1、金钱能不能说话：美国竞选资金制度是怎样演变的（一）小达 选美 欢迎点击上方“选美” ，关注选 美公众号这是选美的第 975篇文章本文于2017年4月21日首发于孤岛繁星（孤岛繁星LoneIsland ）。本文内容较长，将分为三部分发送。今天是第一部分：监管的开始，1974-1985.（一）监管的开始，1974-1985金钱是政治的养料。在今日美国，每一场竞选都花费不菲。2016年总统大选，希拉里和特朗普总共在竞选上花费了26.5亿美元。而这次大选情况还比较特殊，特朗普得到了大量的免费媒体曝光，根本用不着投放太多的竞选广告。在更为正常的一年，比如2012年的总统大选，奥巴马和罗姆尼总共花费了 2
2、7.6亿美元。如果再算上参议员、众议员等，2016年联邦选举的总支出高达68亿美元，超过了同年全国用于购买麦片（60亿美元）、宠物美容（54亿美元）和合法大麻（54亿美元）的支出。与此同时，金钱对政治的影响也愈发强烈。富裕如特朗普，也只拥有三四十亿美元，要想进行一场成功的竞选，势必要有人给候选人提供竞选资金。那么，候选人幕后的金主会不会操纵、影响候选人的政策？在这种情况下，如何保证候选人对选民负责、为选民服务？而如果对竞选资金设置过多限制，又会不会不适当地压制了表达自由？为此，联邦政府和国会对竞选资金作出过许多规定。这些规定的发展和争议，影响着美国的政治进程。其中，许多争议最后都上诉到了最高法
3、院。四十年来，最高法院在此方面作出的一系列判决，对美国竞选资金制度发挥了重要影响。因此，我们接下来主要以最高法院判例为线索，来观察竞选资金制度的演变。1976年的“巴克利诉瓦莱奥案”（Buckleyv. Valeo）是一个具有里程碑意义的判决。20世纪70年代初，水门事件震惊了美国，对竞选的监管随即被提上日程。1974年，国会通过修正案，修改了 1971年联邦选举竞选法（Federal Election Campaign Act of 1971），大大地改变了竞选资金制度。修改后的法律规定，个人或团体向联邦候选人的竞选捐款不得超过1000美元，政治行动委员会（PAC）的捐款不得超过5000美元
4、，个人每年的捐款总额不得超过 25000美元，个人用于支持一个指定候选人的竞选支出不得超过1000美元，总统候选人将个人资金用于竞选的支出不得超过50000 美元。修正案还建立了联邦选举委员会（Federal Election Commission, FEC），要求政治委员会详细记录并公开竞选捐款和支出，并对竞选的政府资助等作出规定。以美国参议员詹姆斯巴克利（James Buckley）为首的一众原告向这项法律提出挑战，一路上诉到最高法院。最高法院 8名法官以不具名的法院意见的形式维持了法案对捐款数额的限制，而推翻了对支出的限制。此外，有五位法官还各自发表了部分赞同、部分反对的意见。史蒂文斯法
5、官刚刚上任，没有参与这个案件的判决。法院意见认为，竞选资金是一种政治表达，受到第一修正案的保护：“竞选中限制个人或团体在政治交流方面的支出，必将限制讨论议题的数目、探讨的深度、受众的多少，从而减少政治表达。”既然竞选中几乎所有交流的手段都需要金钱，那么，限制支出，也就意味着限制了表达的手段和能力，从而构成对第一修正案的言论自由的侵犯，因而法案应当以严格标准受到审查。法院意见还区分了政治表达和“表达式行为”。所谓表达式行为，就是一种用于表达某种言论或观点的行为，相当于象征性的言论。比如，为抗议战争等而焚烧美国国旗，就是表达式行为的一种。在1990年的“合众国诉艾希曼案 ”（United Stat
6、es v. Eichman）中，最高法院就判决，基于阻止表达的理由来阻止表达式行为，是违反第一修正案的。打一个不太恰当的比方，政府可以为了防止失火而禁止在特定场合焚烧国旗，但不可以因为焚烧国旗是对美国象征的玷污而禁止之。回到本案，法院意见认为，对竞选支出的限制就并非仅仅是在限制行为本身：“本院从不认为，一旦交流要依靠金钱的支出，限制支出的行为 就可以逃过第一修正案要求的严格审查。”法院对捐款限制的态度则宽松得多。法院意见指出：“对个人或团体向候选人或政治委员会捐款数额的限制，仅仅对捐款人的自由表达有轻微的阻碍。”捐款人除了向政治候选人捐款之外，还有各种其他方法来行使言论自由（比如直接对话选民）
7、。此外，法院还认为，大额捐款会对候选人的立场以及当选后的行动施加真实或想象的影响，从而导致腐败或引起产生腐败的印象。而捐款数额的限制，可以减少这种腐败的发生。从此以后，美国在竞选资金监管的问题上就陷入分裂。以民主党为代表的左翼支持国会和联邦政府对竞选资金进行更多的管理和限制，以减少金钱对政治的不正当影响。而以共和党为代表的右翼则以第一修正案的名义，坚称监管竞选资金是对言论自由的侵犯。本案的法院意见认为竞选资金等同于政治表达，这一等式在接下来的四十年里一直受到左翼的强烈批判。批评者认为，金钱绝不是言论，充其量只能是言论的手段和工具。用金钱来影响政治，不可与言论自由混为一谈。本案也受到了法学界的批
8、评。有学者质疑金钱究竟应该属于政治表达还是表达式行为；法院对捐款和支出的区分虽然政治上合理，但是否具有足够的宪法依据；法院对竞选支出的结论会否造成富裕的政治人物主宰政坛、淹没人民，从而使对支出的限制具有明显的公共利益。不过，虽然本案面临的批评十分强烈，但如上所述，竞选资金制度问题已经成为一个政治问题。进入八十年代，最高法院的自由派和保守派处于均势，而且怀特、鲍威尔、奥康娜三位法官在这一议题上大体属于中间派，起到很大的缓冲作用，因而本案的结论和方法在这段时间得以维持。1981年的“加州医学会诉联邦选举委员会案”（CaliforniaMedical Association v. Federal E
9、lection Commission）， 联邦选举竞选法 中有条款规定，个人或社会团体向一个代表多个候选人的政治委员会捐款，每年不得超过5000美元。1976年，加州医学会创建了加州医学政治行动委员会（CALPAC）。1979年，联邦选举委员会调查发现，加州医学会向CALPAC的捐款超出了每年5000美元的限制。联邦选举委员会遂提起诉讼，双方一直上诉到最高法院。最高法院以5:4维持了联邦选举竞选法中此项捐款数额限制的条款。马歇尔法官的多数意见指出，“巴克利诉瓦莱奥案 ”判定，对个人或团体向某一特定候选人的政治组织捐款的限制不构成对第一修正案权利的侵犯。既然如此，那么对个人或团体向支持多个候选人
10、的政治委员会（如CALPAC）的捐款限制，当然也不构成对第一修正案权利的侵犯。斯图尔特法官的反对意见以缺乏司法管辖权为由不支持原告的诉讼。最高法院对于开支限制的态度，也延续了“巴克利诉瓦莱奥案 ”的分析方法。1985年的“联邦选举委员会诉全国保守政治行动委员会案” （FEC v. National Conservative PAC），涉及到联邦选举竞选法中的另一项规定：独立的政治行动委员会不得为支持一个总统候选人而支出超过1000美元。联邦选举委员会以及民主党分别提起诉讼，指控全国保守政治行动委员会为支持里根1984年大选支出超过1000美元。最高法院以7:2判定联邦选举竞选法的规定违宪，驳回联邦选举委员会的主张。伦奎斯特法官的多数意见重申，无论限额定为多少，对竞选支出的限制都是对第一修正案中言论和结社自由的侵犯。伦奎斯特法官说道：“允许政治观点的表达，却不允许超过一千美元的支出，就像允许一个人在大厅里演讲，却禁止他使用麦克风。”与此同时，最高法院中的自由派越发强烈地反对多数意见及其代表的观点。最为倾向自由派的马歇尔法官在反对意见中表示，他已不再同意“巴克利诉瓦莱奥案” 中对捐款和支出限制的区分。他表示：“在这两种情况下，监管的都是同一件事情：政治活动中可以使用的金钱数额。因此，我想不通为什么一种利益支出 会比另一种捐款更加紧迫。”（未完待续）
