1、香港社会福利制度研究及启示内容摘要：香港的社会福利制度经过多年的发展，已形成较为健全和完善的管理体制，对香港的繁荣和稳定起到了积极作用。也给一向致力于建立完善社会保障制度的内地以有益启示。关键词：香港，社会福利制度，评价，启示完善的社会福利制度是我国建设和谐社会的重要内容，而在社会福利制度的建设上，香港地区的发展经验值得关注和研究。一、香港的社会福利制度过去香港长期在经济上实行低税率，不干预的自由港制度，政府对社会福利的承担很有限。到20世纪60年代初期，香港经济高速发展，人口数量伴随着大规模的移民潮而剧增。随着各种各样社会问题的出现，社会服务需求增加，要求建立统一的社会保障制度的呼声也越来越
2、高。60年代中期以后，香港开始逐步建立起向低收入者和弱势群体提供援助的社会福利计划。1965年香港政府发布了第一个社会福利政策白皮书，标志着香港社会保障事业的真正进入发展阶段。经过几十年的发展，目前已经建立了较为完善的社会福利制度。(一)社会福利的管理体制香港的社会福利管理体制可以分为两类：一类是直接管理，即与法律关系紧密的感化和社会救济这两项工作由政府直接管理的机构承担；另一类是间接管理。即大量为家庭、儿童及青少年、老年人、残疾人、社区服务的工作是通过非政府的福利机构(即民间福利机构)管理的，是由众多服务单位承担的。间接管理模式充分体现了社会福利社会化的客观要求。在香港的社会福利的管理体制中
3、，存在着主导、中介和服务三种角色。主导角色是政府在“卫生福利局”之下设的“社会福利署”和诸如教育、卫生、民政等相关部门以及下辖机构(如区及办事处等)，其主要职能是实施宏观管理，具体有六项：制定社会福利的发展规划和福利政策；制定各类社会福利服务的专业化标准、规则和条例，规范各类服务；拟订对非政府福利机构的资助计划；监督和评估非政府福利机构的服务；对福利服务机构的人员实施有计划的专业化培训；直接管理从事感化和社会救济工作的服务机构。中介角色由香港200多个非政府民间福利机构充当，其中绝大部分接受政府资助，最大的机构是东华三院。这些非政府福利机构作为民间团体被政府称为“合作的伙伴”。它们主要职能是中
4、介管理，具体有三项：根据政府社会福利发展规划和自身的条件拟定具体的服务计划；筹集资金，其主要来源是向政府申请资助，少量来源靠服务收费和募捐；对下属的服务单位实施人财物的全面管理，以确保服务计划和服务质量的落实。服务角色由香港3200多个福利服务单位承担，其中政府直接管理的有360多个，非政府福利机构管理的有2900多个，还有少数私人开办的福利服务机构。这些单位从不同层次、不同侧面为香港市民提供福利服务。(二)社会福利制度的主要内容1、社会保障及救济制度。香港民众享有的社会保障和救济种类，主要包括：(1)老年保障方面，政府公务员享有长俸(或年积金)、恩俸等。一些私营公司和社会公用事业机构的雇员享
5、有公积金或年积金。(2)在失业保障方面，雇员主要享有长期服务金或遣散费，破产欠薪保障，部分雇员享有公积金或年积金，被解雇时可领取；政府公务员被辞退时，亦可领年积金。(3)在工伤保障方面，雇员主要享有工伤死亡赔偿，伤残赔偿和职业病赔偿，(4)在医疗保障方面，雇员主要享有疾病假期和医疗津贴。(5)在生育保障方面，女性雇员主要享有分娩假期和分娩期工资。(6)在福利方面，雇员主要享有有薪假期。政府公务员及一些社会公用事业机构人员还享有房屋津贴、子女受教育津贴等。(7)在收入保障方面，凡收入低于公共援助计划厘定标准的个人或家庭，可获得包括基本援助金，长期个案援助金，老人补助金，伤残补助金等公共援助的现金
6、补贴。(8)在灾害保障方面，灾民可享受现金援助和物资援助，包括丧葬补助、死亡补助、伤残补助、受伤补助和临时补助、提供急需食品和必要的生活用品和临时住所等。(9)在暴力及执法伤亡保障方面，凡遭受暴力罪行或因执法而意外伤亡的人士及死者家属，均可享受现金赔偿。(10)在交通意外伤亡保障方面，凡因交通意外伤亡的人土及死者家属，均可享有援助金。2、社会服务制度。香港民众所享有的社会福利的服务种类主要包括：(1)老年人服务。其内容和方式包括老年活动中心、老年综合服务中心、老年日间护理中心、家务助理服务、老年户外康乐巴士服务、老年度假中心、义务工作计划、老年义工计划、老年社区网络计划、老年卡计划、护理安老院
7、、安老院、护养院、老年宿舍、疗养院照顾补助金、临时居所、老年住房以及私营安老院等。在老年社区服务方面，全港有老年活动中心260多间，老年综合服务中心28间，老年家务助理队120多个。此外，高龄人士可享有高龄津贴。(2)残疾人服务。其内容和方式包括展能中心、庇护工场、辅助就业、康复服务市场顾问、社区康复网络、残疾幼儿照顾及训练、家居训练、社交及康乐服务、辅助医疗服务、住宿照顾、特别交通服务。此外，伤残、弱智人士可享有伤残津贴、政府和志愿机构对他们还提供包括教育和训练、职业康复、医疗、日间照顾等社会服务。(3)儿童服务。香港的儿童服务均统一由社会福利署负责，服务内容和方式包括保护儿童服务、监护儿童
8、服务、儿童住宿照顾服务、寄养服务、领养服务、幼儿中心服务、暂托幼儿服务、幼儿中心缴费资助计划等。对残疾儿童设有“早期教育及训练中心”和“特殊幼儿中心”。对缺乏正常家庭环境的儿童提供的服务则包括：为儿童提供住宿服务；社会福利署的“寄养服务课”及民间机构安排孤儿到认可的家庭进行寄养，由社会福利署的“儿童领养课”审批领养儿童申请，并进行追踪监督。此外，社会福利署还设有“保护儿童课”和“监护儿童事务课”，负责由于父母离婚、家庭暴力等原因导致的儿童保护和服务。(4)青少年服务。青少年是香港社会福利服务所关注的重要群体，其目的在于帮助他们健康成长。服务的内容和方式包括青年事务办事处、儿童及青年中心、学校社
9、会工作服务、外展社会工作服务、综合服务队以及为青少年举办的专项活动。全港设有200多个青少年中心，为青少年提供指导、辅导和援助服务，还为一些处境较为特殊的青少年提供专业的社会工作个案服务。(5)家庭服务。家庭服务的内容和方式包括家务助理服务、家务指导服务、受虐待妇女住宿服务、临床心理服务、热线电话服务、家庭生活教育、体恤性住房安置、给予床位住客服务、露宿者服务、家居照顾示范及资源中心、医务社会服务以及禁毒服务等。3、教育及医疗保障制度。(1)教育保障。首先，香港推行九年强迫免费教育。香港法律规定：在政府为每一适龄学童提供学位条件下，每一儿童的家长都承担其子女人学接受文化教育的义务。从1971年
10、开始，香港政府实行小学全部免费教育，1978年9月开始，又为所有小学毕业生提供初中学位，并在大部分官立及资助中学取消了初中各级的堂费及类似的费用，从而实现普及的初中教育。有的学校还提供学童交通车及免费午餐的服务。其次，政府的财政预算把教育列为优先考虑的一个项目。教育经费自19752004年平均占财政预算的17%，教育开支占香港本地生产总值比重平均为3%，教育经费开支的比例，已接近甚至超过加拿大、英国、澳大利亚和瑞士等发达国家水平。第三，注意应用技术类教育和成人职业教育。为了适应工商界的要求，港府注意发展各种类型的工业技术教育，以培养技术员及技工。由政府夜学部等多个机构推动下，现每年香港有50万
11、人报读各种成人职业技术教育课程，他们都得到政府的资助。(2)医疗保障。香港社会的医疗卫生服务，是香港社会福利的主要项目之一，港府为了配合社会经济发展的需要，逐步改善对市民的医疗卫生服务，在增加医疗机构的同时，注意扩充设备，提高防病治病的水平，使医疗卫生事业走向普及和现代化。医务卫生署在1977年开始实施医疗服务分区化。把全港分为5个区、并分设5所区域性中心医院作为该区医疗服务的总枢纽和联络中心，配以地区医院，普通诊所和专科诊所，组成综合的区域医疗服务网。香港市民只要持身份证，缴付低微的费用，便可获得政府医院和政府补助医院的医疗服务，一般收入低下的居民，及一些中等收入的市民大都在这两类福利性医院
12、就诊。4、公房廉租制度。香港地窄人稠，住房问题凸现。20世纪70年代，港府成立房屋委员会，统筹公屋规划、建设和管理，同时定下“十年建屋计划”(后改为四年建屋计划)，标志着有计划兴建新型公共屋村的新时期开始。到80年代，港府推进“居者有其屋”计划，采取以房委会建房为主，与私人机构参与居屋计划相结合的方式，加速了公屋建设。1980年起，每年建成公屋单位3万个以上，以低于市价30%左右出售给公屋租户或收入有限的家庭。1988年港府正式提出长远房屋策略白皮书，这是香港政府解决居民住房问题的长期计划。其原则是确保所有家庭在其自身能够负担的楼价和租金范围内，都能够买或租用适当的住所。公房这一住房形式成为香
13、港社会的一项重要福利措施之一。由于申请人住公房，购买居屋，都需具备严格审查的条件，特别是家庭人口及收入限额条件，所以，能够保证中下层居民享受这一福利措施。一旦家庭成员各方面条件发生变化，特别是家庭收入超过限额数目，就要被迁出公房，走自置居所、购买居屋或按市值价交租金或自行置业之路。二、香港社会福利制度评价经过多年的发展，香港已建立了完善的福利服务制度和架构，可与亚洲任何地区媲美。完善的社会福利制度对香港社会稳定与经济的平稳发展起到了积极作用，使得香港这一空间有限，资源匮乏的大都市呈现繁荣稳定的局面。应当说，良好的社会福利制度首先得益于香港政府对社会福利制度建设的高度重视。港府把社会福利视为关系
14、社会经济发展及社会全面进步的重要内容。一方面，较早建立起了统一管理社会福利工作的政府职能机构，制订了统一的发展规划和政策，对社会福利机构实现了统一管理，对福利费用实现了统筹使用；另一方面，重视对社会福利事业的投入，港府社会福利服务经常开支逐年增加，从1980年不足10亿港元，已增至2003年的324亿港元。其次，非政府民间机构担当重要角色。香港社会福利保障制度，一个最大的特点是官助民办，民间机构作用巨大。香港政府非常注意发挥民间机构在开展社会福利工作方面的特殊作用。它们认为，民间社会福利机构，灵活自如，专业程度高，应变能力强。充分发挥民间社会福利机构的作用，可为社会和需要者提供较完善、较丰富和
15、质量较高的社会福利服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间社会福利机构。在1973年的社会福利白皮书中还明确提出，政府与民间社会福利机构是“合作伙伴”关系，并正式表示将与民间志愿社会福利机构携手，共同为市民提供福利服务。目前，非政府社会福利机构已成为香港社会福利工作的重要角色。如不将社会保障服务计算在内，非政府社会福利机构通过政府拨款获得用于社会福利的开支，已占社会福利总开支的三分之二左右，其雇佣的专业社会福利人员已占全部社会福利人员的80%。在香港所有福利服务中，大约五分之四是非政府社会福利机构提供的。第三，社会福利服务的专业化程度高。适应
16、城市现代化的需要，香港大力发展社会福利服务的专业化。一方面在大学里开设社会服务专科，开展社会福利服务研究，进行社会福利专业教育，培养专门人才。另一方面，通过多种教育方式，在社会上培养造就了一大批从事社会福利服务的专业人土。此外，他们运用资格审查、组织培训等方法，不断提高非政府社会福利机构的专业化服务水平。目前，香港已形成了包括专业教育、专业人土、专业机构、专门政策等在内的社会福利服务体系。第四，福利经费来源广泛。香港福利经费的来源，主要有6种：(1)政府拨款。政府的拨款占社会福利经费的主要比重，这部分经费主要用于对认可的服务按照不同性质而给予不同程度的资助。(2)公益金。香港于1968年成立了
17、公益金，用集体方式来为社团筹集捐款，然后分配给有关机构。(3)政府奖券基金。70年代，香港通过立法成立了政府奖券基金，主要用于资助福利机构非经常性的开支。(4)皇家香港赛马会捐款。皇家香港赛马会每年都将一部分收入拨作慈善用途，其中有一部分是用于资助社会福利服务事业发展的。(5)捐款。香港每年都要举办各种各样的募捐活动，筹集款项，筹款形式主要有义演、义卖、个人捐款、机构捐款，电话热线捐款，上街募捐等，受到慈善机构、演艺界、新闻媒介、热心的知名人士和大公司、以及数十万市民的积极参与。(6)私营服务。是指私人经营，纯靠收费以达收支平衡的福利服务，如私营安老院及托儿所等，政府立法进行监管。来源广泛的经
18、费为香港社会福利制度运转提供了充足物质保障。当然，香港的社会福利制度也并非是尽善尽美的，在香港中文大学亚太研究所2002年的抽样电话调查中，有66%的被访者不满意政府在福利方面的施政表现，83%的被访者认为政府应该进行福利制度改革。总的来说，香港的社会福利制度也有其先天缺陷，政府缺乏对整体社会保障作全面的立法和长远的规划，比较注重于补救和预防性的保障项目，缺乏支援性和发展性保障项目。劳工的社会保障保险只散见于一些单项法规，社会保障项目繁多而保障水平较低，如老年津贴数额甚少，医疗设备及人员不足，公屋住户租金越来越重等。已有的法律，亦有不周之处，覆盖面未能达到全社会，不少人无法享受到应有的保障服务
19、。在社会福利服务领域中，多年来存在着政府与社会组织之间的合作。近年香港社会福利署对这种体制进行评估，在肯定其积极作用时，还认为在这种体制下，政府只着重于资源的投入，对服务产出的重视不够。此外，政府对服务机构干预过多，使服务机构存在缺乏自主权，管理成本增加，运转效率低等问题。针对如许缺陷，香港特区政府目前正致力于以减少政府干预，注重管理效率、强调服务效果，使福利服务市场化、社会化，顺应社会福利服务需求为核心的社会福利制度改革。三、香港社会福利制度的启示尽管，香港社会福利服务发展的背景及历史与内地有很大不同，在这方面我们不可能照搬，但内地也可以从香港的经验中得到一些启示。第一，加强政府在福利服务宏
20、观管理方面的作用。经验证明，政府直接充当福利服务供给者的角色存在效率低下问题，福利社会化的任务之一就是改变政府的这种角色。然而这并不意味着政府责任的弱化，从香港的经验看，政府的责任还应加强，政府的角色就是作为间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供服务。政府用于福利服务的资金不因为角色的转变而减少，但是在使用方式上有所变化，不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构，而应用来建立新的资助和补贴制度。同时，从香港的经验看，政府首先必须加强发展规划方面的职能，及时发布规划目标，给社会各界提供指导。其次，政府必须完善福利服务指标体系，建立有效的统计渠道，这样才有可能及时反
21、映行业发展状况。再次，政府必须建立福利服务行业的标准，例如设施、人员、服务质量控制等等，为服务机构提供准绳。最后，政府必须代表受助人及公众对福利服务机构进行监督，保障受助人的合法权益。第二，官办福利服务机构必须进行改革，使其成为独立于政府主管部门的服务供给者。长期以来，官办福利服务机构依附于上级主管部门，缺乏应有的自主权，也缺乏自身的发展动力，造成人浮于事，效率低下。重构政府与下属机构的关系，一方面要把营运自主权下放给服务机构，另一方面应改变政府直接向下属机构拨款的办法，改为资助或补贴，按照服务机构的业务量提供资金，促使服务机构改善服务以吸引更多的服务对象。第三，鼓励民间组织开展社会福利服务。
22、大力鼓励民间组织、企业从事社会福利工作。在健全法律、完善制度、加强监管的情况下，逐步将绝大部分的社会福利服务项目交给不以盈利为目的的民间组织和企业具体实施。现有从事福利的企业要尽快与政府福利机构脱钩，改造成为不盈利的独立法入团体。政府有关部门则主要负责政策制定、从业资格审查、审批以及进行管理、监督和培训，并对经费实施统一的筹集和分配、逐步与民间组织、社会福利机构形成在发展社会福利事业方面的合作伙伴关系。第四，开展社会福利教育，培养专门人才。为提高社会福利服务的专业化水平，应逐步开展社会福利服务方面的教育，培养一大批专业人才，提高社会福利机构的专业化水平。具体可在大专院校中开设社会福利服务专业，实施专门教育，培养专门人才。与此同时，为这些专门人才广开就业门路，对社会福利服务从业机构和人员实行严格的持证从业制度。在教育和培训方面，应积极借鉴香港的先进经验，积极开展社会教育和业余培训，举办各类型的专业福利人员培训班，推动深圳社会福利事业走上专业化道路。第五，广开经费来源，设立社会福利基金。应根据经济发展水平和政府财政收入的增长，逐步增加社会福利方面的政府拨款。同时，通过设立社会福利基金等方式，扩大福利经费的来源。在民间方面，发动社会力量支持福利事业。对于福利经费的筹集，分配使用及具体开支等，应建立严格有效的监督体制，以保证其合理使用和充分发挥其效用。
