1、公共政策的“二次决策” 以网吧连锁政策为中心专业名称：公共管理申请人姓名：导师名称：摘 要中国存在多重领导的行政管理体制，政府职能部门受地方政府与上级政府同类部门和党内职能部门多重管理，因此在政策过程中存在纵向过程、横向过程并存的路径模式，在中国这种党政一体、职责同构的特殊行政管理体制下，实际政策过程中往往产生纵向过程障碍、横向过程障碍以及纵向过程和横向过程的冲突。在政策过程障碍的情况下，地方政府存在二次决策。本文通过梳理了2002年-2012年网吧政策演变历史和广东省地方网吧政策，例证公共政策过程中存在的二次决策现象。接下来，通过制度、文化、心理、博弈等四个维度对二次决策的机制进行了分析，在
2、此基础上分析了二次决策优势和局限性，并给出了改进中国公共政策决策的思考和建议。关键词：公共政策 决策 二次决策VVThe second decision-making in management policies center on the cyber bars chain policies Major: Public AdministrationName: Supervisor: ABSTRACT China exist multiple leadership administration system,departments of government are under multiple
3、 management of the local government、 higher levels of government departments and the similar departments of the Party,therefore there are two coexist path models in the policy process:longitudinal path and transverse path.the special administrative management system，the two paths models tends to hav
4、e process barriers，and may conflict with each other。 Base on this Condition，the local government tend to have the second decision-making. In this article，I study the evolution of cyber bars policies Guangdong Province local policies from 2002 to 2012,from the example ,certify the existence of the se
5、cond decision-making in the policy process.Next，analysis the mechanism of the second decision-making from Four dimensions：system,culture,psychology,game。On this base ,analysis the strengths and limitations of the second decision-making,then gives out suggestions to improve Chinese public policy deci
6、sion.Keywords: management policies ; decision-making；second decision-making目 录摘要IAbtractII目录III第一章 导 论1第一节 研究问题的提出与研究意义 1第二节 核心概念界定6第三节 相关文献综述8第四节 研究方法与论文框架13第二章 公共政策过程中的二次决策15第一节 中国公共政策过程的特殊性15第二节 地方政府二次决策的客观性20 第三节 二次决策的实质与表现形式25 第三章 网吧管理政策演变历程中的二次决策29第一节 2002年之前的网吧管理政策与二次决策29第二节 2002年至2004年的网吧管理政
7、策与二次决策30第三节 2005年至2009年网吧管理政策与二次决策33第四节 2009年至2012年网吧管理政策与二次决策37第四章 公共政策的二次决策机制44第一节 公共政策二次决策的制度分析44第二节 公共政策二次决策的文化分析48第三节 公共政策二次决策的心理因素52第四节 公共政策二次决策的利益博弈54 第五章 二次决策的优势与局限性60第一节 二次决策的优势60第二节 二次决策的局限性 68第六章 结论与建议75结 语82参考文献83第一章 导论第一节 研究问题的提出与研究意义一、研究问题的提出1、 公共政策中央统一性与地方差异性的矛盾公共政策的决策是公共政策过程的重要部分，公共政
8、策的议程设置、政策目标设定、政策方案选择等重要因素均在决策环节确定，政策决策的结果是公共政策。中国实行单一制的国家结构形式，是由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家。单一主权国家意味着中央在公共政策制定权限上的集中，地方政策制定方面的限制，因此中国的公共政策表现为统一性，也即在不同的行政区域实施统一的公共政策。这种统一性在形式上表现在文本流上。中国公共政策的发布首先表现为文本流转过程，对某一特定公共政策而言，这个文本表现为政府文公，这一政府公文是特定的、唯一的。将特定的唯一的文本通过政府正式渠道流转至各个行政区域，也就完成了中央一级公共政策发布。但是在中央的公共政策发布完成以后，在继续进
9、行的政策过程中，却表现出强烈的差异性，这种差异性是以不同行政划分呈现的，表现出明显的区域特征。这些差异性表现在：一、对原有公共政策的增加、减少、调整。这同样也表现在文本流上。地方政府在对接收到的中央发布公共政策在文本流转过程中对原有公共政策作出明显的改变，例如行政审批政策准入条件的提高或者降低、行政强制手段的加码，行政处罚标准的改变等等；二、对原有公共政策内容的强调与忽视。中央发布公共政策中，可能包含诸多要素，而中央对这些要素的要求是一致的，在文本中表现为直接的要素罗列，并无轻重之分。但是，这些不分轻重的要素在地方政策中却表现出了不同的地位，这来自于地方政府对某一要素的强调与忽视。被强调的要素
10、会以细化的政策要求、具体的任务分配、充足的行政资源保障等形式突出表现，而被忽视的要求很少甚至不会出现在下一步的政策运作层面。 2、决策与执行的区分 中央统一性的公共政策，为何会表现为地方政策的差异性，是一个值得深入研究的问题。在目前所能查询的研究中，学者们将这些差异性解释为政策执行的差异。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程. 政策执行的过程主要包括政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验,全面实施,协调与监控等环节。这就是说，政策执
11、行是一个技术过程，其主要的作用是将原定政策目标转变为可以具体实施的方案、步骤和途径。政策执行带来的地方政策的差异化可能有以下原因：第一，政策执行主体本身的能力缺陷，由于政策执行主体本人的素质、法律水平不够带来政策执行阻滞；第二，政策执行主体对公共政策的理解和把握存在偏差。由于文本流转过程中存在的理解偏差，政策执行主体可能不能完全理解政策目标，造成执行效果的差异；第三，缺乏政策执行的相关条件，如经费、人员、装备等资源配备不足照成执行障碍，由于形成了政策实施的差异表象。将差异化归结于政策执行存在以下问题：第一，政策执行主体，本身是一个主体的集合。在中国的层级行政管理体制中，“执行”并非一个动作，而
12、是一个动态过程，而层级的政策主体本身并非一线的政策执行者，如果将所有地方政策差异归结于执行差异，意味了除了中央一级存在决策主体外，省级以下均为政策执行主体，也就说了政策决策权限仅仅存在于中央层级，这显然不符合中国实际的官僚体制运作规则。第二，中央政府的公共政策流转到地方政府，执行并未开始，然而在执行未开始之前，公共政策已经在酝酿调整的过程之中。将地方政策的差异性归结于政策执行差异，显然忽视了政策执行之前的这个过程。第三，政策执行差异尽管能够导致地方政策的差异化表现，然而政策执行是一种技术过程，是将政策目标实现的过程，将全部的地方差异性归结于政策执行，无法解释为何政策主体要对政策进行主观调整，这
13、种主观调整的意图、动机和机制又是怎样的过程。3、二次决策的提出通过以上分析可知，公共政策的中央统一性与地方差异性的矛盾已经超出了政策执行所能解释的范畴。为何的统一公共政策，会转化为差异性的地方政策，而这种转化还可能发生在政策执行之前？这说明，在政策执行之前，政策主体存在一个政策决策过程，这个过程包含决策目标确定、备选方案拟定、拟定方案选择、 执行具体分配等具体步骤。本文将这个决策过程称之为“二次决策”，以将其与中央的一级决策区分，将这一决策的政策主体称之为二次决策者。由于二次决策不同，产生的效果存在着极大差异。这些二次决策产生的原因何在，产生的体制和机制又是怎样，对公共政策目标产生着怎样影响，
14、存在着哪些风险和问题，这就是本文的主要研究内容。本文以公共政策的二次决策为研究对象，选取互联网普及率较高的广东省做为研究背景，选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为研究时期，首先阐述了公共政策过程中的二次决策现象，然后分析了网吧政策演变历程中的二次决策，接着，从制度、文化、心理、博弈等四个维度分析了二次决策的体制和机制，并进一步分析二次决策的优势和问题，期望为以后改进决策，促进政策决策的科学合理提供思路。二、研究意义研究公共政策的二次决策存在重要意义：1、二次决策更能完整地揭示政策过程。政策二次决策作为政策决策的重要环节，直接影响着特定区域内政策的形成和演进。二次决策的提出，为我们
15、研究公共政策过程提供了新的思路和方法。因此，研究二次决策具有理论意义。2、研究二次决策有利于改进政策决策。通过分析地方政府产生二次决策的原因，分析公共政策的合理性和科学性，以改进和完善政策决策。另一方面，我国的政策决策存在各种问题和缺陷，二次决策虽然能够对部分决策失误进行修正，但同时自身也存在很有问题。改进二次决策，是改进决策的重要途径之一。此外，通过深入研究二次决策，可以从中发现决策的差异，从不同的决策结果和成效，可以比较分析决策的合理性和科学性，为以后改进政策决策提供思路。因此，研究二次决策具有实践意义。3、研究二次决策有利于改进政策执行。在政策过程中产生的二次决策从侧面反应出了公共政策在
16、执行中存在的问题和政策改进的需求。二次决策作为政策向下执行的重要节点，直接影响着政策执行的效果。通过研究二次决策，分析政策执行中障碍因素和推动因素，从而找到改进政策执行的方法，通过改进政策执行，促进政策目标的实现。因此，研究二次决策有方法论意义。三、 案例研究选取说明 本文以公共政策的二次决策为研究对象，选取互联网普及率较高的广东省做为研究背景，选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为研究时期，并将其中的网吧连锁政策作为主要案例分析，主要基于以下考虑：1、 网吧管理政策演进历程中存在二次决策 网吧最早被归入互联网上网服务营业场所的其中一类，但随着网吧数量的增长和规模的扩大，“互联网上
17、网服务营业场所”这一概念与“网吧”内涵与外延均趋于一致，变成网吧的官方名称。根据国务院互联网上网服务营业场所管理条例第二条的规定，互联网上网服务营业场所是指通过计算机等装置向公众提供互联网上网服务的网吧、电脑休闲室等营业性场所。网吧行业是的随着互联网行业发展，为满足公众上网需求而产生的。1994年世界上第一个网吧在伦敦开业，我国的首家网吧在1995年北京开业。我国的网吧行业自诞生以来一直备受争议，早期的网吧几乎是“脏、乱、差”的代名词，鱼龙混杂、消防隐患突出，负面新闻不断，甚至被说成“脏污纳垢之所”。与之对应，我国的网吧管理政策也一直争议不断。2002年的“蓝极速网吧”火灾，拉开了网吧治理的大
18、幕。十多年来，政府投入了大量的行政成本和行政资源，对网吧实行宏观调控政策，控制网吧总量，大力开展网吧整治，严厉处罚网吧接纳未成年人，集中各部门力量打击黑网吧，参与网吧管理的政府部门最高多达16家，实行技术手段对网吧进行监控，期望能减少网吧违法违规经营，达到网吧治理的效果。然而，经过数十年持续不断的整治，“黑网吧”不但没有绝迹，反而愈演愈烈，“甚至在一些地区，黑网吧数量高于有证网吧数量。此外，自2002年开始以电脑培训、劳动再就业培训、惠州E城信息站、深圳电信综合服务点、深圳网络出租屋等各种形式变相经营的“黑网吧”出现，给网吧管理带来了极大困难，对网吧市场经营秩序带来了极大冲击。而同时，正规的持
19、证网吧生存却日益艰难，网吧行业逐渐从朝阳产业发展到夕阳产业，从火爆经营到日渐式微。这个过程尽管有着互联网和移动互联网发展的影响和行业发展的一般规律，但网吧业内认为政府不合理的管理政策是网吧行业健康的最大障碍。回顾十年来网吧管理历程，政府非但没有达到铲除黑网吧规范网吧市场的目的，反而使正规经营的网吧逐渐难以为继，整个网吧行业发展日渐窘迫。这说明我国网吧管理政策不够科学合理，不科学合理的网吧管理政策来自于不正确的政策决策。值得注意的是，在整个网吧政策决策过程中，地方政府发挥这举足轻重的作用。由于各地的实际情况不同，各地决策主体的认识差异，以及对网吧和政策的理解和态度不同，同一政策在不同区域，产生了
20、各式各样的差异，衍生出不同的地方政策，这就是地方政府的二次决策。 2、二次决策体现了不同主体的利益博弈。在网吧管理政策决策过程中，学校、家长和一些社会人士为了保证青少年能够专心学业，强烈反对青少年进入网吧，抗议网吧接纳未成年人，进而否定整个网吧行业，认为网吧应该集体关门，网吧行业应该立即消亡；青少年有强烈的上网需求，当正规网吧在重压之下不敢接纳未成年人的环境下，转向进入无证无照经营的“黑网吧”；城乡结合部、工业区等外来务工人员集中的地方，正当上网需求强烈，却因为政策限制，合法网吧无法落地。网吧业主作为经营主体，面临生存压力，希望网吧能够盈利，通过各种途径拓宽收入来源。行业协会希望对内通过行业自
21、律，约束行业内不正当竞争，解决网吧业主之间的矛盾，对外维护网吧业主正当利益，提升网吧形象，维持行业健康发展。在这诸多的利益主体意见，面对纷繁复杂的利益矛盾，政府的决策体现了政府的政策导向和决策倾向。 3、网吧连锁地方政策的差异性为我们研究二次决策提供了很好的蓝本。2009年开始，文化部大力推进连锁网吧，在2011年召开的全国规范网吧经营秩序经验交流会上明确要求，今后五年网吧要在维持原有总量规划总量不变的情况下，大力推进网吧连锁经营。在中央的要求下，各地采取了不同网吧连锁推进模式，文化部据此总结出了10个不同的推进模式，如以政府推动与市场运作结合为主的“江苏模式”，多方创新协作，推动特色连锁的“
22、上海模式”，以内容配送未主导的“四川模式”，以整治与整合同步、说服教育与严厉执法并举、典型示范与按目标要求强力推进结合的“辽宁模式”。不同的模式体现了地方政府不同的决策，形成了不同的结果。这些地方政策的产生与演进，为我们研发二次决策提供了很好的范例和蓝本。 第二节 核心概念界定 1、决策“决策”英文为Decision-making，是作出决定或选择的意思。关于决策的定义，不同的学者理解也不尽一致。西蒙认为是“管理就是决策”，他把决策分为情报、设计、选择和评价四个阶段。当代系统管理学家卡斯物认为，决策就是进行判断和作出决定，即对两个以上的方案进行的考虑、权衡与选择；行为是实现决策目标的过程，人们
23、逼近目标靠的是不断进行决策和实现它们。当代另一位美国学者享利艾伯斯则认为，决策有狭义和广义两种理解：从狭义方面说，决策就是在几种行为方案中作出抉择；从广义方面说，决策还包括在作出最后抉择前后所必须作出的一切活动。现在多数人比较一致的目标，借助一定的科学手段和方法，从两个以上的可行方案中，选择最优方案并付诸实施的过程。管理学教授里基格里芬指出，“决策是从两个以上的备选方案中选择一个的过程”。以上解释归纳起来，基本有以下三种理解： 一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解
24、。美国学者亨利艾伯斯曾说“决策有狭义和广义之分。狭义地说，决策是在几种行为方案中做出选择。广义地说，决策还包括在做出最后选择之前必须进行的一切活动。”三是认为决策是对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件此前既无经验，又没有可遵循的规律，做出选择有一定的风险，这种解释认为只有冒一定的风险的选择才是决策。这是对决策概念最狭义的理解。本文所指的“决策”指的是公共政策的决策。公共政策作为由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其决策必定是围绕公共问题和公共利益而进行的，但是公共问题往往比较复杂，公共目标也是多样的，公共利益是多维度的，所以公共政策的决策
25、往往是在收集掌握上述信息的情况下，综合社会发展的其它方面的需求，并根据可支配资源的情况，平衡各方利益群体需求的行动过程。公共政策的决策，体现了决策机关和决策者在复杂的利益关系和利益格局下的平衡能力。2、二次决策二次决策，是本文提出的概念。一般发布的政策已经是决策的结果。所谓“二次决策”是在原有决策已经发布执行的决策基础上，二次决策者根据实际情况和掌握的信息，对原有决策进行修正、补充的决策。这包括两个步骤，第一步，是否执行一级决策。如果原有政策不尽合理，无法执行，二次决策可能会做出拒绝执行原有政策，如果做出不执行的决策，则必须应对行政风险。如果执行，则必须承担相应的后果。第二步，如何细化落实一级
26、决策，也即具体的执行措施，也包括执行的程度和力度。要准确界定二次决策，必须其他相似概念作区分：第一，“二次决策”的概念必须与“政策执行再决策”区分。二者的不同在于：首先，二者发生时间不同。二次决策是决策，发生在政策执行之前，“政策执行再决策”是执行，发生在执行过程中及执行任务结束后；其次，地位和作用不同。二次决策在特定的区域对政策起着决定性作用，二次决策决定者原定政策的实施、过程、和结果。政策执行再决策仅是原定政策方案的补充或者细节修正。再次，实施主体不同。二次决策是由具有决策权力的机关或者决策者做出的，他们可能不是具体的执行人员，而政策执行再决策，发生在执行过程中，是由决策的执行者做出的。第
27、二，“二次决策”与“街头官僚再决策”。二者的区别在于对再决策主体的定位差别。“街头官僚再决策”中，决策的主体是“街头官僚”，而街头官僚是指处于基层和最前线的公共管理人员，是机构中直接与公民打交道的公务员，也就是他们是最基层的政策执行者，他们由于特定的自由裁量权和某些自主权对某一公共政策产生影响。“二次决策”的主体则层次更高，他们包括中央职能部门、地方职能部门，涵盖党政系统中的政策决策者。其次，“街头官僚再决策”所针对的对象是某一项已经传到到基层的具体公共政策，而“二次决策”他们面对的是更加接近原定政策目标的公共政策，因此二次决策的决策对象更具有广泛性。第三，“二次决策”与“连续决策”。本文研究
28、的“二次决策”是一个阶段节点，只是相对于一次决策而来的二次决策，这一决策完整过程，而“连续决策”更侧重与动态决策过程，强调决策的不断继续进行。第三节 相关文献综述 一、国外研究综述 国外学者关注政策二次决策主要是“街头官僚理论”。“街头官僚”（Street-Level Byreaucrat）一词最高出现在1977年李普斯基（Lispky）公共部门直接面对公众的、拥有真正政策判断力的人员定义街头官僚。按这个定义,建立一个街头官僚理论一文。此后1980年他正式出版街头官僚：公共服务中个人的困惑，正式建立了街头官僚理论。在他的定义中，街头官僚理论从微观角度研究如教师、警察和保安人员都属于街头官僚。街
29、头官僚介于政府和公是指处于基层和最前线的公共管理人员，是机构中直接与公民打交道的公务员。他们从组织中获得许多的自由裁量权,并且拥有足够的资源抵抗自上而下的压力 Lipsky, Michael . Russell Sage FoundationStreet Level Bureaucracy,1983,3。他们与其说是执行政策,不如说是在进行再决策。李普斯基认为,街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力,因此,政治家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的 Michael Lipsky .Street-level bureaucracy.Dilemmas of the
30、individual in public services: Russell Sage Foundation,1980.。街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响,主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织权力的某种自主性。这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存在差异的时候,可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现，街头官僚理论产生后，逐渐成为公共行政中自下而上研究政策制定与执行的路径，这一理论认为政策制定和政策执行是一个模糊的过程，街头官僚在执行政策中不断地进行再决策。再决策的表现形式有：1、
31、将原则性强的政策变成具有可操作性的政策；2、根据自身利益对上级政策进行有选择的执行；3、对上级政策的“软抵抗”；4、直接抵制上级政策。二、 国内研究综述1、对政策过程中政策变化的研究 近年来，我国学者开始关注政策实施研究，比较流行的观点有“政策变通”执行模式理论，“政策空传”现象以及选择性政策实施模式等。如“政策变通”理论认为，政策变通是中国大陆政策实施过程的常态，是指在政策实施过程中，政策实施者未经原政策制定者同意与准许，自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。政策变通不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则与目标部分地或形式上的遵从。变通后的政策的原则与目标可能与原政策一致，也可能
32、不一致乃至背道而驰 庄垂生.政策变通的理论：概念、问题与分析框架.理论探讨，2000.6.。“政策空传”研究更关注政策目标达成，认为当政策文本不能转化为具体实施行动，以及政府职能部门与社会不能有机互动，政策目标达成度低，政策实施呈现为象征性执行，就出现政策实施中的“政策空传”现象 李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究.公共行政评论,2012(3),59页.。其表现形式有政策不执行、政策虚执行和政策假执行。“选择性政策实施”研究重点在政策执行者对上级政策的取舍，一种目的在于满足地方政府自己的利益需求， 另一种是在中央的政策和地方政府自己利益两者间取得一种均衡，也即“选择性均衡实施模式
33、。 此外，学者们也开始关注到中国的行政体制对政策过程的影响，如认为中国存在分离的集权模式，该模式认识中央各部委、地方政府为代表的官僚机构在中国的政策制定过程中有较大的影响力。权威的分离话推动了具有相互否决权利的不同政府部门和地方政府在政策制定中寻求妥协和共识的行为。结果，政策的制定过程更多的表现为政府部门之间的谈判和交涉。另一部分学者关注重点在于中央和地方政府的利益博弈关系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究”中提出，地方政府成为独立利益博弈主体，围绕着对经济管理“责、权、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始终进行着利益的博弈 柳俊峰.中央和地方政府的利益博弈关系及对策
34、研究”J.西南交通大学学报(社会科学版)，2004(3)，68。这样研究特别是对政策过程动态过程的研究，尽管从某一方面揭示了中国公共政策的特殊性，但是不可忽视的是，均存在一定的局限性，主要表现在：第一，研究基本基于纵向政策过程视角，关注纵向过程特别是自上而下的纵向过程，但是这些研究关注的重点都是在于公共政策从上而下的传递过程中发生的调整和变化，而忽视了在中国特殊的党政结构中，存在横向政策过程模式，而横向过程模式是中国实际政策过程中最重要的内容之一，政党和政府之间的微妙的互动对政策过程产生者重要影响。第二，在纵向的政策过程视角中，在中央与地方政府关系之间的认识上，停留下政府与政府层级之间，而没有
35、深入到政府职能部门上下级之间及政府职能部分与上下级政府之间的关系，因此照成了对纵向政府间关系认识的偏差。如博弈理论，认为上下级政府之间始终存在博弈，而利益博弈冲突导致政策执行失控。这当然适用于部分情况情况，但就职能部门而言，由于人权、财权和事权的分离，中央政府和地方政府职能部门之间并没有直接的利益关联，政策的制定和执行，并不是围绕着部门利益开展。第三，将决策与执行分割，认为政策出台后，决策过程已经完成，而执行是一种机械的、技术性的过程。片面了研究政策实施过程中某一现象，将所有的变化均归结于执行过程产生的政策目标流失和执行偏差，却忽视了做出这些调整和变化的决策者，没有对这些决策和决策者本身做出探
36、究，从而未能揭示这些现象产生的本质。本文认为，无论是政策变通、政策空传还是选择性政策实施研究，这些都是地方政府及地方职能部门对上级下达的政策，基于当地的实际情况和管理经验，在地方决策体制下，通过一个独立的决策过程，再次做出政策决策的结果，相对应上级政策的决策，此次决策称为“二次决策”。2、对二次决策的研究国内学者对二次决策研究有几种途径，一种是认为政策决策中存在街头官僚再决策。这些研究一般是通过街头官僚理论，研究我国基层公务员和政策制定和政策执行中的地位、作用和动因，可是认为是街头官僚理论的扩展。如黎浩在街头官僚再决策原因分析一文中分析了街头官僚再决策的原因:街头官僚自身利益的驱动、政策执行资
37、源的稀缺和政策本身的因素。其中他认为政策本身的缺乏合法性、政策目标模糊、政策不具有可行性是迫使街头官僚不得不进行再决策。他认为街头官僚将会有一个再决策的弹性权力空间,在对这种再决策的评价方面，他认为在决策就象一把双刃剑,能带来积极的效果,也会造成消极的效果 黎明浩.街头官僚再决策原因分析J.中山大学研究生学刊（社会科学版），2003（4）.。李小兰在街头官僚再决策的内在动因与控制路径一文中，认为与高层管理者的目标差异是再决策的内在动因，要实现对街头管理的控制，要从法治、管理、伦理三个路径入手 李小兰.头官僚再决策的内在动因与控制路径J.前言.2007，（12）。第二种是认为再决策存在于地方政府
38、的“连续决策”过程中。如马跃在事后博弈和地方政府的连续决策过程一文中提出，传统的地方政府决策表现为初始决策一事后博弈再决策这样一个连续过程。，在不能参与初始决策的体制下，下级政府或普通民众通过执行和反馈阶段的激烈反应参与博弈，促使上级政府调整政策。这种博弈可称为“事后博弈”，事后博弈是下级或民众等利益相关者政治参与的主要方式。一方面，中央或上级政府明显存在自我纠正的再决策机制，另一方面，下级政府和通民众通过利益的表达，影响上级政府再决策，使政策进一步适应并未改变或已经改变的现实。这种观点认为再决策的主体是最初的政策制定者，而下级或民众等相关利益者通过事后博弈促使最初政策制定者对原有政策进行修正
39、或调整，也就是再决策的主体与上一次决策的主体是一致的。第三种是“政策执行再决策”理论，这种理论认为再决策存在于政策执行过程中，也即是再决策时政策执行的一部分。如宁国良在论公共政策执行再决策一文中认为，由于政策环境、任务和目标的变化、人们认识的深化及政策偏差和副作用的产生，在公共政策执行过程中和执行任务完成后需要根据信息反馈对原政策方案作必要的补充或修正，就是公共政策执行再决策。对公共政策执行再决策，他持肯定态度，认为由于政策执行偏差的产生使政策执行偏离了政策的既定目标产生了一系列的不良后果，耗费了不应浪费的政策资源，造成了政策问题不能顺利解决。这些都必须予以纠正，而纠正的途径就是公共政策执行再
40、决策。此外，政策执行再决策有利于政策目标的实现和后续政策的制定 宁国良.论公共政策执行再决策J.湘潭大学社会科学学报.2002,第24卷第4期。从以上综述可以看出，国内外学者尽管已经认识到在政策过程中存在“二次决策”或者“再决策”的现象，并且对其原因进行了分析，但是这些研究至少有以下局限性：第一，研究对象的局限性。以上文献中，部分学者关注到了“街头官僚”这一基层决策者的再决策过程，部分学者关注到了上层决策者所作政策修正的再决策过程，关注到了最高层决策和最底层决策，却忽略了中间决策传递的过程，并非仅有最高层决策者和最底层决策者有再决策行为，在政府包含多个主体，是不同层级决策主体和执行主体的集合。
41、这个主体集合里，包含中央政府与地方政府的差别，政策制定与政策执行对象的不同，这其中有统一也有冲突和妥协，很多时候政策的出台就是多方互动和平衡的结果，而政策执行本身就是互动的产物。以上文献均没有对各决策主体进行界定和分析，缺乏对中国条块管理模式对决策过程影响的探讨，没有从中国政府的层级、各层级政府之间的内部关系、力量对比、利益分析等角度分析决策过程。本人认为，在我国特殊的格局下，要从系统的角度分析公共政策决策和执行，对不同层级的政策主体进行区分，研究地方政府实施地方政策的二次决策，才能更深入地分析公共政策。第二,缺乏实证研究。以上文献大多是理论研究，通过阐述、解释和拓展理论，来对应研究中国的政策
42、决策，但是这些研究缺乏实证研究，对缺乏具体政策决策本身的思考，甚少关注具体政策的出台过程，也即是政策的决策过程。本人认为，研究政策再决策，需要进行实证研究，通过研究网吧管理政策的地方政府再决策，分析出出台政策的原因、目的，通过对影响网吧管理政策决策的相关因素进行研究，从而分析政策产生缺陷的背景和原因。 第四节 研究方法与论文框架一、研究方法1、文献研究。一是搜集政府主管部门、研究机构、行业协会等发布的信息和数据，对历年来发布的信息和数据进行深入分析和研究。二是梳理历年来网吧政策变化情况累积基础研究资料。 2、政策分析。通过对广东省网吧连锁政策的调研、制订、分析、筛选实施和评价的全过程进行研究，
43、对二次决策的效果、本质及其产生原因进行分析，同时通过比较研究，比较不同行政区域的网吧政策差异，分析地方政府二次决策的相关背景、决策意图和政策效果。3、参与观察。深入到二次决策者的的事件背景中，在实际中参与二次决策过程，同时运用直接观察法，收集和分析相关资料。 二、论文框架 理 论 分 析中国公共政策过程中二次决策的存在中国的公共政策过程 公共政策过程理论中国公共政策过程的特殊性多重领导的行政管理体制公共政策两种路径模式例 证 研 究地方政府出现二次决策公共政策过程中存在的问题2002-2012年的中国网吧管理政策网吧管理政策中存在二次决策二次决策的生态模型制度环境分析二次决策的机制文化环境分析
44、心理机制分析博弈机制分析二次决策的效果二次决策的优势二次决策的局限性结论与建议第二章 公共政策过程中的二次决策现象第一节 中国公共政策过程的特殊性一、公共政策过程理论政策过程( policy process)理论缘起于西方的政策科学研究。该理论把政策过程分为一系列的步骤，如政策问题议程设定、政策选择、政策决定、政策实施、评估和反馈政策效果、政策修正等。最早尝试对公共政策过程进行阶段划分来自于20世纪50年代，美国学者拉斯韦尔把政策过程划分为7个阶段：情报、建议、规定、行使、运用评价、终止 Lasswell，Harold D(1971)，A PreHew ofeolicy Science，New York：American Elsevier,p28。70年代他的学生布瑞沃提出了政策过程的六阶段论：创始、估价、选择、执行、评估、终止 MichaelHowlett andMRamesh(1996),StudyingPublicPolicy：Pol
