高新区以发展高科技、实现产业化为核心功能，是落实创新驱动、支撑制造强国的战略空间。佛山国家高新区（下文简称“佛高区”）经过30年发展，坚持科技创新和体制改革，持续为制造业高质量发展赋能。
国土空间总体规划/战略规划是高新区空间治理蓝图，既是“统筹规划”也是“协调规划”，发挥指导方向、“多规”衔接等作用。本文以省城规院规划四所编制的《佛山高新区国土空间发展战略规划》为例，探讨新时期高新区的转型趋势、发展动力与挑战，以及国土空间规划应如何应对新变化。
高新区历经初期依靠国外技术、中期模仿追赶、现阶段自主创新“三次创业”过程。“双循环”新格局下，要求高新区支撑产业链、供应链安全稳定、自主可控，同时强调原始创新和集成创新，加快关键核心技术攻坚，因此要求形成“官、产、用、学、研、金”多种要素高效组合的综合性发展平台。
粤港澳大湾区建设具有全球影响力的国际科技创新中心 [1]，要求高新区依托科研、高企等资源集成和政策制度优势，打造高能级的综合性科学（科技）中心，为原始创新、集成创新提供支持。比如，依托国家实验室、大科学装置等支撑重大理论和技术方法创新，依托华为等龙头企业支持应用创新，推动形成“企业应用创新+高校原始创新”的科技创新网络；又如，形成“国家基础研发+地区跨界合作”新模式[2]，强化新型举国体制对科技自主创新的积极推动作用。
近年来，大湾区各类创新空间呈现融合布局、嵌套发展趋势[3]，包括由高新区、科学城建设提升而来的一批具有代表性的科技创新区域，如中新广州知识城、南沙科学城、深圳光明科学城等，也包括围绕一流高校、科研机构与大型科研设施形成的创新园区与创新功能区块。创新要素高端、多样、融合，网络化程度日益提高，城市间合作、平台间合作成为潮流。
高新区既是经济发展的增长极，也是体制机制创新的试验场[4]。佛高区经过“一区两园”“一区六园”“一区五园”等管理范围和体制机制调整历程，目前形成“市统筹、区建设”管理体制。据学者研究，高新区属于典型的“半行政区划”[5]，往往缺乏土地审批、社会管理和服务等属地政府职能，治理需面向更多维度，方式更加多元，形成矩阵式、网络式的治理体系。
佛高区空间范围变化示意图
佛高区管理体制演变示意图
近年来，佛高区发展势头良好，位居全国前列。其制造业实力雄厚、产业链比较完整，优秀民营企业包括“隐形冠军”数量众多，技术应用型创新、成果转化创新成效突出。因此，未来应继续依托企业作为创新主体，推动科技创新与产业应用。
另一方面，相比其他高新区所在城市，佛山全市缺少高水平大学、国家重点实验室和国家级工程技术开发中心。与东莞、宁波等制造业为主的高新区相比，在后续集成创新、原始创新上因缺少大学和机构研发支撑，易陷入被动。
此外，高新技术企业对更高水平的知识生产、创新转化载体需求旺盛，2019年高新技术企业数量比2016年增长了5倍，而国家级孵化器、众创空间、工程技术研究中心等数量仅增长约2倍。若缺乏应对大规模社会化创新的支撑设施（如共性技术研发平台、公共中试平台等），企业容易停留在低水平的技术购买、模仿制造阶段，不利于可持续发展。
扁平化的空间格局：创新需要“浓度”[6]，缺少具有“浓度”的极点则不易激发创新发展。佛高区面积达470平方公里，分散于禅城、南海、顺德、高明、三水五个区内，包括佛中人才创新灯塔产业园，广东金融高新区、南海电子信息产业园、仙湖氢谷、广东工业设计城、大同湖科技产业园、沧江工业园等众多重点园区，并与三龙湾科技城、佛北战新产业园、顺德粤港澳协同发展合作区等多个高等级发展平台存在空间重叠，需要培育更多显示度高的科创集聚区、先进制造业集聚区等战略“极点”空间，以培育激发创新。
碎片化的用地布局：佛高区内存在大量村级工业园，占全部工业用地的三成以上。由于历史原因，大部分村级工业园厂区规模小、产权复杂、用地零碎、分布零散，生产与生活服务配套水平不佳，导致优质企业增资扩产、推动产业升级困难重重。
谋划“狮山科学城”，与三龙湾
共组佛山科创“双极点”
研究大湾区产业创新链，突出佛高区作为制造业产学研融合创新链重要一环，服务制造业技术理论研究和创新成果集成转化。
在大湾区创新网络中，针对佛山北部大量先进制造业缺少技术应用和成果转化平台的现状，整合南海大学城、高新区创新灯塔社区和佛山西站枢纽等优质资源，打造佛山北部高等级创新增长极“狮山科学城”，培育技术研发、成果转化、创新创业功能，为产业平台与企业提供支撑性生产服务。
在区域创新链中佛山可错位承担的关键环节
规划提出佛山在大湾区区域创新网络中夯实高新区（狮山）、三龙湾两个极点
2021年11月，佛山市第十三次党代会报告提出高标准建设“一区一园一城”科技创新高地，其中“一园”指“佛中人才创新灯塔产业园”，强调打造技术成果产业化的创新平台战略。该战略恰好与本规划提出在佛山北部打造“狮山科学城”极点的思路不谋而合。
随着广佛进入全域同城化新阶段，政府主动作为整合资源，推动边界地区融合发展。近年来，广州、佛山提出共建“1+4”高质量发展融合试验区，重点发展“广州南站—佛山三龙湾—广州荔湾海龙”“南沙—顺德”“白云—南海”“荔湾—南海”“花都—三水”五大区域。顺应上述趋势，2019年佛高区调整管理范围，提出结合广佛“1+4”试验区重点平台，突出产业、科创、城市等综合功能区域构成的新范围，凸显区域合作、功能导向和网络联系。
广佛高质量发展融合试验区范围图
（来源：《“1+4”广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》，2020年10月）
调整后佛山高新区范围与“广佛高质量发展融合试验区”的关系示意图
推动边界合作，从传统依托核心城市资源谋求发展的垂直合作模式，转向发挥双方优势合力共赢发展的水平合作新模式[3]。广佛边界地区具有高可达、相对低成本的网络边缘优势，同时拥有大量产业、技术、资本等积累沉淀，如三龙湾的北滘镇，拥有美的、碧桂园两家世界五百强企业。在产业和科技合作上，佛高区拥有市级权限，可在更高层次上与广州对接。通过财税人才等优惠政策激励，重大科研设施引进布局，优质产业资源、高等级中介和信息机构导入等措施，进一步提升合作平台能级，构建强节点，推动优势互补、强强联合。
三龙湾（高新区顺德园北部片）打造湾区企业总部中心功能示意图
佛山市第十三次党代会报告首次提出发展“产业公地”。“产业公地”是指维系产业持续成长和技术创新的各种能力和要素网络集合，是多个产业共享的网络体系，有利于提升产业知识积累和发展效率。
随着高新区产业集群化对要素配置需求提高，单一的工业园区走向功能更加综合、生产与生活服务配套更优、环境品质更佳的创新城区。佛山的产业具有良好的地方根植性，但土地权属复杂、村镇为主体配置的公共服务质量低等因素，制约了产业升级。研究结合佛山市村级工业园改造（“村改”）工作思考，认为“后村改”时代应加强以产业升级、创新创业为导向的创新圈、生活圈建设，在高新区层面则重点推进“产业社区”单元建设。
产业社区的布局，一是结合产业集群建设目标，围绕集群升级、强链补链需求推动建设共享的实验室，中试、孵化等设施，围绕主导产业规划分布式实验中心或创新服务驿站，引导上下游企业向工业集聚区布局。二是面向科创研发、高端智造、创业孵化三类人才需求，在15分钟社区生活圈“标配”设施基础上，进一步增设创业孵化、文化交流、高端教育和医疗等公共服务设施，并结合蓝绿资源提升社区公共空间品质，突出以人才为中心的创新生活圈塑造。
三种类型产业社区
结合产业创新需求的产业社区分类布局示意图
研判高新区各类用地需求，优先保障关键性科技研发、成果转化与应用等科创发展空间，大力保障制造业及其配套用地规模，以此指导形成用地规划布局优化方案，反馈属地国土空间总体规划调整。
各类用地布局原则
加强对接佛山市省级大型产业集聚区、工业用地红线划定等重大战略与政策。结合全市万亩、千亩工业集聚区建设，聚焦打造若干高新区重大平台，作为政策、资金、产业等关键资源投放重点。
此外，针对土地碎片化、建设规模投放缺少激励机制等问题，谋划建立高新区预留规模使用机制，重点面向产业配套和创新研发、市级招商和增资扩产等事项优先使用预留规模，保障连片空间供给。
“高新区+属地区县”面向优质企业和项目建设规模奖励机制方案示意图
[1]新华网：《中共中央 国务院印发〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉》[EB/OL],2019年2月18日, http://www.xinhuanet.com/politics/2019-02/18/c_1124131474.htm. 访问日期：2022年5月22日.
[2]南粤规划：邱衍庆. 粤港澳大湾区的科创转向进程与挑战[EB/OL].2021年11月24日. https://mp.weixin.qq.com/s/hgJ2PlH4raEGJi7JpIuUkw. 访问日期：2022年5月22日.
[3]马向明, 陈洋, 刘沛,等. 粤港澳大湾区城市群发展格局新变化[J]. 城市观察, 2022(2):15.
[4]赵民,王启轩.我国“开发区”的缘起、演进及新时代的治理策略探讨[J].城市规划学刊,2021(06):28-36.
[5]王丰龙,刘云刚. 准行政区划的理论框架与研究展望[J].地理科学,2021,41(7):1149-1157.
[6]财新网：周其仁.聚集创新元素的浓度[EB/OL].2015年5月31日. https://opinion.caixin.com/2015-05-31/100814914.html. 访问日期：2022年5月22日.
