此方案具有都督分权 的倾 向，使人 产生了 “ 权重难制” ，不利 中央政府集权统治的疑虑。前引 唐会要同卷记载 了议论 情况： “ 其年七月 ，诏置都督。议者以为权重难制。所授
31、多非精选，请罢之。诏令九品以上议其事。 ” 在这次大议论中，有赞成意见，如以能谏著称的侍御史宋务光就认为，“ 巡察使人 ，数年一出” 、 “ 往复如飞” ，“ 设有举案，多不周悉，使车朝返 ，奸吏夕生” ；“ 都督则不然，久于其职，无得苟 且 ，岁时巡按，物无窜情” ，故都督可以建。但更多的是反对意见，如右庶子李景伯 、中书舍人 卢仆等人认为，“ 东汉之时，复置州牧，王纲不振 ，寝以陵夷” ，“ 今天下诸州，分隶都督 ，操纠 举之柄 ，典刑赏之科” ，“ 权柄既重 ，疵嚣或生，岂所以强干弱枝，经邦轨物者也。其所置都督 ， 事恐不便。 ” 他们的看法是有代表性的，也切中要害。 不过 ，二十四都督
32、分察州县方案虽然未能实行，其 中的一些改革思路 ，如朝廷临时遣使 出 唐会要巷 t , 8都督府州县分望道。 1 0 0 唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成 巡改为使职驻地分察的思路 ，重新调整政区区划 、实行分级间接管理 的思路等等，却为玄宗集 团的道制改革 所吸收 。所 以 ，此次事件也应视 为整个 道制改革 的组 成部分 。 3 改造贞观十道，进行道制改革。这是道制改革的主体内容。景云二年开始 ，至开元二十 二年告一段落，前后历时 2 0多年。对唐代道制的发展和三级制体制的形成有决定性影响意义。 改革的主要措施包括：分贞观十道为十二道 、十五道 ，固定诸道治所于所部大州，京官兼使分
33、道巡察改为州官兼使驻地采访，以及为诸道配置使司僚佐编制等四项内容。改革的 目的及发展 方向，是调整中央的地方管理方式 ，逐渐使道的建制成为一级单位实体、常设 中间权力机构 ， 形成中央通过道的中介间接管理地方的新体制。这项改革也是与前两件事同时进行的。 首先是分道 ，重新划 分调整 全 国的政 区 区划 ，这 是此 次改 革首 要 的也 是基 本 的措施 。又 分 两次完成。先是景云二年分十二道。 唐会要卷 6 8记其事 ：“( 景云二年)五月，出使者以山 南控带江山，疆界阔远 ，于是分为山南东西两道。又 自黄河以西，分为河西道。 ”景云二年即玄 宗以太子身份监国之年。前此一年，睿宗诛韦氏后，
34、为稳定全国的局势 ，曾 “ 遣十道使 ，赍玺 书宣抚” 。会要所谓 “ 出使者” ，当即睿宗这次派出的使者。此次景云分道 ，虽然 只分出十二 道，属局部行为。但可以看出，这时的玄宗集团，已经意识到旧有的十道划分不尽合适 ，感到 有加以调整的必要了。以后迄开元二十一年，2 0年中，唐廷的地方管理，中央对州县的巡察事 务，就是按照新划分的十二道进行，虽然期间贞观十道的概念仍在国家政治中起基本作用 ，影 响也更大一些 。 继而是开元二十一年分十五道。 资治通鉴卷 2 l 3 记其事：“ 是岁，分天下为京畿 、都畿 、 关内、河南 、河东、河北、陇右、山南东、西道 、剑南 、淮南 、江南东 、西道 、
35、黔 中、岭南凡 十五道。各道置采访使，以六条检察非法，两畿以中丞领之 ，余皆择贤刺史领之。非官有迁免 ， 则使无废更。唯变革旧章，乃须报可，自余听便宜从事 ，先行后闻。 ”这次分道可以认为是景云 分道思想的继续发展 ，但着眼于全国布局，是一次全面调整，因而意义更为重要。虽然其中的 京畿、都畿两道，早在景云分道时已经做了规定，有其建制，新做调整的实际只有江南道一道 ， 即江南道被 一分为三 ，调整为东 、西道和黔 中道三道 。 景云一开元分道所起的实际作用有二，一是调整了中央政府对地方的管理幅度，使之较前 “ 适度”了。从十个大的区域管理单位 ，改为十五个单位，接近于两汉的十三州 ，但又更为适度
36、 一 些 。二是调 整了 “ 道”级 别 的管理 幅度 。分道 以前 ，道 一级 的管理 幅 度较 大 。如贞 观 十道 时 期 ，平均每道管州三十左右 ，尤其是剑南 、江南 、岭南诸道 ，管州都在 4 4 5 0以上。每道的管 理幅度太大 ，朝廷若遣使巡察这几个道，往往很难走完全程 ，影响效率效益。分道以后，十五 道平均每道管州二十左右，其中河北 ，山南东 、西道 ，江南东 、西道 ，剑南道等诸道管州数均 有减少 ，岭南道虽然领州数仍多，但在内部做了相应调整 ，即又分设 了广 、桂、邕、管、容经 略使等五个分管区域。道一级的管理幅度应该说也较前趋于合理了。 总之，景云 、开元两次分道的意义是
37、 十分重要的。通过这两次分道 ，玄宗统治集 团重新划 分 了全 国的地理政 区和州县归 属 ，设 置 形成 了十 五个介 于 中央和地 方州 县 之 间的 中间层 次 的管 理单位，调整了中央的地方管理幅度，确立了开元、天宝时期道一级建制的基本框架 ，同时也 为以后道一级建制的实体化发展 、从而为三级制体制的形成奠定了基础。 第二个重要改革举措是在分道的同时，固定使府治所于所部大州 ，即改造旧的巡察管理形 式，形成新的运行机制。 旧唐书 地理志 ：“ 开元二十一年，分天下为十五道 ，每道置采访使 ， 资治通鉴卷 2 0 9景云元年。 1 0 1 历史研 究 检察非法 ，如汉刺史之职。京畿采访使
38、理京师城 内，都畿理东都城内，关内以京官遥领 ，河南 理汴州，河东理蒲州，河北理魏州，陇右理鄯州，山南东道理襄州，山南西道理梁州 ，剑南理 益州，淮南理扬州，江南东道理苏州，江南西道理洪州 ，黔中理黔州，岭南理广州。 ” 此固定采访使治所于所部大州的做法 ，相当于在州县设置了常设的中央派驻管理机构 ，思 路应从常设二十四都督府及节度使府于地方的思想借鉴而来 ，意义也非常重要。过去由中央临 时遣使出京巡行地方的惯用办法从此被打破，形成了使职常设、驻地巡察管内的新运行机制 ， 由此把道一级建制向一级实体管理单位的发展向前推进了一步。 第三个措施是在规划分道 、固定治所驻地的同时，置诸道采访处置使，
39、规定 由大州刺史或 大都督府长史等地方高级官员兼任，即对传统的使职概以京官为之的用人旧法进行改革。这件 事发生在开元二十二年。 唐会要卷 7 8 记其事：“ 开元二十二年二月二十九 日，初置十道采访 处置使 ，以御史中丞卢绚等为之。三月二十三 日，诸道采访处置使华州刺史李尚隐等 ，奏请各 使置印，许之。 ”其中的 “ 初置十道采访处置使” ，据严耕望先生考证，是 唐会要记载有误。 开元二十二年所设采访处置使 ，实际上不是十道，而是十五道。其 中京畿 、都畿两道，采访处 置使置于长安 、洛阳，其职仍按惯例由中央官员兼任 ，其余诸道 ，则皆选本道首州或首府的刺 史或府长史兼任 。 此次置采访处置使
40、举措的意义在于：在此 以前 ，由于政策不定，事多临时，唐廷派往地方 视察的使者往往种类繁多，名称不一，如有观风俗使、宣慰使、巡察使 、巡抚使 、按察使、廉 察使、黜陟使等各种名 目，诸使 的具体职责 、任务各有侧重 ，制度很不一致。此次置采访处置 使以后，一方面改变了以前的用人办法 ，诸道使职从此改由地方州刺长史兼任 ，另一方面使职 的名称、职责也从此做了统一规定，不再游移不定。可以说制度从此为之一变。但是应该指出， 以地方官员兼任使职这一变动虽然重要 ，却并非此时新创 ，而是初期改革政策的继续，亦即是 较早就有了的改革举措之一。具体说 ，是从开元初年选任十道按察使之时就有的。如 资治通 鉴卷
41、 2 1 0记载：“( 开元元年)九月壬申，遣益州长史毕构等六人宣抚十道。庚辰 ，陆象先罢 为益州长史 、剑南按察使。 ”又 旧唐书 李溶传 ：“ 开元初置诸道按察使，盛选能吏 ，授溶润州 刺史、江东按察使” 。这两条材料反映出，早在景云、开元初年 ，十道按察使的担任者已是如 毕、陆 、李一类地方官员了。以后置采访使、采访处置使，是沿用了这一办法。 第四个措施是仿节度使的使府建制为道配置僚佐 ，亦即建立常设的办事机构和僚佐 编制。 关于道一级的办事机构和僚佐编制 ，史载不明确。 新唐书 百官志记观察使府有副使、支使、 判官、掌书记、推官 、巡官、进奏官等各一人 ，是乾元 以后事 ，见后论。开元
42、改革期间的道级 建制和编制 ，综合分析史料，大致上当有专门开设的 “ 使司”办事机构，以及配置判官、支使、 典一类使司佐属人员等。关于 “ 使司”机构 ，玄宗开元所下 置十 ( 五)道劝农判官制有 “ 宜委使司与州县商量劝作农社” 这样的话 ，明确使用了 “ 使司”的名称。可知当时的道，使 府人员是有专门的机关设置 、办公处所 的。判官之配置，文献材料反映较多，此不赘举。从 唐会要“( 开元)二十六年，敕诸道采访使判官等，自今 以后并须首末经三年，其缘事故停 ， 不得满年限者，承优节文，准二十四年二月十九 13 敕成处分” 的记载还可看出，采访使判官之 设 ，在任职年限上是有要求的。支使一职
43、， 唐六典卷 1 3有明确记载：“ 十道巡按 ，则选判官 严耕望 ： 唐史研究丛稿 。 全唐文卷 2 5 。 唐会要卷 7 8诸使杂录。 1 0 2 唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成 二人以为之佐。如本道务繁 ，得量差官人历官清干者 ，号为支使。 ”至于诸道使司僚佐可能还有 典的配置 ，虽无直接记载 ，但可从 唐六典卷 2关于使职僚佐配置的一般规定中推知。“ 凡别 敕差使 ，事务繁剧 、要重者，给判官二人。每判官并使及副使 ，各给典二人。非繁剧者，判官 一 人 ，典二人。使及副使各给典一人。四品以上清望官，别给孔 目官一人。 ”此规定是使职僚属 配置通则。诸道的按察 、采访使属使职范围，
44、故其僚属配置当从此通则，即亦应有典职之配给。 、以上对景云、开元时期道制改革 的主要做法和措施内容做了考察。总之 ，这一时期改革 的 特点是探索 ，经过建立节度使制和设计二十四都督府制等探索尝试 ，最终选择 了改造道制的发 展方向，并有所收获 ，即如确立了十五道的政区单位 区划，规定了道的治所部州，改变 了全由 京官任使的旧办法 ，初步形成了常设使司机构和使职驻地巡察 的中央集权、分级管理新机制， 等等。这一切使得道的体制在唐国家行政中的作用增强 ，发展成为一级 中间权力机构、行政单 位实体的可能性增加 ，为天宝以后下一阶段道制的改革打下了基础。 景云、开元时期道制改革的实际效果 ，即在改善
45、国家行政管理方面所起的实际作用也是很 明显的。例如 ，由于使职常设，驻地巡察 ，职责明确 ，并注意精选能吏 ，充实使职队伍，开元、 天宝时期的地方吏治和州县行政效率效益 ，与此前相比有了较大的改观。特别是玄宗统治前 3 0 多年，唐国家与地方治理出现了史家所称誉的 “ 开元之治”局面。 乾元一大历时期 的道制改革与唐后期 三级制地方行政体制的形成发展 这一时期的改革是在 8 年安史之乱战争期间及战后恢复整顿社会政治经济秩序 的过程 中完 成的，经历了肃宗、代宗 、德宗初年三个 阶段 2 0多年的时间 ( 7 5 6 7 8 2 ) ，至大历、建 中之际 告一段落，以大历十二年至建中三年整顿百官
46、月俸 的同时制定诸道使府人员俸禄为标志。其特 点是受战争影响较大。看起来诸事权宜，比较混乱，其实有其发展的逻辑。趋势是道一级建制 的管理区划在战时调整中变小，但道作为一级 中间权力机构、行政管理单位实体的地位和作用 进一步加强，并通过与节度使制的结合 ，增加 了军事管理方面的功能。随着道 的实体化发展过 程的完成，唐廷的地方行政管理逐渐形成了中央一4 0 余道一3 0 0余州 、府一1 4 0 0余县的三级制 体制。同时也逐渐形成了方镇割据北方、朝廷实际控制 区域收缩到中原、南方地区的政治格局。 主要举措可归纳为四件事，分述如下。 一 是整顿开元以来的采访处置使制度 ，通过对原有的十五道区划进
47、行重新调整 ( 逐渐细分 为四十余道) 、改采访使为观察使等办法，建立战时需要的地方管理体制和运行机制。这个过程 始于战争初期肃宗至德、乾元年间，至代宗 、德宗之际告一段落 ，经历的时间较长。 首先是至德、乾元初年 ，肃宗朝廷在组织调动地方力量反击叛军的过程 中，对开元 以来 的 十五道采访处置使制度进行整顿。主要措施是停采访使 ，即终止现任诸道采访处置使行使权力 ； 同时改置观察使，即以观察使为名任命新的诸道长官，取代原来的采访使。通过这种办法 ，建 立新的地方管理秩序。 唐会要卷 7 8记其事：“ 乾元元年 四月十一 日诏： 近缘狂寇乱常，每 道分置节度。其管内缘征发及文牒、兼使命往来 ，
48、州县非不艰辛，仍加采访 ，转益烦扰。其采 访使 ，置来 日久，并诸道黜陟使 ，便宜且停 ，待后当有处分。 其年 ，改为观察处置使。 ” 旧唐 书 地理志追述其事 ： “ 至德之后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名 ， 要冲大郡 ，皆有节度之额 ，寇盗稍息，则易以观察之号。 ” 停采访 、置观察的举措具有双重意义。既意味着朝廷 的地方管理方式有所变化 ，也意味着 1 03 历史 研究 地方政府官员的新旧人事变动。实行这一措施的主要动机在于：战争时期 ，过去那种采访处置 使和正常的管理方式已经不适应形势的变化和发展需要。用肃宗停采访使诏 的话说就是：时下 的州县，当务之急是人力物力征发等战争动员支援问题，诸事 “ 非不艰辛” ，而采访使等旧官员 却不识时务 ，在那里 “ 仍加采访” ，像平常一样行使职责 ，结果是 “ 转益烦扰” 。 不过，当时停采访 、置观察的举措有两点应当引起注意。其一 ，这次调整，停采访是一道 诏令完成的，置观察却并非统一行动，一次完成 ，而是随着战事发展陆续进行 、随
