1、基于宏观数据的社会组织税收优惠政策效果研究邓希泉等摘 要：通过梳理社会组织税收政策和税收优惠政策的流变，精准分析社会组织自身发展、全国税收收入、社会组织税收收入、社会组织对社会治理带来的积极变化等宏观数据，从社会组织税收政策的执行、社会组织的发展情况、社会组织公共福利的提供、以及社会组织税收政策实施问题共四个维度，对社会组织税收优惠政策进行效果评估。社会组织税收优惠政策由两大类5小类构成，宏观数据显示，社会组织税收优惠政策在全国范围内得到较好执行，且政策成本很低；社会组织税收优惠政策促进社会组织指数式增长，降低运营成本，提升内部治理能力；社会组织税收优惠政策推动社会组织有效吸纳就业创业、提供更
2、充裕与多元化的社会公共产品、推动形成慈善社会；社会组织税收优惠政策存在的主要问题表现为使绝大部分社会组织被排除在税收优惠政策之外、社会组织税收优惠政策实际处于非平等待遇的弱势地位、税收优惠政策制约社会组织吸引高素质从业人员和承接政府购买公共服务、以及税收优惠政策的不足使社会组织积极作用的发挥受限，对此必须采取针对性措施完善社会组织税收优惠政策，推动社会组织健康有序发展。关键词：社会组织；税收政策；税收优惠政策；宏观数据；效果评估2016年8月，中共中央、国务院印发的关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见指出，必须完善社会组织财政税收支持政策。要落实国家对社会组织各项税收优惠政
3、策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。财政、税务部门要结合综合监管体制建设，研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度。近期，慈善法、慈善组织公开募捐管理办法、公开募捐平台服务管理办法相继出台，日益为社会组织发展营造起良好的法律环境、政策环境、社会环境和公众环境。这些情况综合表明，实施社会组织税收优惠政策，已经成为了国家政府转变职能、推动社会组织快速健康发展的一个重要举措。为此，有必要对社会组织税收优惠政策的落实现状及其效果作出科学评估，以此确认社会组织的政策制定、调整和完善，实现更好地推动社会组织快速健康发展的政策目标。一、社会组
4、织税收优惠政策效果：测量与构成社会组织税收优惠政策的最直接政策目标就是推动符合社会需求、促进社会治理的社会组织在社会治理中的健康有序快速发展。社会组织税收优惠政策效果，就是指国家通过特有的税收优惠政策在引导、调节和规范社会组织发展方向、发展规模、发展领域、发展水平等方面所达到的效果。（一）社会组织税收优惠政策效果的测量：四个维度依据政策评估的顾客导向模式，社会组织税收政策的实施结果可归结为四个维度：第一个维度是社会组织税收政策及其优惠政策的执行情况，主要指这一税收政策能够惠及到的社会组织，以及社会组织税收收入在全国税收中的比例变化。第二个维度是社会组织的发展情况，主要指该项国家政策的执行大幅度
5、增加社会组织的注册数量，减轻社会组织的缴税负担，进而提升社会组织自身的治理能力。第三个维度是社会组织公共福利的提供，主要指社会组织在健康发展的基础上能够切实地吸纳劳动力就业，促进社会创业，以增加公共服务供给和提高公共福利水平，以及提升社会组织自身的治理能力。第四个维度是社会组织税收政策实施问题，即是指该项税收优惠政策带给社会组织正面功能以外的、政策制定者未能意识到的负面效果。在对四个维度进行具体测量或操作化时，本研究主要通过制定一些客观指标，来衡量该税收优惠政策实施的效果（见表1-1）。比如，针对社会组织发展的效果维度，可以统计一定年份全国或各省注册的社会组织数目、自身建设的完善情况，运营成本
6、的高低状况等。又比如，针对税收政策实施问题的结果维度，可以统计被排除在税收优惠政策之外的社会组织的比例，税收优惠力度低于中小微企业的程度，以及社会组织的目标漂移程度等。表1-1：社会组织税收政策实施效果的测量概念维度指标社会组织税收政策实施效果（一）社会组织税收政策执行的维度1.政策执行状况2.政策执行成本（二）社会组织发展的维度3.运营成本4.数量增长5.自身建设（三）社会组织公共福利提供的维度6.就业创业7.公共福利提供8.慈善事业促动（四）社会组织税收政策实施问题的维度9.社会组织的排斥10.非平等待遇的弱势地位11.人才吸纳与服务承接的困境12.功能发挥的局限（二）社会组织税收优惠政策
7、的构成：两大类5小类社会组织税收优惠政策由两大类别5个小类构成。第一大类是针对社会组织的税收优惠政策，包括3个小类，分别是对非营利组织企业所得税的税收优惠政策、对社会组织的其他税收优惠政策、以及对某类特殊的情况或者是为了促进某项事业的发展而专门制定的税收优惠政策。第二大类是针对给社会组织进行捐赠的捐赠者的税收优惠政策，包括2个小类，分别是对捐赠企业的优惠政策和对捐赠自然人的优惠政策。在我国实施的18个税种中，与社会组织税收优惠政策第一大类相关的税种，主要有企业所得税、营业税、增值税和关税共4个。其中，第1个小类，即非营利组织企业所得税的税收优惠政策，主要包括9个方面，这也是非营利组织享受税收优
8、惠政策中最主要、最普遍的税种；第2个小类，即对社会组织的其他税收优惠政策，涵括营业税、增值税、关税和面向部分社会组织的特殊税收优惠，其中的营业税有8个方面，增值税2个方面，关税有4个方面，还有面向部分社会组织的契税、城镇土地使用税、耕地占用税、印花税和车辆购置税等特殊税收优惠；第3小类，即对某类特殊的情况或者是为了促进某项事业的发展而专门制定的税收优惠政策。在社会组织税收优惠政策的第二大类中，第1小类是对捐赠企业的，具体规定是企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；第2小类是对捐赠自然人的，具体规定是个人进行的公益性捐赠，捐赠额未超过纳税义务人申
9、报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。二、社会组织税收优惠政策的执行与成本分析准确了解和分析社会组织税收优惠政策的构成、执行及成本情况，是社会组织税收优惠政策效果评估的基础和前提。（一）社会组织税收优惠政策的执行情况分析：较好执行从全国范围来看，社会组织税收优惠政策整体上得到了较好的执行。财税部门、民政部门建立了完善的非营利组织免税资格认证制度和公益性捐赠税前扣除资格认证制度等税收优惠政策。以在民政部登记注册的社会组织为例，2008-2014年，财政部、国家税务总局和民政部联合会审了13个批次，共855家社会组织获得相应资格。全国性社会组织中获得公益性捐赠税前扣除资格的社会
10、组织数量呈现逐年以20家左右的数量递增，2013年的数量（149家）比2008年（66家）增长一倍多；占比逐年上升，由2008年的3.4%增至2013年的7.8%，提高了近4.4个百分点。2015年，随着国务院行政审批制度改革的部署，目前已经取消对这两项资格的行政审批，正在逐步建立备案制。从地方落实情况看，在中央和国务院职能部门出台社会组织税收优惠政策以后，各地积极转发并出台本地的实施方法。通过对各省相关职能部门政府网站信息公开文本的分析可知，各省（自治区、直辖市）都转发了财政部、国家税务总局和民政部的政策文件，并且积极开展了对公益性捐赠税前扣除资格的认定。（二）社会组织税收优惠政策的政策成本
11、分析：成本很低社会组织的税收收入及其在全国税收收入中的比重、社会组织税收收入增长与社会组织发展情况的对比、社会组织税收实际享有的减免税情况等，是判断社会组织税收及优惠政策的政策成本，也是判断社会组织税收优惠幅度大小和是否可以实施更优惠措施的前提和基础。2008年，国家实行新的行业分类标准，把“公共管理和社会组织”单列，纳入国民经济统计和税收统计。2012年，国家行业分类标准再次更新，社会组织的行业分类纳入到“公共管理、社会保障和社会组织”。因此，中国税收年鉴2009才开始对“公共管理和社会组织”的税收收入情况单独列项进行统计，但未对社会组织、公共管理和社会保障再作进一步细分。为了大致明晰社会组
12、织在“社会组织、公共管理和社会保障”中的比例，可以通过相关法人组织数量的比例来进行估计。表2-1的数据表明，虽然社会组织登记为社会团体法人的数量每年都在以较大增幅在快速发展，但仍远远低于机关法人和事业法人的总和数量。从近年的发展情况看，社会组织在“公共管理、社会保障和社会组织”中所占比例应维持在20%左右。表2-1：2010年2014年事业法人、机关法人、社团法人的实际情况及其构成（个，%）年份事业法人、机关法人、社团法人的总数事业法人机关法人社会团体法人单位数占比单位数占比单位数占比2010年117853872606761.625025721.220221417.22011年11845207
13、2500061.224985521.120966517.72012年119558672971861.025027120.921559718.02013年129962478629760.525058519.326274220.22014年138248882844059.925935718.829469121.3注：本表根据国家统计局官网“国家数据”的相关数据整理而成，下载地址：http:/ 促进社会组织健康有序发展的意见指出，改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理。实践证明，社会组织税收优惠政策助推社会组织在社会建设和改善民生等方面发挥着不
14、可替代的作用。在政府职能转变和行政审批改革过程中，社会组织积极承担政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，日益面向社会、面向市场，通过市场竞争或同业竞争等竞争性方式，在社会领域中提供公共服务产品并切实开展工作。（一）社会组织税收优惠政策与就业创业：社会组织有效吸纳就业创业社会组织中社会建设和改善民生等方面发挥着不可替代的作用。从就业创业方面看，社会组织吸纳就业能力较强。从2006年到2015年，社会组织职工人数由425.2万增至734.8万，增长72.8%，社会组织单位数的增长速度与吸纳就业人数的增长速度基本相当；从社会组织平均吸纳就业人数的变化情况看，一般维持在11-
15、14个人的区间（见表4-1）。采用IO模型，利用2010年41部门IO表数据测算，如果给予社会组织1亿元的税收减免，并将其全部用于社会组织再投资后，可增加社会总产出2.063亿元，新增就业岗位1400个。表4-1：2006年2015年全国社会组织自身发展与吸纳就业人数变化年份社会组织单位数(万个)社会组织年增长率（%）社会组织职工人数(万人)社会组织职工人数年增长率（%）社会组织平均吸纳就业人数(人)2006年35.4-425.2-12.002007年38.79.2456.97.511.812008年41.46.9475.84.211.502009年43.14.2544.714.512.642
16、010年44.63.4618.213.513.872011年46.23.7599.3-3.112.972012年49.98.1613.32.312.282013年54.79.6636.63.811.632014年60.610.8682.37.211.262015年66.29.2734.87.711.10注：本表数据根据中国民政统计年鉴(2007年2015年系列年鉴)和社会服务发展统计公报(2007年2016年系列公报)整理而来。（二）社会组织税收优惠政策与社会公共产品：社会组织提供更充裕与多元化的社会公共产品大多数社会组织从事以提供公共产品的服务活动，给社会提供了更充裕与多元化的社会公共产品。
17、截至2015年底，全国共有社会组织数为66.2万个，其中社会团体32.9万个，基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。在民办非企业单位中，科技服务类1.6万个，生态环境类433个，教育类18.3万个，卫生类2.4万个，社会服务类4.9万个，文化类1.7万个，体育类1.4万个，商务服务类3355个，宗教类114个，国际及其他涉外组织类7个，其他1.9万个。从行业分布结构来看，社会组织主要分布在科技、教育、卫生、体育、环境保护、农业、社会服务与就业等服务业领域，呈现出多样化分布特征。从产品供给的特征来看，大部分社会组织从事公共服务活动，表明大部分社会组织在从事提供公共品的服务活动。同时，社会
18、组织的公共产品供给能力不断提高，对政府公共品供给的补充作用正在逐步增强。2014年，全年有1095.9万人次在社会服务领域提供了2711.1万小时的志愿服务。2015年，全年有934.6万人次在社会服务领域提供了2700.7万小时的志愿服务。2014年和2015年，全年分别有1694.9万人次和1838.4万人次困难群众从慈善事业中受益。教育事业是典型的公共服务产品，教育事业的免税政策通过促进有关教育社会组织的快速发展，从而极大地促进民办教育事业的发展。当前，我国教育领域税收优惠政策主要涉及10个方面，分别是增值税、消费税、营业税、关税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和印
19、花税。全国教育事业收入、社会教育捐赠经费、以及民办教育举办单位或个人投入经费，均属于免税的范围，因受益于教育领域税收优惠政策而呈现总体增长态势。从2007年2011年教育经费的发展看，教育事业收入由3177亿增至4425亿，增加1248亿，增幅为39.3%；民办教育举办单位、个人投入经费由81亿增至112亿，增加了近31亿，增幅为38.3%；社会捐赠收入由93亿增至112亿，增加19亿，增幅为20.2%。其中，最明显的变化发生在2011年，民办教育举办单位、个人投入经费数量超过社会教育捐赠经费，由此表明教育免税政策对民间资本进入教育领域的激励作用更为明显。随着教育领域税收优惠政策的实施，民办教
20、育事业不断发展，民办教育提供教育公共产品的能力和质量都在稳步提高。到2013年底，我国现有民办幼儿园13.35万所，占全国幼儿园总数的67.1%；民办高校718所，占全国高校总数的28.8%，在校学生557.5万，占全国高校在校学生总数的22.6%。（三）社会组织税收优惠政策与慈善事业：推动形成慈善社会社会组织在迅速发展的慈善事业中扮演着关键的执行者角色，社会组织税收优惠政策激发社会捐赠热情并使我国正坚实地迈向慈善社会和慈善国度。表4-2的数据显示，2001年2015年，我国社会捐赠款物总额从20.0亿元迅速增至654.5亿元，增长了31.7倍。其中，社会捐赠款从11.7亿元迅速增至650.2
21、亿元，增长了54.6倍。各类社会组织社会捐赠款从4.1亿元迅速增至2012年的610.3亿元，增长了147.9倍。无论社会捐赠款的增长数值，还是社会捐赠款的增长倍数，都充分说明税收优惠政策助推社会捐赠实现了巨大发展。表4-2：2001年2014年我国社会捐赠发展变化情况(亿元)年份社会捐赠款物合计社会捐赠款民政部门社会捐赠款各类社会组织社会捐赠款社会捐赠其他物资折款2001年20.011.77.64.18.32002年20.819.011.17.91.82003年43.441.029.211.92.42004年35.134.017.116.91.22005年61.960.331.329.01.
22、62006年89.583.143.040.16.42007年148.4132.850.981.915.62008年764.0744.5479.3265.219.62009年485.9483.766.5417.22.22010年601.7596.8179.8417.04.92011年494.9490.196.6393.54.82012年578.8572.5101.7470.86.32013年575.1566.4107.6458.88.72014年604.4596.479.6524.98.02015年654.5650.244.2610.34.3注：本表数据根据中国民政统计年鉴(2002年2015年
23、系列年鉴)和社会服务发展统计公报(2002年2016年系列公报)整理而来。税收优惠政策助推社会组织成为社会捐赠的主渠道。我国公益性捐赠的受赠主体是公益性社会团体和县级以上人民政府及其部门。也就是说，民政部门和公益性社会组织是社会捐赠的两个主要渠道。2014年11月,国务院颁布的关于促进慈善事业健康发展的指导意见，这是新中国成立以来第一次以中央政府名义出台的指导、规范和促进慈善事业发展的文件。在这种日趋改善的大环境下，税收优惠政策的作用更加凸显。表4-3的数据表明，在2003年以前，我国的慈善事业一直由民政部门所主导，各类社会组织只是处于配角的地位。2001年，民政部门接受社会捐赠款占全社会捐赠
24、款的64.96%，2002年下降为58.42%，2003年又升至71.22%。2004年，各类社会组织与民政部门在接受社会捐赠款方面开始平分秋色。2004年2006年，民政部门接受社会捐款的比例一般维持在微弱多数的状况，所占比例分别为50.29%、51.91%和51.74%。2007年，民政部门接受社会捐款的比例锐减至38.33%，2008年汶川地震使民政部门接收了大部分捐赠而实现了一次逆袭之后，民政部门在社会捐赠的渠道中就一直成为配角，社会组织在社会捐赠中的作用日益凸显，成为社会捐赠的主渠道。2015年，各类社会组织接受社会捐赠的比例已高达93.2%。社会组织之所以能够成为社会捐赠的主渠道，与我国经济社会发展大环境有关，与我国慈善意识明显提升有关，更与社会组织享受税收优惠政策直接相关。表4-3：2001年2014年社会捐赠接收途径变化发展情况(亿元)年份社会捐赠款民政部门社会捐赠款各类社会组织社会捐赠款总额年度增长（%）总额占比（%）总额占比（%）2001年11.7-7.665.04.135.02002年19.062.411.158.47.941.62003年41.0115.829.271.211.929.02004年34.
