1、1内容摘要：固定资产投资审计的特殊性决定了固定资产投资审计法律体系在工作实践中面临许多值得思考和亟待解决的问题。主要在以下几方面尚存一定的不足和缺陷：1.存在法律适用的冲突问题；2. 对国家建设项目审计内容的规定过于专业，范围过于狭窄；3. 对审计执法主体资格问题存在争议；4. 适应市场经济需要的相关制度亟待构建或规范。由于上述原因在实践中审计结论遭遇尴尬的现象时有发生，审计权限规定过于抽象，缺乏可操作性，实践中难以履行审计职能，法律诉讼接连不断，造成对国有资产投资保护的力度不够，从而不可避免地导致了国有资产的流失。固定资产审计法律亟需从以下几方面进一步加强构建和完善：首先，固定资产投资审计应
2、以制度和法律的形式固定下来，作为项目竣工、决算、验收、交付的法定程序。其次，通过拓宽审计内容、明确审计依据、提高法律效力等方式完善固定资产投资审计的法律、法规，最终从法律上解决法律冲突问题。再次，要积极推行审计结果公告制度，增强审计工作透明度，提高审计工作威慑力，充分发挥审计监督职能作用的需要，保障公众的知情权。2关键词：固定资产投资审计；审计结论、权限；审计法律构建和完善等。关于固定资产投资审计问题的法律思考固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对使用国家财政资金、国家银行和国外金融机构借款，国有企业自有资金、中央和地方各种基金以及各种集体经济组织投资的基本建设和技术改装
3、项目实施的监督行为。它是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。固定资产投资审计可以说是所有审计项目中专业性最强、最复杂的审计工作之一。由于基本建设项目自身的独特性决定了其审计内容较多、技术经济性较强，涉及到财政预算管理体制、投资融资体制、工程建设管理体制等多方面的法律、法规；同时随着我国加入 WTO，建设项目特别是运用世行贷款、国际援助的建设项目，必然要引进国际上的通行做法和国际惯例，也给固定资产投资审计带来更多法律方面的挑战。一、固定资产投资审计法律、法规概要与其他审计业务相比，固定资产投审计有其鲜明的特点：一是专业性较强，要求审计人员不仅具有财
4、会知识，还要具备工程技术专业知识；二是审计范围广，内容全面，包括招标、投标审计、合同审计、工程全过程跟踪审计、竣工决算审计、综合性审计、专项审计等；三是涉及面广，特别是大型国家建设项目投资大、建设周期长，建设过程涉及技术、经济、管理等方方面面，特别是审计造价与各方面利害关系大，在法规不是很健全的情况下，审计难度大。目前现行有效的固定资产投资审计，涉及规范审计行为本身的法律、法规体系包括以下内容：(一)法律中华人民共和国审计法于 1994 年 8 月 31 日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，中华人民共和国主席令第三十二号公布，是进行依法审计的最高层次的法律依据。在第三章审计机关职
5、责中，第二十三条明确规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。 ”（二）行政法规中华人民共和国审计法实施条例于 1997 年 10 月 21 日国务院令第二百三3十一号公布，自公布之日起施行，是进行依法审计的第二层次的法律依据。第三章审计机关职责，第二十一条“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。 ” 第二十二条“审计机关应当对国家建设项目总预算或该算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。 ” (
6、三)部门规章1.建设项目审计处理暂行规定共二十四条，这是由审计署、中华人民共和国国家计委、财政部、国家经委、建设部、国家工商行政管理局于 1996 年4 月 5 日联合发布的，该规定规范了对在基本建设项目审计中查出的各类问题，如何进行处理、处罚；2.审计机关国家建设项目审计准则是由李金华审计长于 2001 年 8 月 1 日以审计署令第 3 号发布的，该准则共二十六条，其中第二条第一款定义了国家建设项目。 “国家建设项目”是指国有资产或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。第二条第二款扩大了国家建设项目审计的延伸，即“与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购供货等单位的财务收支
7、，应当接受审计机关的审计监督。 ”中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例、建设项目审计处理暂行规定、审计机关国家建设项目审计准则，是审计机关基本建设项目审计最直接的法律依据， 审计法及其实施条例赋予了审计机关对国家建设项目进行审计监督的权力，准则规范了国家建设项目审计对象和内容，暂行规定规范了在基本建设项目审计中查出的各类问题如何进行处理、处罚。二、现有立法存在的缺陷和不足近几年来，随着审计机关加大了对国家建设项目，特别是工程造价的审计监督，取得了良好的经济效益和社会效益，但同时也碰到了许多值得思考和亟待解决的问题。（一）存在法律适用的冲突问题。当前固定资产投资审计中发生的法律其实
8、质是法律适用的冲突问题。实践中主要涉及到民法、合同法与审计法的适用冲突，法律诉讼问题已逐渐4成为固定资产投资审计中的焦点和难点问题，引起了多方关注，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼，施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。法院在审理此类案件时，往往抛开审计决定及其反应的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，仅仅依据民法、合同法及双方签订的合同进行判决，并认为民法、合同法的效力高于其它法律，大多数情况下判决施工单位胜诉。（二）目前审计法及审计法实施条例对国家建设项目审计内容的规定过于专业，范围过于狭窄。虽然审计机关国家建
9、设项目审计准则规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作,这给投资审计实践带来了很大的困难。特别是随着审计署五年规划提出审计要从以收入审计为主向绩效审计为主转变的思路，审计法规部分内容的修订已势在必行。（三）对审计执法主体资格问题存在争议。审计法实施条例、财政违法行为处罚处分条例明确规定审计机关为执法主体，但对审计机关能否依据其他财经法律法规的规定，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚的问题没有明确约定。在国家建设项目审计
10、中，这一矛盾又特别突出。在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督，但能否依据建筑法、招投标法、合同法、土地管理法和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较大。特别是由于立法上的欠缺，现行法律没有授予国家审计机关的审计强制执行权，这势必影响国家审计机关的权威性，同时也会助长违法行为的嚣张态势。(四）适应市场经济需要的相关制度亟待构建或规范。根据宪法的精神和民主政治的要求，所有的国家资金、资产、资源为人民所有。人民将公有资金、资产、资源委托给政府部门管理、分配和使用，同时委托审计机关予以监督。人民作为政府部门受
11、托责任的委托方，同时作为审计5责任的委托方，享有通过审计结果对委托责任履行情况的知情权和监督权。为此，中华人民共和国审计法规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计法实施条例则对审计结果公告的内容作出了更加明确的规定。因此，建立并推行审计结果公告制度，使维护宪法权威、保障人民当家作主权利的重大举措，是建设社会主义政治文明和法治社会的一项重要内容。但我国审计立法在通报、公布审计结果权的制度设计中的最大缺陷是审计机关不能独立行使这一权限，导致实践中此权限很难落实，影响了审计的透明度。三、实践中存在的主要问题及原因一是法律诉讼屡次发生，审计结论遭遇尴尬。从法律关系看，这里涉及到
12、两个关系。一个是审计机关依照审计法进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依据职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。另一个是建设单位和施工单位根据合同法签订经济合同，他们之间产生的是民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。当这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突。法律冲突（这里特指狭义的法律冲突） ，简单地说就是不同的法律、法规有关解释之间以及相同的法律、法规有关解释内部存在矛盾。1999 年，因工程款延期不付，施工方河南某火电建设公司将河南省沁阳铝电集团告上法庭。2000 年 10 月，河南
13、省高级人民法院作出宣判，沁阳铝电集团支付欠款 3926.6 万元及其部分查数据：对各县级环保部门上报的调查数据进行审查和现场核查，保证调查数据质量；并统计各县级环保部门上报的调查数据。7编制工作报告和技术报告：按照要求，各市级环保部门编制固体废物和危险化学品调查的工作报告、固体废物调查技术报告、危险化学品调查技术报告。上报省级环保部门：各市级环保单位按照省厅要求，在规定的时间内提交调查表、调查工作报告和技术报告3、省级环保部门组织专家技术小组：省级环保部门组织医药、化工、石化、造纸、有色金属等行业专家，组成专家组指导调查工作。进行数据审核：专家组对各市上报的调查数据进行审查和现场核查；组织各市
14、进行数据互查。编制总结报告：总结本次调查工作，形成总结报告。（三） 核查为了保证数据的质量，对调查数据至少进行县、市、省三级核查。1.县级环保部门对本辖区上报的调查数据进行一一检查核对，并对所有调查单位进行现场核查，保证调查数据的真实有效性，并且对发现问题及时更正。2.各市级环保部门对各县级环保部门上报的调查数据进行检查核对，并对 30%以上的单位进行现场核查，发现调查中存在的问题，提出整改意见。3.省级环保部门省环保厅组织专家对各市上报的调查数据和调查报告进行审核，对重点行业重点企业进行现场核查，且现场核查的单位数不能低于当地调查单位数的10%。（四） 总结调查表收齐后，各级环保部门对调查数
15、据和工作进行总结。县级环保部门不用上交省厅，市级环保部门要上交省厅。1.县级环保部门对辖区上报的数据进行汇总分析，摸清本辖区内固体废物和危险化学品的基本情况，建立县级固体废物和危险化学品重点监管源名单。2.市级环保部门对县级环保部门上报的数据进行进一步的汇总分析，对调8查数据进行审核、验收，编制本市调查工作报告和技术报告，建立市级固体废物和危险化学品重点监管源名单。3.省厅组织专家对各市上报的数据进行汇总分析，对调查数据、报告进行审核、验收，编制完成全省调查报告，建立健全全省固体废物和重点环境管理危险化学品管理档案和数据库。六、 调查数据的质量控制为了保证调查数据质量，在确定调查单位的前提下，
16、进行调查单位、县级环保部门、市级环保部门、省级环保部门四级质量控制。1.调查单位的确定各县（市、区）环保部门对辖区内的企事业单位进行统计，将涉及固体废物和危险化学品的企事业单位，无论规模大小，全部纳入调查范围，并统计列出清单，不得瞒报、漏报涉及固体废物和危险化学品的单位。对清单中的单位，截止到 2015 年年底前正式投入运营以及 2015 年度内无生产但保持生产能力的企业，应纳入调查范围。在 2015 年年底前取缔、关闭或已不存在的企业，或者正在进行前期项目工作、完成基本建设但尚未投入试运行以及正在建设中的企业，不纳入调查范围。调查单位清单要分一般工业固体废物、危险废物、危险化学品单位，然后按
17、行业列清楚。2.调查单位自查调查单位对本单位上报的调查数据应进行仔细核对，保证上报数据的真实性，严禁虚报、漏报和瞒报，一经发现严格依法处罚。调查单位负责填报的人员应熟悉本单位产生的污染物种类，产生工序、产生数量、去向以及处置方式，便于准确的填报调查数据。对填好的调查表应组织相应人员进行检查，确认无误后再录入网上系统。3.县级环保部门审查调查单位数量的控制各县级环保部门应如实列出辖区涉及到的一般工业固体废物、危险废物和危险化学品企事业单位名单，督促相关企事业单位认真自查、主动申报。9调查数据书面审查对辖区上报的调查表进行书面审查，重点审查调查表填写是否规范、各项数据是否可靠，逻辑关系是否合理，发
18、现差错及时返回调查单位更正。现场核查各县级环保部门应对本辖区内所有调查企业进行现场核查，现场调阅调查对象的环境影响评价报告及批复文件、企业各类证件、台账、 “三废”监测报告等文件资料，对统计报表中的填报内容进行逐一核实，重点核实企业基本信息、产品、原辅料等重点指标，从源头上把好填报质量关，确保调查数据客观、真是、有效。惩处对不合格的调查表，返回调查单位，令其重新填报。4.市级环保部门对数据的质量控制调查单位核对对县级环保部门上报的企业名单和调查表进行 100%核对，避免企业遗漏。数据审查对各县级环保部门上报的调查数据进行检查核对，重点审查重点行业重点企业调查表数据逻辑关系是否合理、格式是否正确
19、，保证上报数据的真实可靠性。现场核查组织专人小组，从县级环保部门上报的调查表中，随机抽取 30%以上的调查单位进行现场核查，根据行业、企业生产工艺、规模、技术路线、原辅材料等指标，对调查数据进行核对，保证调查数据的质量。惩处对于核查不合格的辖区，要求其重新发表，重新填报。5.省级环保部门对数据的质量控制数据审查省级环保部门组织医药、化工、石化、造纸、有色金属等行业专家，组成专家组，对各市上报的调查数据，根据行业、企业生产工艺、规模、技术路线、原辅材料等指标，分析研究、审核确认数据的科学性、规范性。此外，组织各10市调查小组对上报的调查数据进行各市之间的互审。现场核查根据数据资料的审核情况，对重
20、点行业、重点企业实施现场核查，现场核查不能低于当地调查单位数的 10%。惩处对于核查不合格的辖区，要求其重新发表，重新填报。七、 调查数据的审核和验收程序和要求对于调查数据的审核和验收，采取三级审核验收的方式进行。即：县级环保部门进行一级审核验收，对所有的调查数据进行审核验收；市级环保部门进行二级审核，对县级上报的调查数据进行核查；省级环保部门进行三级审核，组织专家组对市级环保部门上报的数据进行核查。1.县级环保部门审核：对辖区涉及到的所有调查单位的调查表进行书面检查和现场核查，重点审查表格是否填写规范、各项数据是否可靠、逻辑关系是否合理，以及现场调阅环境影响评价报告及批复文件、企业各类证件、
21、台账、 “三废”监测报告等文件资料，对统计报表中的填报内容进行逐一核实，核实企业基本信息、产品、原辅料等重点指标，确保调查数据客观、真是、有效。验收：审查结果，整个辖区调查表不合格率20%，则通过验收，但须将不合格的调查表发回更正；若整个辖区调查表不合格率20%，则认为数据不合格，所有企业重新填报。2.市级环保部门审核：从县级环保部门上报的调查表中，从每个县（市、区）内的调查表中随机抽取 50%的调查表进行书面审查，重点审查调查表的填写是否完整、规范、准确和合理。从书面审查的 50%的单位中抽取 60%的单位进行现场核查，重点核查企业基本信息、产品、原辅料等重点指标与调查数据之间的逻辑关系是否合理，数据是否可靠。验收：审核结果，各县级单位调查表抽查不合格率数20%，则通过验收，但须将不合格的调查表发回更正；调查表抽查不合格率数20%，则认为本地区该调查数据不合格，应将该地区上报的调查表全部发回重新填写。
