1、北京市控烟政策分析（1996-2012）培养单位：申 请 人：指导教师：二一三年十二月北京市控烟政策分析（1996-2012）摘 要关于学位论文使用授权的说明摘 要烟草是目前人类健康的最大威胁，吸烟是可有效预防的首位死因，是需要给予优先处理的公共卫生问题，控烟已成为全人类的共识。2006年烟草控制框架公约在我国生效后，政府采取了一系列控烟措施，但效果甚微。因此，选取典型城市进行研究，系统分析控烟政策，监测吸烟状况，评估政策实施效果，据此提出全面可行政策建议，具有相当的理论价值和实践意义。本文通过对北京市19962012年控烟政策和实施的系统回顾分析，对全市和重点行业吸烟状况及控烟效果监测数据进
2、行了定量分析，对政策实施效果进行了评估，结合文献定性分析、访谈调研和个案分析，形成对北京市控烟政策的综合评价。结果显示，在全国控烟工作整体疲软的形势下，北京市控烟成效显著。自1995年颁布国内第一部地方控烟法规以来，采取了法制建设、行政管理、健康教育和社会支持等一系列干预措施，并借无烟奥运将北京控烟工作推向高潮。北京市6次居民吸烟状况调查结果显示，总体吸烟率从1997年的34.50下降到2011年的20.89，被动吸烟率从1997年的54.20%下降到2008年的25.58%。对北京市控烟政策进行效果评价，十类完全禁烟公共场所大多达到80以上的完全禁烟率，基本达到法规设定要求；实施收益大于实施
3、成本，属于合理、有效的法规条例。对医疗卫生系统、中小学校、出租车行业、餐饮业、旅店业和无烟奥运控烟效果监测分析显示，各项工作有序开展，成效明显。对比烟草控制框架公约要求，北京市控烟也存在一系列亟待解决的问题。控烟策略上，立法未与时俱进，执法力度羸弱，欠长效机制，缺专职人员。监测结果提示男性吸烟率居高不下、青少年控烟任重道远，戒烟服务疲软、戒烟执行不力。效果评估提示公共场所卫生间、公共交通工具、餐饮业、宾馆旅店、小型商店和互联网服务类场所应进一步加强禁烟。根据分析、监测、评估结果，从公共治理的视角，借鉴国内外控烟成功经验，扬长抑短，对北京市未来控烟体系的构建和控烟政策提出针对性组合建议。建议确立
4、市级烟草控制总负责人并充分表达在北京地区全面控烟的意愿和承诺，组建北京市烟草控制工作委员会，根据国家立法和政策制定北京市烟草控制规划，各部门制定并实施部门内烟草控制方案，通过法制建设、行政管理、健康教育和社会支持策略，在立法、执法、教育、科技、文化、宣传等多领域开展工作。本文创新点主要有三个方面：一是首次对省级城市的控烟政策进行系统全面的政策分析，从政策与实施回顾，到吸烟状况描述，到法规实施评价，形成一个完整的逻辑分析链，避免了以往其他学者只攫取部分问题进行单点研究的局限；二是对北京市十余年长时段跨度的综合调研跟踪评价，填补了国内长时段控烟政策跟踪研究的空白，在国际相关研究领域也属创新。对一手
5、调查数据的全角度分析，对多影响因素的综合评价，通过长时段跨度来消除个别大事件的影响，结果更真实客观。三是首次将公共治理理论运用在控烟领域，打破国内以政府控烟为主导的现状，通过对调查数据系统全面的定量分析，结合实证分析结果，从公共治理的视角，为北京市未来控烟工作给出重构控烟系统和控烟策略的政策建议。本文研究成果，将为制定北京市控制吸烟条例提供支持，为北京实现“十二五”规划控烟目标提供帮助，为国内兄弟省市控烟提供参考，为世界发展中国家控烟提供借鉴，为北京建设“世界无烟之都”的构想奠定基础，并最终为提高北京居民平均期望寿命贡献力量。关键词：北京市； 烟草控制； 吸烟状况； 政策分析； 控烟体系100
6、AbstractAbstractTobacco is currently the greatest threat to human health and tobacco control has become the consensus of all mankind. Smoking, as the first cause of preventable death, is the public health issue which needs to be given priority. After the Framework Convention on Tobacco Control took
7、effect in China from 2006, the government adopted a series of tobacco control measures; however, the effect is minimal. As a result, it has great theoretical significance and practical value to select a typical city to make researches, analyze tobacco control policies, monitor smoking status, evalua
8、te the effect of policy deployment and hence propose feasible suggestions on policy-making. This article reviews and analyzes the tobacco control policy in Beijing from 1996 to 2012.Supplemented with the literature qualitative analysis methods as well as interviews, surveys and case studies, we gave
9、 a comprehensive assessment of Beijings tobacco control policy based on the quantitative analysis of the monitoring data concerning the smoking status and tobacco control effects in the whole city and some key industries, which show that the Beijing tobacco control effect is remarkable in the situat
10、ion of sluggish national tobacco control overall. Since the first local tobacco control legislation was issued in 1995, under the auspices of the Beijing Patriotic Health Campaign Committee, Beijing has taken a series of interventions in the field of legal construction, administration, health, educa
11、tion and social support. Whats more, tobacco control work came to a climax by the historical opportunity of the smoke-free Olympic Games. The six times survey results of Beijing residents smoking status showed that the overall smoking rate dropped from 34.50 percent in 1997 to 20.89 percent in 2011
12、and the passive smoking rate dropped from 54.20 percent in 1997 to 25.58 percent in 2008. Evaluation of the effects of tobacco control policies in Beijing showed that most of the ten categories of completely non-smoking public places achieved the rate of completely non-smoking more than 80%; the imp
13、lementation of the policies basically achieved the requirements of regulations. As a reasonable and effective policy, the benefits of implementation outweigh the cost. Monitoring and analysis of tobacco control effects on health care systems, elementary and secondary schools, taxi industry, catering
14、, hotel industry and smokeless Olympics showed that all tasks were conducted well and the effect was significant.In contrast with Frame Convention on Tobacco Control, a series of tobacco control problems still need to be solved in Beijing, which include the legislation not keeping pace with the time
15、s, weak law enforcement, lack of long-term mechanism, lack of full-time staff, and so on. Monitoring results suggest the following aspects: the high rate of male smokers, a long way to go for youth tobacco control, sluggish smoking cessation services, weak enforcement of smoking cessation. Impact as
16、sessment prompted smoking control in public places toilets, public transport, catering, hotels, Inns, small shops and Internet service areas should be further strengthened.Based on the analysis, monitoring and evaluation of the outcomes of tobacco control and successful tobacco control home and abro
17、ad, from the perspective of public governance, we proposed pertinent suggestions on the construction of future tobacco control system in Beijing and its tobacco control policies. We proposed to establish a municipal chief of tobacco control who should fully express the willingness and commitment of
18、comprehensive tobacco control in the Beijing area, set up the Beijing tobacco control working Committee and formulate Beijing tobacco control programs in accordance with national legislation and policy. By developing and implementing tobacco control programs within the department, each department sh
19、ould carry out corresponding work in legislation, enforcement, education, technology, culture, publicity and many other areas through the legal system construction, administration, health and education, social support strategies.The innovative points of the article lie in the following three aspects
20、. Firstly, it made a systematic and complete analysis on the tobacco control policies of an provincial city for the first time, which constituted a complete logic chain from the review of policy implementation to the description of smoking status and the evaluation of the implementation of regulatio
21、ns and avoided the limitation of the single point researches on some problems made by other scholars; Secondly, the comprehensive survey and tracking evaluation on the tobacco control policy implementation in Beijing for more than ten years fill in the gap in the long-term tobacco control policy tra
22、cking analysis domestically, which belong to an innovation in relevant research fields abroad. Based on the multi-perspective analysis of the survey data and comprehensive evaluation of different influence factors, the results were more realistic and objective through the long-period study which eli
23、minates the influence of individual events. Thirdly, public governance theories were introduced into the tobacco control for the first time, which broke the status quo of domestic tobacco control led by the government. From the perspective of public governance, in combination with the empirical anal
24、ysis results, the article proposed suggestions on the reconstruction of tobacco control system and tobacco control strategies of the future tobacco control work in Beijing through the full quantitative analysis of survey data.The research outcomes of the article would provide support for the formula
25、tion of the Tobacco Control Regulations of Beijing，contribute to the realization of the tobacco control targets in the Twelfth Five-year Plan, give reference for the tobacco control work made by other provinces and developing countries sharing similar status, lay the foundation for the construction
26、of the No-tobacco Capital of Beijing and make contributions to the improvement of the average life expectancy of the citizens in Beijing ultimately.Key words: beijing municipality; tobacco control; smoking status; policy analysis; tobacco control system目 录目 录第1章 引言11.1 选题背景和意义11.1.1 选题背景11.1.2 选题目的和
27、意义31.2 文献综述41.2.1 我国烟草控制现状及主要进展41.2.2 现行烟草控制策略及主要进展61.3 研究内容和方法91.3.1 研究内容91.3.2 研究方法101.4 研究理论框架121.4.1 立法后评估理论121.4.2 公共治理理论13第2章 FCTC解读及国内外控烟实践152.1 FCTC解读152.1.1 FCTC的产生过程和主要内容152.1.2 FCTC的策略启示162.2 国外控烟实践与启示172.2.1 美国172.2.2 欧洲182.2.3 亚洲192.2.4 经验启示192.3 国内控烟实践与启示192.3.1 香港192.3.2 上海202.3.3 广州2
28、12.3.4 经验启示23第3章 北京市控烟政策与实施回顾253.1 北京市的基本情况及控烟概述253.1.1 北京市基本情况253.1.2 北京市控烟概述253.2 北京市控烟系统现状263.2.1 执法主体263.2.2 执法实施273.3 北京市控烟干预措施293.3.1 行政管理293.3.2 健康教育313.3.3 社会支持323.3.4 无烟奥运323.4 北京市控烟政策特点分析34第4章 北京市居民吸烟状况调查分析354.1 1997年2011年北京市居民吸烟情况监测研究354.2 1997年2011年北京市居民吸烟情况监测结果364.2.1 调查对象基本情况364.2.2 北京
29、市居民烟草使用情况364.2.3 北京市居民对烟草危害的认知情况434.2.4 北京市吸烟人群的烟草依赖与戒烟情况444.3 北京市烟草流行分析与启示51第5章 北京市控烟政策效果评价535.1 抽样调查与数据获取535.2 法规实施的效能和效用评估535.2.1 应当完全禁烟的公共场所履行禁烟职责的情况535.2.2 部分区域禁烟的公共场所履行禁烟职责的情况565.2.3 宣传教育工作开展情况585.2.4 法规执行机构的执法开展情况595.3 法规实施的成本效益分析615.3.1 法规实施的成本测算615.3.2 法规实施的收益测算635.3.3 整体成本收益评估655.4 重点行业控烟效
30、果监测分析655.4.1 北京市医疗卫生系统655.4.2 北京市中小学校685.4.3 北京市出租车行业695.4.4 北京市餐饮业705.4.5 北京市旅馆业715.5 北京无烟奥运实施效果监测分析725.6 评估结论735.6.1 执行效能的基本结论735.6.2 执行效率的基本结论74第6章 北京市未来控烟体系构建和政策建议756.1 构建北京控烟系统756.1.1 控烟系统的要素分析756.1.2 北京控烟系统的结构与分工766.2 控烟策略的构建与实施786.2.1 法制建设策略与实施796.2.2 行政管理策略与实施826.2.3 健康教育策略与实施856.2.4 社会支持策略与
31、实施88第7章 结论90参考文献95致 谢98声 明99个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果100第1章 引言第1章 引言1.1 选题背景和意义1.1.1 选题背景国内外数以万计的烟草烟雾相关研究表明，已知烟草燃烧产生的4000多种化学物质中，有毒有害的高达数百种，其中更有五十余种致癌物质。烟草烟雾对人类健康危害已成共识，吸烟与肺癌、冠心病、中风等呼吸、心血管系统疾病的发生发展直至死亡均有循证关系。 World Health Organization.Tobacco:deadly in any form or disguiseR.Geneva,2006. Boffetta P,Aagne
32、s B,Weiderpass E,et al.Smokeless tobacco use and risk of cancer of the pancreas and other organsJ.Int J Cancer,2005,114(6):992-995. 世界卫生组织（World Health Organization，简称WHO）指出吸烟是可有效预防的人类健康最大威胁，作为公共卫生问题需各国政府优先处理。 陆轶，张进.上海市控烟立法北京与内容综述J.中国卫生法制，2010，18（2）：20. World Health Organization.WHO Report on the Gl
33、obal Tobacco Epidemic,2008:The MPOWER package R.Geneva,2008.由于烟草进入中国后的快速发展，目前中国烟草种植、产销量、烟税、烟民人数、吸烟相关疾病死亡人数及其增长速度均居全球首位 岳经纶，陈泽涛.不情愿的控烟运动:中国控烟政策的发展及其局限J.公共管理研究，2008，6：137-138. 胡鞍钢，胡琳琳.从消极控烟国到积极控烟国J.中国卫生政策研究，2011，4（3）：17.；每年死于吸烟相关疾病100多万人，约占全国总死亡人数的12% Liu B Q,Peto R,Chen Z M,et al.Emerging tobacco haz
34、ards in China:Retrospective proportional mortality study of one million deathsJ.BMJ,1998,317 (7170):1411-1422.，占全世界吸烟相关疾病死亡人数的20% 新版烟草地图展示烟草在世界各地导致的死亡人数EB/OL. roundup/wu/20099/20099381030_375552.shtml，2013-10-22. 。烟草产业是我国的重要支柱产业之一，部分省份对烟草产业的依赖性较高。但是，与烟草带来的社会危害相比，即使仅从经济上考量，烟草产业所带来的“好处”也已经远远不足以弥补全社会的成
35、本付出 杨功焕、胡鞍钢：控烟与中国未来中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告，经济日报出版社，2011年版，第5-8页。胡德伟、毛中正：中国烟草控制的经济研究，经济科学出版社，2008年版，第22-23页。吸烟带来的社会负担主要包括：治疗吸烟相关疾病的直接医疗成本、吸烟的间接医疗成本以及因吸烟相关疾病引起的间接死亡成本。统计资料显示，2005年中国烟草产业产生的社会负效益高达126亿元 李玲，陈秋霖，贾瑞雪，等.中国的吸烟模式和烟草使用的疾病负担研究J.中国卫生经济，2008，27（1）：26-30.；到2010年，烟草产业带来的社会负效益进一步扩大到618亿元。因此，不论从国家公共卫生安
36、全考虑，让十三亿人民生活得更健康、长寿、幸福和高质量；还是从整体社会效益和良好的国际形象考虑；全面控制烟草危害都是一个负责任政府应该有效提供的公共服务 杨功焕，胡鞍钢.控烟与中国未来M.北京：经济日报出版社，2011：26.。中国的控烟运动从20世纪70年代后期开始。烟草特殊的成瘾性、烟草行业的巨大利润诱惑以及反控烟的掣肘，使得控烟阻力重重。以1999年中国加入世界卫生组织烟草控制框架公约（World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control，以下简称WHO FCTC）谈判来划分，可分为两个阶段：1999年以前主要是
37、由专家学者主导的控烟，1999年以后逐步发展为由政府主导的控烟。三十多年来，经过政府、专家、学者和各控烟人士的努力，取得一定成效，人群吸烟率有所降低，吸烟有害健康认识有所提高，烟草广告受到控制等；但控烟运动整体颇显乏力，立法滞后，政策制定缺乏共识，控烟执行不力。 岳经纶，陈泽涛.不情愿的控烟运动:中国控烟政策的发展及其局限J.公共管理研究，2008，6：137-138.2010全球成人烟草调查中国报告（以下简称“2010年GATS报告”）显示，我国15岁及以上人群的现在吸烟率与2002年相比，虽有微弱下降，仍高达28.1%，全国现在吸烟总人数更是惊人的超过3亿人，半数以上非吸烟者暴露于二手烟。
38、我国政府于2003年11月10日签署了FCTC，全国人大常委会于2005年8月批准了FCTC并于2006年1月生效，承诺自2011年1月9日起在公共场所全面禁烟。结果如何呢？2011年对FCTC履约关键的5项政策执行情况进行评价，中国平均得分仅为37.3分（满分为100分），排在100多个FCTC缔约国最末几名 World Health Organization.WHO Report on the Global Tobacco Epidemic,2008:The MPOWER package R.Geneva,2008.。公共卫生专家评估认为我国控烟基本不成功 刘远立.中国的控烟形势与任务R.
39、北京，2010.。在全国控烟工作整体疲软的形势下，北京市于1995年率先出台国内首部地方性控烟法规北京市公共场所禁止吸烟的规定，并借无烟奥运的历史机遇于2008年颁布了政府令北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定，在原法规基础上拓宽了禁烟范围并有效实施 渠滢.北京市控烟执法工作的完善路径分析J.法制与社会.2011（11）：84.，将北京控烟工作推向高潮。2008年，北京市卫生局、中国疾病预防控制中心、北京市爱国卫生运动委员会办公室（以下简称“北京市爱卫办”）联合在北京市开展了媒体宣传和健康教育，支持无烟奥运和无烟城市行动，在北京电视台多个频道以及公交移动电视上混合滚动播出6部控烟公益广告片。编印
40、健康2008珍爱生命 远离烟草5万册, 通过全市40家中石化加油站向广大市民发放。在地铁5号线和10号线制作了50块灯箱广告，宣传无烟奥运和创建无烟环境。在新浪网上开辟了“珍爱生命 远离烟草”专栏。在奥运健康手册中设立了“烟草与健康”专题。在中国日报上刊登了控烟宣传文章。配合北京市的无烟出租车、无烟餐馆、无烟医院和健康促进学校活动，起到了很好的宣传效果，实现了无烟奥运的既定目标 北京市卫生局，北京卫生年鉴编辑委员会.北京卫生年鉴2008 M.北京：北京科学技术出版社，2008：8.。北京市自1995年立法控烟以来，尤其是将禁止吸烟的场所从单纯公共场所扩大到工作场所和公共交通工具后，在无烟出租车
41、、无烟医院、无烟学校、无烟餐饮业、无烟商场等方面均走在全国前列。全市15 岁以上人口吸烟率从1997年的34.50%（其中女性吸烟率为9.76% ,男性吸烟率为56.72%） 崔小波，周裕斌，郭爱民，等.北京市公共场所禁止吸烟的规定1996-1997 年执行效果评价J.中国健康教育，1998，14（5）：5.降至2011年的20.89%（其中女性吸烟率为2.99% ,男性吸烟率为41.47%），低于同期上海、广州等国内一线城市和伦敦等国际大型城市的吸烟率。在中国控烟不力的背景下，北京何以控烟效果显著？有哪些经验和教训值得国内兄弟省市借鉴？现行以政府为主导背离公共治理思想的控烟政策到底能走多远？
42、未来的控烟路径又在哪里？显著成效的背后，我们也看到了北京市2000多万常住人口中仍有400多万吸烟人口。面对如此庞大的吸烟人群，北京市控烟工作存在无专职机构，无专职人员，工作经费严重不足，以及法规规定滞后等一系列问题亟需解决 崔小波.对北京市控烟工作十二五规划的建议J.中国卫生法制，2010，18（5）：34.。尽管北京卫生事业“十二五”规划明确提出了控烟目标，力争在2015年底前在全市室内公共场所和工作场所以及公共交通工具完全禁烟。距2015年仅剩两年时间，若非强有力控烟策略干预，任务定难完成。为此，笔者试图通过对北京以往控烟政策进行系统分析，找出北京市在开展控烟执法工作中的成效之举和不足之
43、处，扬长避短，同时引入公共治理理念，对未来控烟路径给出政策建议，以期对北京市“十二五”规划控烟目标的实现产生积极作用，为国内国际控烟大业提供参考。1.1.2 选题目的和意义1.选题目的。通过系统分析1996年以来，北京市采取的包括法制建设、行政管理、健康教育和社会支持等各项控烟策略，对比各控烟政策实施前后的效果，评价政策的有效性及相关影响因素；同时借鉴国内外成功控烟经验，从公共治理的视角，重新设计一套控烟的组合策略，为北京市推进无烟环境建设，实现北京市“十二五”规划控烟目标，提供技术支持和政策建议。2.选题意义。控烟是个世界性的难题，本研究通过对19962012年北京市控烟策略的分析，评价各项
44、政策实施效果，借鉴国内外成功经验，并首次引入公共治理理念，为北京市未来控烟提出政策建议，具有相当的理论价值和现实意义。北京作为首都，控烟的成败不仅事关每个市民的健康权益，也事关建设世界城市的目标；对中国而言，北京的经验可以为其他兄弟省市提供借鉴，北京控烟的成败也会影响中国控烟的成败； 对世界发展中国家来说，中国的经验可以为他们提供参考，中国作为烟草和烟民大国，控烟的成败也必将影响世界控烟的发展。1.2 文献综述1.2.1 我国烟草控制现状及主要进展1.控烟形势依然严峻。我国是世界上烟草生产和消费量最大的国家，每年香烟销量达1.8万亿支；总烟民超过3.5亿，约占全球烟民的 1/3，且以300万/
45、年的速度增长，被动烟民更是高达7.4亿。我国每年死于吸烟相关的疾病约有一百多万人，专家估计至2025年归因于烟草的疾病死亡人数将超过二百万人，占总死亡人数33 % 李恩昌，彭松，王飞.从烟草的巨大危害看国家的控烟责任J.中国卫生事业管理，2009，10：652-653.，烟草导致的疾病负担在未来五十年内将成为现实。（1）人群吸烟率居高不下。2010年GATS报告显示，我国15岁及以上人群的现在吸烟率与2002年相比，虽有微弱下降，仍高达28.1%。男性吸烟率比1996年和2002年调查数据有微弱下降但一直处于高平台期，为62.8%；女性吸烟率处于相对较低水平，为3.1%。 杨功焕，胡鞍钢.控烟
46、与中国未来M.北京：经济日报出版社，2011：109.人均吸烟量基本不变，为14. 8支/日。中国男性烟草使用的流行水平已经达到高峰，目前处于平台期，没有明显的下降趋势 杨功焕，马杰民，刘娜，等.中国人群2002年吸烟和被动吸烟的现状调查J.中华流行病学杂志， 2005， 26（2）：77-83.。（2）吸烟人口呈低龄化，青少年吸烟率上升。根据杨功焕等人2002年的调查显示，我国1524岁人群吸烟率上升，15岁以上吸烟者总数达到3.5亿人，较1996年增加 3000 万人 北京市卫生局，北京卫生年鉴编辑委员会.北京卫生年鉴2008 M.北京：北京科学技术出版社，2008：8.。其他相关研究结果
47、表明，我国15岁至19岁的年轻烟民约900万人，还有超过1800万人在尝试吸烟。初中、高中、大学男生吸烟率有上升趋势，分别高达34%、45%和46%；初次吸烟的年龄是10.7岁。 新探健康发展研究中心.中国控烟现状与评析.第12届全国吸烟与健康学术研讨会暨第二届烟草控制框架公约论坛论文集C.深圳：会议论文，2005：132.（3）被动吸烟率居高不降。1996年和2002年两次被动吸烟暴露的调查结果几乎相等，人群中被动吸烟暴露水平分别为53.5 %和52.9%。2010年按照相同定义估算，被动吸烟暴露水平也未显示有所降低。公共场所、工作场所和家中室内是被动吸烟暴露的主要场所，在公共场所接触二手烟的比例甚至有所上升 Yang GH,Fan LX,Tan J,et al.Smoking in China:findings of the 1996 National Prevalence SurveyJ.JAMA, 1999,282(13):1247-1253.，目前有高达7.4亿人仍在遭受二手烟危害，其中有1.8亿为15岁以下青少年儿童。 The GTSS Collaborative Group.A cross coun
