1、 1 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 新版新版土地管理法实施条例土地管理法实施条例与与土地相关法规政策土地相关法规政策评析评析 作者：作者：申学峰申学峰 邮箱邮箱： 2021 年 7 月 30 日，国务院公布新修订的中华人民共和 国土地管理法实施条例 ， 并自 9 月 1 日起正式施行。 新版 条 例在土地管理法的基础上，对土地征收制度、集体性经 营性建设用地“入市”制度作了细化，优化了用地审批程序， 进一步规范类建设用地管理工作。 与上一版本相比， 新版 条例 修改内容主要有四个方面： （1）“国土空间规划”替代
2、了“土地利用总体规划”；（2） 新增土地信息化管理要求；（3）政府需公开土地供应计划； （4）新增集体经营性用地入市规则。 除土地管理法及其实施条例外，目前国内生效的土地 管理相关法规还有房地产管理法城乡规划法等。按照 目前法规， 各省建设用地指标总量由国务院确定， 各级地方政 府再根据自身规划向下分配建设用地指标。 国有土地的出让都 应当采用招、拍、挂等竞争性方式，税务部门负责征收国有土 地使用权出让收入，土地使用者须在签订出让合同后 60 日内 支付全部出让金。 土地出让收入全部缴入地方国库， 主要用于 征地拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面支出。 从国内土地法规政策的历史演变与发展
3、趋势看， 自改革分 开放以来，国内土地相关法规政策历经了很多变更，其中土 地管理法 在出台后就经历了四次修订。 最初的 土地管理法 在很多方面没有详细的规定，后续的修订过程中，土地用途、 土地使用审批、土地收益分配等相关制度逐步得到细化。 未来土地相关法规政策可能会向以下趋势发展：（1）国 土空间规划将逐步替代土地利用总体规划和土地利用年度规 划；（2）土地供应总量可能会受严格约束；（3）建设用地规 划的权力可能会部分向地方下放；（4）可能会建立全国性的 建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。 摘摘 要要 相关研究报告相关研究报告： 1. 一般预算收支完成进度有所 差异，“土地财政”现象依然
4、明显2021 年上半年财政收 支运行分析，2021.07.21 2. 中央重磅文件房地产领域热 点解读，2020.05.26 3. 国务院下放用地审批权， 意 欲何为？，2020.03.16 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 2 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 2021 年 7 月 30 日，国务院公布了修订后的中华人民共和国土地管理法实施条例（以下简称“土地管理 法实施条例”或“条例”），自 2021 年 9 月 1 日起施行。此前全国人大常委会已在 2019 年对中华人民共 和国土地管理法（以下简称“
5、土地管理法”）进行了修改完善，条例是根据新版土地管理法而制定 的土地管理细则。 条例在土地管理法确定的制度框架下，聚焦土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等重点 问题，进一步细化相关制度措施，强化对耕地的保护，针对耕地“非农化”“非粮化”以及“合村并居”中违背农 民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任，确保土地管理法得到全面贯彻实施。 一一、新版新版条例条例修订的主要内容修订的主要内容 （一）（一）新版新版条例条例对对土地管理法土地管理法的补充的补充 条例在土地管理法基础上，补充了土地征收制度、集体经营性建设用地入市、用地审批程序、建设用 地管理等方面的内容。 1.条例对土
6、地征收制度作了条例对土地征收制度作了细化细化 为了规范地方政府土地征收行为，条例对土地征收制度作了进一步充实和完善。 一是细化征收程序。增加征收土地预公告制度，明确土地现状调查、社会稳定风险评估的要求；征收土地申请 批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排；对个别未达成征地补偿的安置协 议的地方政府，可以作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。 二是规范征收补偿。规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位，专款专用，有关费用 未足额到位的，不得批准征收土地。明确省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费的分配办法。 三是强化风险管控。明确将社会稳定
7、风险评估作为申请征收土地的重要依据，并对风险防范措施和处置预案作 出规定。 2.条例对集体经营性建设用地“入市”制度作了细化条例对集体经营性建设用地“入市”制度作了细化 新版土地管理法新增了集体经营性建设用地“入市”制度，允许工业、商业等经营性用途的集体所有土地 让与单位或个人使用，这对于建立完善城乡统一的建设用地市场具有十分重要的意义。为了完善集体经营性建设用 地“入市”制度，条例主要在以下方面作了进一步细化。 一是加强规划管控。明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部 门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，
8、并会同有关部门提 出产业准入和生态环境保护等要求。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 3 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 二是明确交易规则。规定土地“入市”需编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案； 土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费；“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书 面通知土地所有权人。 3.条例条例优化了优化了用地审批程序用地审批程序 条例贯彻落实国务院用地审批有关改革精神，对农转用审批制度作了优化。 一是减少审批层级。规定市、县人民政府组织自然资源
9、等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批 准，删除现行条例“逐级”上报审批的规定。 二是简化审批材料。对原“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案 和供地方案）进行合并调整，整合为农用地转用方案和征收土地申请，并明确农用地转用方案内容。 三是合并审批事项。合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。 4.条例条例进一步规范了进一步规范了建设用地管理建设用地管理工作工作 为提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用，条例就建设用地管理作了以下规定： 一是明确建设用地要求。规定建设使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制要求， 严
10、格执行建设用地标准，并采取有效措施防止、减少土壤污染。 二是严格土地利用计划管理。要求各级人民政府加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，县级以上地 方人民政府自然资源主管部门应当将年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等向社会公布，以稳定社会 预期。 三是完善临时用地规定。规定临时用地期限一般不超过二年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建 设临时用地期限不超过四年。 （二二）新版新版条例条例与上一版与上一版本本的对比的对比 土地管理法实施条例自 1998 年首次发布后历经了数次修订，新版条例之前最近的一次修订是在 2014 年。新版条例与 2014 年版本相比，共计删除 1
11、6 条，新增 39 条，修订 27 条。从具体内容上上看，新版本主要 在以下四个方面作了修订。 1.“国土空间规划”替代了“国土空间规划”替代了“土地利用总体规划土地利用总体规划” 根据中共中央、国务院 2019 年发布的关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，未来我国各类 开发保护建设活动将以国土空间规划作为基本依据。根据中央意见，2019 年国土资源部就已经全面启动国土空间 规划编制审批和实施管理工作，亟需建立相应的制度来指导国土空间规划具体工作。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 4 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年
12、10 月月 14 日日 因此新版条例在前一版本基础上，使用“国土空间规划”替代了“土地利用总体规划”，明确规定经依法 批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体 规划和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。 对于建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生 态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。未来全国的新增建设 用地、建设用地用途变更都将受到国土空间规划框架约束。 2.新增新增土地信息化管理土地信息化管
13、理要求要求 新版条例明确县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平 台，实行土地管理全流程信息化管理。自然资源主管部门负责对土地利用状况进行动态监测，并与发展改革、住房 和城乡建设等有关部门建立土地管理信息共享机制，依法公开土地管理信息。县级以上人民政府自然资源主管部门 应当加强地籍管理，建立健全地籍数据库。 土地管理信息化不仅可以提高土地资源管理工作效率，土地管理信息还可以与其他信息技术进行有效结合，使 土地资源调查变得更方便、更具有实时性。在土地管理过程中加强信息化建设，是让有关部门更合理地利用土地资 源的有效措施，也是对土地规划、整治、开发、利用等工
14、作提供更多基础数据和科学依据的一条高效途径。 3.政府需公开土地供应计划政府需公开土地供应计划 与上一版相比，新版条例新增关于政府披露土地供应计划的要求。各县级以上地方人民政府自然资源主管 部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供 社会公众查阅。 在新规则出台以前，地方政府并没有义务披露土地供应计划相关信息。实践中只有部分地方政府会公开其土地 利用总体规划和土地利用年度规划，这两项计划中会透露部分有关土地供应的计划情况，但也仅限于建设用地规模 等总量信息，并没有供应时间、地块的具体信息。各地方的供地节奏由政府决定，社会公众很难知晓未来
15、建设用地 的供应安排，对土地需求方的购地活动造成了很大困扰，而且土地信息的不透明也容易滋生权力寻租问题。 为了解决土地供应信息不透明的问题，国土管理部门此前已经开始试点披露住宅用地出让计划。2021 年 2 月 18 日，自然资源部发布住宅用地分类调控文件，要求 22 个重点城市住宅用地出让实现“两集中”：一是集中发布 出让公告，且 2021 年发布住宅用地公告不能超过 3 次；二是集中组织出让活动。 新版条例明确要求政府披露土地供应计划详细信息，其实就是将此前在重点城市试点土地出让“两集中” 政策的制度化。新规则下，全国各城市都将需要披露供地计划信息，且需披露的土地类型不仅包括住宅用地，还包
16、 括工业、商业等各其他类型建设用地。未来各地政府公布土地供应计划后，将有利于稳定土地市场预期，便于房地 产开发企业等需求方作土地投资决策。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 5 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 4.新增新增集体经营性用地入市集体经营性用地入市规则规则 2020 年 3 月 30 日，中共中央、国务院就在关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中提出， 要加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。 因此新版条例较 2014 年版本增加
17、了多条集体土地相关的内容，对集体经营性建设用地入市作了细化规定。 根据条例，对于国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营 性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。在出售土地使用 权之前，土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租 等方案，明确宗地的面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、入市价格等细节。 在土地交易方式上，土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者 协议等方式确定土地使用者。 因此集体经营性
18、建设用地的交易规则将参照国有建设用地。 在土地使用权费用收取上， 集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费。而国有建设用 地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。与国有建设用地出让相比，集 体经营性建设用地出让金的征收时间可以自由约定。 二二、当前当前在生效的在生效的土地相关法规土地相关法规政策政策梳理梳理 目前我国还没有制定一个可以全面覆盖土地管理各方面内容的法律， 针对土地管理的相关规则分散于多项法律、 法规和政策当中。当前的土地管理法仅是从土地权利归属、土地规划、土地保护和利用等方面作了框架性的规 定，并没有
19、对土地规划的操作方法、土地收入的征缴使用等细节作具体规定。这主要是因为我国实行土地国有或集 体所有制，土地管理工作实际上成为行政工作的一部分，政府的土地管理方法在行政实践中不断调整，相应的规则 也在不断变化，难以出台一套全面统一的固定规则。 除土地管理法外，目前在生效的土地管理相关法规还有房地产管理法城乡规划法城镇国有土地 使用权出让和转让暂行条例等，此外还有很多临时性的土地相关政策，例如关于规范国有土地使用权出让收支 管理的通知城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂实施办法等（表 1）。从建设用地角度来看，这些法规 政策的具体内容大致可以分为三类，一是关于建设用地指标的划定与分配，二是关于土地
20、出让程序，三是关于土地 出让收入的使用。 （一一）建设用地指标建设用地指标 目前的法规体系对土地指标审批、土地利用总体规划只有框架性的指导，还没有详细的实施细则。具体的全国 建设用地总量指标设定由国务院自然资源部会同相关部门自由裁量，在实际执行过程中再作微调。 1.国务院国务院对各省建设用地总量进行对各省建设用地总量进行审批审批 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 6 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 建设用地的供应量应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、城镇体系规划的要求，而各省级政府制定 的规划都需
21、要由国务院进行审批。 其中，土地利用总体规划对建设用地在内的各类型土地的利用都作了约束性安排。各级人民政府依据土地供给 能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。省一级的土地利用总体规划由国务院批准，省会、 100 万人以上城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，经省一级审查同意后，报国务院批准。 土地利用年度计划对计划年度内新增建设用地量作出具体安排。国土资源部（现为自然资源部）会同国家发展 改革委以全国土地利用总体规划安排为基础，根据经济社会发展状况和各地用地实际等情况，测算全国未来三年新 增建设用地计划指标控制总规模，并编制全国土地利用年度计划草案。草案报国务院批准，提交
22、全国人民代表大会 审议确定。 城镇体系规划包括了城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，是对建设用地空间分布的约束。国务院 城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的 编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。省级政府编制省域城镇体系规划，报国务院审 批。 2.各级各级地方地方政府向下分配建设用地指标政府向下分配建设用地指标 在国务院确定各省份建设用地总量后，地方政府向下分配建设用地指标。具体分配过程中地方政府可以自由决 策，决策结果体现在地方各级政府的规划当中。 省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当根据省级重点
23、建设项目安排、建设项目用地预审和市县建设用地需 求，合理确定预留省级的土地利用计划指标和下达市县的土地利用计划指标。 省级以下国土资源主管部门应当将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解，经同级人民政府同意后下达。 省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部。 县级以上地方国土资源主管部门，以本级土地利用总体规划安排为基本依据，综合考虑本地规划管控、固定资 产投资、节约集约用地、人口转移等因素，测算本地未来三年新增建设用地计划指标控制规模。在控制规模的基础 上，向上一级国土资源主管部门提出本地的土地利用年度计划建议。 各级人民政府实施建设用地指标总量控制，
24、规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控 制指标。 3.建设用地建设用地指标的调整指标的调整 在建设用地使用过程中，往往会出现计划与实际需求不一致的情况。各省级政府可以根据实际情况向国家自然 资源部申请调整土地利用总体规划中的建设用地指标， 地方政府下发的指标则由地方政府在控制总量的前提下自行 调节。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 7 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 对地方实际新增建设用地面积超过当年上级下达计划指标的，视情况相应扣减其下一年度计划指标。对地方没 有使用完而节余的新增
25、建设用地计划指标，经国土资源部审核同意后，允许在三年内结转使用。 在跨省层面，目前只有针对贫困地区的“增减挂钩节余指标跨省域调剂”机制可以实现土地指标流转。所谓城 乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由 国家统筹跨省域调剂使用。部分深度贫困地区使用不完的新增建设用地指标，发达省份可以购买。除此之外，中央 还计划建立覆盖范围更广的全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。 （二二）土地土地使用权使用权出让出让程序程序 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者， 并由土地使用者向 国家支付土地使
26、用权出让金的行为。 1.土地土地使用权使用权出让的方式出让的方式 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地可以以划拨方式取得：（1） 国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基 础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。 国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公 共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。 集体经营性建设用地使用权出让参照同类用途的国有建设用地执行， 土地所有权人应当依据集
27、体经营性建设用 地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者。 2.土地出让土地出让金金征收部门征收部门 根据 2021 年 6 月 4 日财政部发布的关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无 居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知，由自然资源部门负责征收的国有土地使用 权出让收入等四项非税收入，全部划转给税务部门负责征收。该项新规自 2021 年 7 月 1 日起在河北、内蒙古、上 海、浙江、安徽、青岛、云南省试点运行，自 2022 年 1 月 1 日起全面推广实施。 在此之前，国有土地使用权出让收入由财政部门负责征收管理，可
28、由国土资源管理部门负责具体征收。国土资 源管理部门和财政部门确保将土地出让收入及时足额缴入地方国库， 地方国库负责办理土地出让收入的收纳、 划分、 留解和拨付等各项业务。 3.土地出让土地出让金金征收的时间要求征收的时间要求 根据 2020 年修订的国有土地使用权出让和转让暂行条例，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后 六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 8 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 尽管法规对土地出让金
29、的缴纳时间有硬性的规定，但是在在一些土地开发项目实践中，政府可以返还一部分土 地出让金给开发商用于拆迁和土地整理。以一二级联动的项目为例，一般都是地方政府获取净地招拍挂的土地出让 金收入后再以合规的形式返还给一级开发企业，具体比如前期配套建设、园区建设费用等，另外一级开发企业还可 以获得净地招拍挂的溢价分成。这实际上帮助开发商提前收回了土地投资支出，减少了土地出让金支出压力。 （三三）土地土地使用权使用权出让收入使用出让收入使用 土地出让收支全额纳入地方政府性基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地 出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。但是在各类项目支出的比
30、例分配上，地方政府可以自主决策。 1.出让收入主要使用范围出让收入主要使用范围 根据 2006 年度出台的国有土地使用权出让收支管理办法，土地出让收入使用范围具体包括：（一）征地 和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。 包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土 地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。 （四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支 出。包括土地
31、出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、 支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。 在实践中，通常城市建设支出的占比最高，具体支出内容包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防 设施等基础设施建设支出。对地方政府来说，土地出让收入为城市建设提供了大量资金，是支撑城市基础设施发展 的重要保障。 对于新增建设用地的出让收入，必须专项用于土地整治支出及其他相关支出。土地整治支出包括基本农田建设 支出、土地整理支出、耕地开发支出。其他相关支出包括基本农田保护支出、土地整治管理支出和财政部商国土资 源部确定的其他支出。实际上新增建设用地出让收入主要被用
32、于土地整理支出、土地整治管理支出及其他支出，这 些支出对应的其实也就是城市建设相关支出。 2.从出让收入中从出让收入中提取提取部分部分专项专项资金资金 除以上各项支出外，地方政府还需要从土地出让净收入中提取部分专项资金用于农田水利建设。 根据财政部的要求，自 2011 年 7 月 1 日起，各市、县统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和 协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发 支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付 破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务
33、费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作 为计提农田水利建设资金的土地出让收益口径，按照 10%的比例计提农田水利建设资金。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 9 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 表表 1：当前当前在生效的土地相关法律、法规在生效的土地相关法律、法规和政策和政策 法规法规名称名称 出台机构出台机构 发布发布日期日期 中华人民共和国土地管理法 （2019 修订） 全国人大常委会 2019/8/26 中华人民共和国土地管理法实施条例 （2021 修订） 国务院 2021/7/30
34、 中华人民共和国城市房地产管理法 （2019 修订） 全国人大常委会 2019/8/26 中华人民共和国城乡规划法 （2019 修订） 全国人大常委会 2019/4/23 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 中共中央、国务院 2019/5/23 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 （2020 修订） 国务院 2020/11/29 国有土地使用权出让收支管理办法 财政部、国土资源部 2006/12/31 新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法 财政部、国土资源部 2012/4/12 关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 国务院办公厅 2006/12/17 关于将
35、国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居 民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知 财政部、自然资源部、税务 总局、人民银行 2021/6/4 关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知 财政部 2011/7/4 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 中共中央、国务院 2021/3/30 城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法 自然资源部 2018/7/30 资料来源：公开信息，远东资信整理 三三、国内土地国内土地法规法规政策的历史演变与发展趋势政策的历史演变与发展趋势 自改革分开放以来，国内土地相关法规政策历经了很多变更。未来
36、在行政主导土地要素分配的制度下，相关法 规政策可能还将会有一些新的发展变化。 （一一）土地管理法土地管理法的的历史演变历史演变 土地管理法是有关土地的最重要的一部法律，是其他各项土地法规政策制定的基础。自 1986 年首次出台 以来，土地管理法分别在 1988 年、1998 年、2004 年和 2019 年进行了四次修订，并引领了国内土地相关制度 的变迁。 最早 1986 版土地管理法的制定，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。该法从土地的所有 权和使用权、土地的利用和保护、国家建设用地、乡（镇）村建设用地几个方面展开，奠定了从此往后的土地征用 公共利益原则、城乡二元分治原则、以政府
37、权力界定征地审批权限、以耕地年产值为基础的补偿安置办法。 1988 修订版调整的条款不多，其中最重要的一点是明确提出“国家依法实行国有土地有偿使用制度”和“依 法转让土地使用权”，删除了“禁止土地出租”的内容，允许国有土地向单位和个人出租。 1998 修订版的内容变化较大，重大变革主要有：确立了土地用途管制制度，以具有法定约束力的土地利用总 体规划规定土地用途（首次将土地分为农用地、建设用地和未利用地），严格限制农用地转为建设用地，由上级控 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 10 / 11 请务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14
38、 日日 制下级的建设用地总量；同时规定了建设用地使用的对象和得地方式，必须“先转后征”，必须依法申请使用国有 建设用地；明确了以出让形式的国有土地有偿使用制度，以及土地收益分配方式。 2004 修订版的修正内容很少，主要是进一步明确了征地制度内涵。 最新的 2019 年版本修改内容较多，一是改革征地程序和征地补偿标准，以片区综合地价补偿替代了执行数十 年的土地年产值为补偿标准；二是首次明确允许集体经营性建设用地入市，这是 2019 年版的最大亮点；三是完善 农村宅基地制度，依法自愿有偿退出宅基地；四是建立国土空间规划体系；五是将“基本农田”提升为“永久基本 农田”并进一步严格规范；六是将土地督
39、察制度正式入法。 （二二）土地相关法规政策土地相关法规政策发展趋势发展趋势 从最新制定的土地相关法规政策看，结合中央有关会议精神，目前土地法规政策主要有以下发展趋势： 一是国土空间规划将逐步替代土地利用总体规划和土地利用年度规划。在新的国土空间规划下，建设用地规模 可能会受到更多限制性条件的约束，生态环境保护、人口流动、资源分布等诸多因素将与建设用地指标更紧密地挂 钩。尤其是“十四五”规划提出要发展都市圈、城市群，未来新增建设用地的审批可能会向部分重点城市倾斜。为 了适应国土空间规划要求，城乡规划法可能会在不久的将来进一步修订，为国土空间规划制定配套规则。此前 2017 年版的土地利用总体规划
40、管理办法已经废除，后续可能还会有新的具体办法出台，建设用地指标的管理 可能会有新的规则。 二是土地供应总量可能会受严格约束。尽管目前已经允许集体经营性建设用地入市，但仅对市郊、乡镇区域的 工商业用地供应有促进作用，商品住宅用地供应没有放松。从整体来看，集体土地入市主要是为了促进乡镇工商业 发展，对土地市场的影响有限。目前人口区域流动的趋势是向重点城市或经济发达地区集中，政策最需要解决的问 题是将建设用地指标更多地向人口流入地分配。 三是建设用地规划的权力可能会部分向地方下放，以后建设用地指标更多地由省一级确定。目前的实践是国务 院负责统筹规划全国的建设用地规模，在国务院集中管理的情况下，很难根
41、据各地实际情况作出最适应发展的土地 供应计划。而且全国建设用地的总体规划覆盖了很长的时期，不利于在施行中适时调整。将建设用地指标设定权力 下放，可以优化建设用地资源的配置效率。 四是未来可能会建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。考虑到区域发展步不均衡，发达地区 和欠发达地区的建设用地需求增长存在很大差异，部分欠发达地区的建设用地指标存在盈余。而目前只有深度贫困 地区可以通过“增减挂钩节余指标跨省域调剂”对外转移部分建设用地指标，需要一套全国性的建设用地跨区域交 易机制。设立新机制对优化土地要素市场化配置具有重要意义。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 11 / 11 请
42、务必阅读正文后的免责声明 远东远东研究研究政策政策解读解读 2021 年年 10 月月 14 日日 【作者作者简介】简介】 申学峰，中央财经大学金融学硕士，远东资信研究与发展部助理研究员。 【关于远东】【关于远东】 远东资信评估有限公司 （简称“远东资信”） 成立于1988 年 2 月 15 日，是中国第一家社会化专业资信评估公司。作为 中国评级行业的开创者和拓荒人， 曾多次参与中国人民银行、 证监会和发改委等部门的监管文件起草工作，开辟了信用评 级领域多个第一和多项创新业务。 站在新的历史起点上， 远东资信充分发挥深耕行业 30 余 年的丰富经验，以准确揭示信用风险、发挥评级对金融市场 的预
43、警功能为己任，秉承“独立、客观、公正”的评级原则 和“创新、 专业、 责任”的核心价值观， 着力打造国内一流、 国际知名的信用服务平台。 远东资信评估有限公司远东资信评估有限公司 网址： 北京总部北京总部 地址： 北京市东城区东直门南大街 11 号中汇广场 B 座 11 层 电话：010-5727 7666 上海总部上海总部 地址：上海市杨浦区大连路 990 号海上海新城 9 层 电话：021-6142 0651 【免责声明】【免责声明】 本报告由远东资信提供。报告引用的相关资料均为已公开信息，远东资信进行了合理审慎的核查，但不 应视为远东资信对引用资料的真实性及完整性提供了保证。 远东资信对
44、报告内容保持客观中立态度。报告中的任何表述，均应严格从经济学意义上去理解，并不含 有任何道德偏见、政治偏见或其他偏见，远东资信对任何基于这些偏见角度理解所可能引起的后果不承担任 何责任。报告内容仅供读者参考，但并不构成投资建议。 本报告版权归远东资信所有，未经许可，任何机构或个人不得以任何形式进行修改、复制、销售和发表。 如需转载或引用，需注明出处，且不得篡改或歪曲。 我司对于本声明条款具有修改和最终解释权。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 结论也存在局限 性，请谨慎使用。 安信证券股份有限公司对本声明条款具有惟一修改权和最终解释权。 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn 5
45、 公司快报/昊华能源 本报告版权属于安信证券股份有限公司。本报告版权属于安信证券股份有限公司。 各项声明请参见报告尾页。各项声明请参见报告尾页。 Tabl e_Address 安信证券研究中心安信证券研究中心 深圳市深圳市 地地 址：址： 深圳市福田区深南大道深圳市福田区深南大道 2008 号中国凤凰大厦号中国凤凰大厦 1 栋栋 7 层层 邮邮 编：编： 518026 上海市上海市 地地 址：址： 上海市虹口区东大名路上海市虹口区东大名路638号国投大厦号国投大厦3层层 邮邮 编：编： 200080 北京市北京市 地地 址：址： 北京市西城区阜成门北大街北京市西城区阜成门北大街 2 号楼国投金
46、融大厦号楼国投金融大厦 15 层层 邮邮 编：编： 100034 Tabl e_Sal es 销售联系人销售联系人 上海联系人 潘艳 上海区域销售负责人 18930060852 侯海霞 上海区域销售总监 13391113930 朱贤 上海区域销售总监 13901836709 李栋 上海区域高级销售副总监 13917882257 刘恭懿 上海区域销售副总监 13916816630 钟玲 上海区域销售副总监 15900782242 苏梦 上海区域销售经理 13162829753 秦紫涵 上海区域销售经理 15801869965 陈盈怡 上海区域销售经理 13817674050 徐逸岑 上海区域销售
47、经理 18019221980 北京联系人 赵丽萍 北京区域公募基金销售负责 人 15901273188 北京联系人 张莹 北京区域社保保险销售负责 人 13901255777 张杨 北京区域销售副总监 15801879050 温鹏 北京区域销售副总监 13811978042 刘晓萱 北京区域销售副总监 18511841987 王帅 北京区域销售经理 13581778515 侯宇彤 北京区域销售经理 18210869281 游倬源 北京区域销售经理 010-83321501 深圳联系人 张秀红 深圳区域销售负责人 0755-82798036 胡珍 深圳区域高级销售副总监 13631620111 范洪群 深圳区域销售副总监 18926033448 马田田 深圳区域销售经理 18318054097 聂欣 深圳区域销售经理 13540211209 杨萍 深圳区域销售经理 0755-82544825 黄秋琪 深圳区域销售经理 13699750501 喻聪 深圳区域销售经理 0755-88914832 广州联系人 毛云开 广州区域销售负责人 13560176423 赵晓燕 广州区域销售经理 15521251382 郑庆庆 广州区域销售经理 13570594204 更多投研资料 或+ WX公众号mtachn
