1、公共政策分析大纲教学目的：课程内容旨在使学生领会公共政策的知识框架，了解公共政策的基本研究领域，掌握公共政策的基本理论和方法，理清公共政策过程的基本脉络，达到对现实社会问题的理性观察和认识。课程主要讲授公共政策的含义、政策系统的构成、政策分析模型、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等方面的内容，虽然在各章节的讲解中涉及到一些具体政策，并对相关问题进行了一定的分析与评论，但我们并没有设专章来讲述具体的公共政策，如农业政策、教育政策、财政政策、人口政策等。我们这样做的缘由主要还在于本课程的“导论”性质。参考书目：1公共政策分析，北京大学出版社，陈庆云主编，2006年版2公共政策研究，三联书店，
2、麦克尔豪利特 M拉米什著，2006年版3公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，克莱顿托马斯著，2005年版4公共政策案例分析，南开大学出版社，王骚 王达梅主编，2006年版5公共政策分析导论，中国人民大学出版社，威廉N邓恩著，2002年版6公共决策，华夏出版社，詹姆斯E安德森著，1990年版7政策科学公共政策分析导论，中国人民大学出版社，陈振明著，2003年版8公共政策，台湾五南图书出版公司，林水波 张世贤著，1982年版9自上而下的政策制定，中国人民大学出版社，托马斯戴伊著，2002年版10公共政策评估，中国人民大学出版社，弗兰克费希尔著，2003年版教学内容
3、： 第一讲 公共政策的学科定位与研究视野一、什么是公共政策学（一）一般介说公共政策学是一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量。这个定义提示了公共政策学这一学科概念的如下内涵：（1）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（2）按照理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。“它崇尚理性又不拒绝非理性思考，它强调定量分析又要与定性分析相结合，它注重经验的历史积累又要使用现代化的手段。”尽管如此，执着
4、的科学诉求，强调实证分析，在实证研究中尽可能地运用类似自然科学的研究程序与方法，在强调逻辑一致性的同时又大力强调它的可检验、可验证性，一直是这门学科在方法论上的显著特征。（3）这门学科的研究内容在国家、政府、政党的职能活动深入到社会生活的各个领域的今天，几乎是无所不包、面面俱到的，因为公共政策是其每一项职能活动的行为规则、行动路线和行动方案。显而易见，公共政策的制定和执行涉及并需要各个学科的各个知识领域，所以在学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。尽管这门学科的研究内容是极其丰富多样的，但还是可以勾画出一条主线。这条主线就是探索公共政策的固有规律，而探索活动主要有这样几个方面
5、：研究政策的要素、结构和运行过程；对政策系统与其环境之间的关系做生态学分析；研究政策过程中诸环节之间的关系；研究政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。应当强调指出，所有这些方面的研究都主要不是在应用层面进行的，而主要是一种经验研究，并在这种研究中致力于发现诸事物、诸过程、诸环节、诸因素之间可能具有的因果关系或某种相关性。（4）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。（二）研究对象与概念体系公共决策行为，或者说公共政策，是一种极其复杂的社会、政治现象。那么，公共政策学要从哪些方面去研究这种
6、现象呢？（1）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能概括地说，公共政策学首先要研究的是：公共政策是什么。这种研究使人们认识到公共政策学既不同于决策科学，也不同于行政决策学和立法学。具体地讲，虽然这几门学科研究的都是组织的决策活动，但是相互之间存在着重要区别：作为决策科学研究对象的决策，指的是包括企业、交通系统、军队、学校、医院、公共组织等在内的各种组织在管理中形成的决策。作为行政决策研究对象的行政决策，属于管理决策的一种，主要是指国家行政机关为履行政府职能，针对要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。作为立法学研究对象的法律制定，指的是有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种不
7、同法律效力的规范性文件的活动。它不仅包括立法机关依法制定法律的专门活动，而且包括国家行政机关和次级国家行政机构依法定权限和程序制定各种规范性文件的活动。而作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。有的学者认为,公共政策学是研究政策的,但不是研究每项具体政策，而是把政策作为一个整体，去研究制定和执行政策的一般规律。这门学科“是研究政策制定和实施过程中特有的矛盾和规律性,即政策活动的最一般的规律的学问”。这种看法有违于事物本身所具有的特殊与普遍、个别与一般的规定性。（2）政策系统谁
8、是公共政策的主体？谁是公共政策的适用对象或政策的客体？谁为公共政策的制定和执行提供建议、支持与评估？谁将公共政策的信息反馈给政策主体？他们是如何在互动中按照一定的行为结构形成一个系统的政策系统的？这个系统与其环境之间是如何持续不断地以输入输出反馈的形式进行信息和能量的交换的？等等。一句话，公共政策研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。（3）政策过程公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。所谓决策行为，就是政策的直接主体决定做什么和怎么做，并预测和设计行为的结果，也就是
9、选定目标和选取最优方案并付诸实施的行为。公共决策行为不是简单地、一次性完成的，而是一个由一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成的完整的政策过程。政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程。从一定意义上讲，决策就是选择。政策过程研究就是分析哪些因素是怎样影响政策主体和选择行为的，是怎样影响政策过程的各个环节的，影响的性质和程度怎样。具体地讲，政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等。在公共政策学的发展史
10、上，对政策过程的研究前期以政策的制定为重点，近期以政策的执行为重点。公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。核心概念是政策分析中不可或缺的概念。无论是决策者还是政策研究者，做政策分析都必须借助概念进行思维，对问题的认识和理解都是用概念的形式来表达的。韦伯指出：“有效的判断总是以对直观的逻辑加工亦即运用概念为前提条件的。”前已述及，公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。我们应该这样来理解这一概念集的重要性，如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一
11、系列思维就跟着发生根本性错误，并最终导致决策失误或得出错误的研究结果。公共政策学的核心概念是由这样一些概念构成的：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；第二组：政策权力、公共权力、政策过程；第三组：政策问题、政策诉求、政策议程；第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政策宣示；第五组：政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策同期；第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。公共政策学的次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行再决
12、策、政策执行念头是政策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念；等等。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共政策个案研究，往往在概括公共政策共同本质和提示普遍规律上具有不成熟性，因此他们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。另外，还有一些研究公共政策学的学者热衷于现象的罗列和术语的制造而不去注重概念内涵的提示和概念体系的逻辑结构的营造，从而在一定程度上造成了公共政策学概念体系的次级概念的庞杂与混乱。公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特
13、别是政治科学、管理科学（特别是它的二级学科决策科学）、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科概念体系中“拿过来”的。例如，与政策模型相关的一系列概念完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型等等，取自管理科学和决策科学；系统分析和系统仿真决策的概念取自系统科学；有关定量的一系列概念都取自统计学，等等。我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。但是，这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。（三）研究方法（1）研究公共政策的方法论体系借助于一定的方法、
14、程序和手段以尽可能地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，是公共政策学的根本诉求。为实现这一追求，许多从事公共政策学研究的人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研究公共政策的方法论体系。这一方法论体系包括三个层次：研究方法所依据的认识论、政策分析的视野（Scope）与路径（Approach），政策研究的资料搜集与操作性分析方法。研究方法所依据的认识论把握公共政策学的方法论体系，当务之急是了解研究方法所依据的认识论整体。科学的理论不仅在内部结构上具有逻辑的严密性和完备性，而且还要被社会实践所证实，这种逻辑与实践的统一是科学研究所遵循的认识论的基本原则
15、。在西方思想史上，人们分别遵循这项原则的一个方面形成相互诘难的两类研究方法：一个是源自古希腊哲学并在以后的历史进程中趋于完善的形式逻辑体系和数理逻辑体系，另一个是从伽利略等近代科学家开始逐渐形成的系统的实验和观察方法。前者是思辩的、逻辑推导的、数学演绎的，后者是经验实证的、事实陈述的。在实际的科学研究工作中，这两类研究方法及其分别依据的认识论原则，是本能地、自发地统一在一起的。但是在认识论与方法论的形成与发展的过程中，这种统一性是逐渐地被认识的，而且是从强调某一方面走向强调二者统一的。另外，即使在这种统一性已经被人们普遍认识和承认的今天，仍然需要通过强调某一方面以克服实际的研究工作中形成的某种
16、弊端和僵化的思维定势。因此，对于科学研究来说，存在着不同的认识论和方法论以及它们之间的相互诘难，不仅是正常的，而且是科学发展的一个动力性因素。政策分析的视野和路径政策分析的视野和路径以公共政策学的整体或各个具体的研究领域的知识为研究对象，指导整体的或各个具体的研究领域的研究工作实现其科学诉求并进行理论建构。这个层次的方法论通常以一个逻辑自洽的概念框架或者一组逻辑结构紧密的理论命题的形式展现出来。政策研究工作的程序和步骤，以及搜集和整理研究资料的各种技术性手段和方法。（a）研究程序和步骤。科学研究必须具有严格的研究程序和步骤。公共政策学努力地使它的研究工作遵循这样的程序和步骤。那么，科学研究有哪
17、些程序和步骤呢？研究社会科学方法论的著名学者波普（Karl R. Popper）指出，社会科学的实证研究在研究程序和步骤上与自然科学没有多大差别，即：观察和实验；归纳结果的通则化；假设；对假设的尝试验证；证实或证伪；知识。从这些程序和步骤中，可看出研究过程包括了归纳和演绎理论的建构和程序。研究工作可以从任何一点开始。但是，从经验观察开始和从假设开始则是研究过程的两个比较常见的始点或起点。波普提出的研究程序和步骤是以经验观察为始点。具体到公共政策学的研究来说，可以按如下程序做出研究设计：提出拟研究的政策问题。如果这个政策问题是你第一个提出要研究的，那么提出问题的过程一定是进行经验观察的过程，而且
18、在这个过程中已经对可能的答案有所猜测。确定假设。假设是你对拟研究的政策问题给出的暂时性、尝试性答案，这种预设规定着你研究的方向。假设通常是以表述某对或某些变量关系的命题的形式出现的，可以是一个命题，也可以是一组命题。收集系统资料。这是一个实验和观察的过程。观察包括从既有资料和资料库中采集信息，以及通过调查、访谈、参与等形式从政策行为者那里直接获取第一手资料。观察须是系统的，获取并经过整理的资料符合研究设计的需要，且具有可信性、精密性和精确性。资料分析。分析就是“经过思考的作用，将丰富的感觉材料加以去粗存精、去伪存真由此及彼、由表及里的改造制作功夫，造成概念和理论的系统。”这是一个有系统资料对理
19、论假设表述的因果关系进行检验的过程，是一个进行科学抽象、寻找可能的理论模式的过程。列宁指出：“一切科学的（正确的、郑重的、非瞎说的）抽象，都更深刻、更正确、更完全地反映着自然。”做操作性研究。在你对所研究的政策问题获得规律性的认识以后，要根据需要以这种认识为依据做应用性研究：或在操作性、技术性层面上提出解决问题的对策，拟制政策方案规划；或在操作性、技术性层面上设定若干标准和方法，拟制政策评估、政策监控的方案。写作研究报告。完整的政策研究报告包括两个部分：第一部分是理论层面的报告，其内容是探索和检验所研究的政策问题的因果联系、生成这种因果联系的条件与环境、这种因果联系起作用的范围和作用的大小的过
20、程，以及最后得出的结论性认识；第二部分是操作性层面的报告，即对策设想、评估报告或监控报告。写作不同于研究：研究是对未知世界的探索，创造（特别是原创）是研究的灵魂；写作是对研究过程和研究结果的表达，准确、清晰、缜密是写作的基本规范。但是，考虑到实际过程中研究与写作往往交错进行，所以我们在这里把研究报告的写作视为政策研究的一个步骤。(b)搜集和整体研究资料的技术性方法。公共政策学按照上述研究工作,由于都是以观察为基础的,所以被称作“经验研究”或“实证研究”。而对于任何经验研究来说，资料的搜集和整理是至关重要的。这里说的资料，主要是指与研究对象有关的事实与经验。这种资料可分为两种：一是书面资料或文字
21、资料，包括报纸、刊物、书籍、政府文件，以及公共组织特别是公共权力组织的内部调研报告和工作动员、进展与总结报告，其他类型和形式的文字材料。因这些资料是他人观察和记录的结果，所以对于研究者说，是“第二手资料”。获得文字资料的方法和手段，其中包括检索、查询、采购、借阅、摘录、核实、分类、存档等环节的许多行之有效的方法，对于公共政策的研究者来说，都是需要认真学习和努力掌握的。二是非文字资料，指的是无任何形式的文字记载而需要直接地从研究对象和相关行为者本身获取的资料。对于研究者来说，这是“第一手资料”。这种资料的获得方法包括实验的方法（如进行试点）、观察的方法（参与法、直接观察法、蹲点，“解剖麻雀”即做
22、狭义的个案研究等），以及调查的方法（问卷调查、电话调查、当面访谈等）。对于公共政策学的研究者来说，由于研究课题本身通常具有很强的现实性、前瞻性和应用性；也由于文字材料往往是零星的、残缺不全的，而且有些具有关键意义的材料如政府文件和档案文书，往往不是通过研究者个人或群体的努力可以获得的，所以掌握和运用第一手资料的获得方法，特别是社会调查并对调查材料进行电子计算机处理的方法，就具有更重要的意义。公共政策研究就其具体课题而言应采取哪种或哪些技术性的、操作性的方法，取决于课题的大小、经费的多少和拿出研究成果的时间要求。可以把政策分析区分为两种类型：一是战略性和研究性分析，二是紧急对策性和初步性分析。前
23、一类研究通常是大型课题，研究者有较多的经费支持；有相当长的研究时间（如数月或数年）；拥有足够的研究设备、能够组织足够的人力、有条件（如图书馆、档案馆等），对有关问题做全面、系统、深入的专门研究，以寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案。后一类研究对象通常是决策者面临的亟须快速拿出应对方案的大量的具体政策问题。做政策分析和政策规划的研究者对这类问题做研究提交研究成果只有很短的时间（如数天），而且研究经费很少，能够占有的资料也很有限。这种研究要达到的目标很实在，具体而言就是向直接决策者提供简洁、明确的建议，使决策者避免在主要政策问题上犯错误。美国学者帕顿和沙维奇将这种研究称作“快速、初步
24、分析”（Quick and Basic Analysis）。二、公共政策学的产生与发展（一）古代的政策研究公共政策是作为公共权力机关即国家和政府进行统治与管理的工具，或者说它是通过制定与执行政策来进行统治与管理的。因此，随着国家的产生，对政府政策的思考和研究也就开始了。不论是在古代中国还是在古代西方，我们都可以从世世代代的国家与政府的政治统治和行政管理活动中，从浩如烟海的历史文献和现时代的考古发现中，收集到有关公共政策的丰富的知识、思想和观点。我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度
25、和科举制度起了很大的作用。1、 史官制度与古代中国的政策研究在安阳等地出土的十多万片殷商时代的甲骨卜辞，表明“巫”、“史”作为中国有文字传世以来最早的知识人和思想者，对于国家统治者的决策起着至关重要的作用。在那时的宗教和统治观念中，现世国王的权威性及其决策的合法性是以国王作为天帝、先王的惟一沟通者并传达其命令这一特殊身份为依据的。但是，时王与先王、天帝诉沟通，并非他一人完成的，而必须借助于“巫”、“史”。进入西周时代，“巫”、“史”的职责渐渐地有了分化：生来就有神秘能力、可以通神的人是“巫”（他们中间懂得各种知识者叫做“祝”）；“史”则负责有关国家大典（周天子祭祀天地、祖先）的文字记载、册命起
26、草、法令归档管理和史册撰写。中国最早的史书尚书周书，就是西周史官保管下来的一部分公文。它实际上是周天子一系列重要决策的记录，其中蕴含着珍贵的政策思想。周王朝迁都雒邑以后，诸侯国渐渐变得比天子强大；天子地狭力弱，只能勉强维持其“天下共主”的象征意义。于是，史官纷纷离开周王室，分散到各诸侯国，对其统治者的决策也有重要作用。孔子根据各诸侯国史官的记载来作春秋，“其文则史，其事则齐桓晋文，其义则丘窃取之矣”（孟子）。于是，“政府的官史，遂变成了民间的私史”。春秋虽是个人著述，对各诸侯国统治者的政治行为，包括其政策行为，从“孔子成春秋而乱臣贼子懼 ”(孟子)一语来推断，影响是很大的。在中国以后的历史发展
27、过程中，史官始终是国家和政府体制内的一项重要设置，下一个王朝为上一个王朝修史成为定制。史记是中国第一部所谓的“正史”，此下接着还有二十四史。所有的正史，都以总结前朝以及更远的统治者施政的经验教训，作为当今和以后统治者施政的借鉴为宗旨。最著名的史学著作，如司马光的资汉通鉴，单凭书名就可以见到编著者的这一宗旨。个人编著的史书，也大都遵循这一宗旨。因此，史官制度对于中国政治的作用，就是统治者热衷于“以史为鉴 ”、“古为今用”；治史者则热心地思考和辨析以往的统治者的为政得失，以期自身的价值通过自己的著述影响当今和以后统治者的行为而得以之实现。结果，中国古代的史学著作从这个角度来看都成为政策研究著作。这
28、一传统对现代和当代中国的政策行为和史学研究，仍有重要影响。1944年3月，历史学家郭沫若在重庆新华日报上发表了一篇史学论文甲申三百年祭，研究者的直接动机是纪念明朝末年李自成领导农民起义胜利三百周年，现时的政策取向是为中国共产党领导的革命事业在取得重大进展的形势下不要犯骄傲的错误提供历史的教训。文章发表后，受到毛泽东的重视。延安解放日报立即转载，共产党领导的各解放区将文章印成单行本，组织领导干部学习。4月12日毛泽东在延安高级干部会议上指出：“我党历史上曾经有过几次表现了大的骄傲，都是吃了亏的。”“近日我们印了郭沫若论李自成的文章，也是叫同志们引为鉴戒，不要重犯胜利时骄傲的错误。”五年以后，在中
29、国共产党即将夺取全国胜利的时刻，毛泽东在中共中央七届二中全会上再次指出：“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”夺取全国政权以后，中共中央在这方面制定了一系列具体政策，以保证胜利成果为全体中国人民所享有。2、策士制度与古代中国的政策研究士作为中国古代社会中一个特殊的知识人和思想者阶层，是春秋、战国时代所特有的。但是，包括清代官府中的幕僚或师爷在内的中
30、国古代社会非特指意义上的士，我们则一般地视他们为古代社会的知识分子。春秋时代，“周室微，陪臣执政”（史记历书），发生了“天子失宫，学在四夷”（十三经注疏）的重大变迁。巫、祝 、卜、史等原属王宫的知识阶层下移，流散到各诸侯国；同时，由于私学的兴起，在很普遍的程度上设立了“乡校”这样的教育机构，一大批受过教育的平民获得身份的上升，“或进入诸侯大夫的机构，或独立于社会，形成一个不拥有政治权力却拥有文化权力的知识人阶层。”这两部分人混合在一起，就导致了士的崛起。服务于君主和卿大夫身边，充当低级官吏；或以武艺韬略在军队中充当骨干；或行侠远游，求人赏识，以至为知己者死；或以文才谈辩论理，教授生徒，著书立说
31、；或以技艺从事工商方术之事。“在春秋战国时代，各诸侯国君主以官、爵、禄去大力争取有才能的士，像孟尝君、信陵君那样的卿大夫则以养士、礼贤下士来扩大势力和提高声誉。在各种士中，策士对各诸侯国的生存和发展关系重大。这些人胸怀文韬武略，有经国治世的才能。所谓“得士者昌，失士者亡”，指的就是这种士。如管仲相齐，数十年间，“以区区之齐在海滨，通货积财，富国强兵”（史记管仲列传），辅佐齐桓公成就了一番霸业。又如商鞅，弃魏奔秦，受到秦孝公的任用，有执政的20多年时厉行改革，除旧布新，制定了和推行了一系列促进政治、经济和社会发展的政策，为秦国的强盛打下了坚实的基础。策士在受到赏识和任用之前，大都地位低下。他们的
32、晋身之途就是向卿大夫甚至国君游说。如孔丘、墨翟、孟轲、荀况、李斯、苏秦、张仪、乐毅、吴起、范雎、蔡泽等，都曾游说自荐。要说服别人，靠的是策士的政策规划、政策分析和政策预测能力，而雄辩仅仅是展示这种能力的手段。因此，我们可以说策士是中国历史上最早而且才华横溢的一批政策研究者。先秦诸子百家的论著，如管子、论语、墨子、孟子、荀子、韩非子、吕氏春秋、商君书、国语、国策等等，有许多篇章堪称政策研究的杰作。李斯的谏逐客书，其政策思想即使在今天对于我们的人力资源政策如何因应人才的跨国流动形势，也有其参考价值。3、谏议制度与古代中国的政策研究中国有史以来直到1911年辛亥革命，所有的政治体制都是君主制，决策权
33、掌握在君主一人手中。但是君主在作决策时，常常会听取臣子负有向君主反映情况、分析问题、提出应对建议的职责。在历朝历代林林总总的上书中，有一些是政策规划、政策分析和政策评估的杰作。如汉代贾谊的论积贮疏、晁错的论贵粟疏和备塞劝农疏， 唐代韩愈的谏迎佛骨表，宋代王安石的本朝百年无事札子，等等。在君主已作出决策的情况下，大臣们仍可表达不同意见，甚至要求收回成命，虽然这样做常常会受到申斥和各种各样的惩罚。在个别时候，君主甚至亲自主持或者要求召开专门会议，对重要政策进行辩论。例如，汉昭帝始元六年（公元前81年），在京都长安召开了由丞相田千秋主持的盐铁会议，与会者有御史大夫桑弘羊和汉昭帝在前一年下诏由地方推举
34、上来的贤良、文学，议题是对中央政府实行的盐铁官营等政策作出评估。会上在桑弘羊与贤良、文学之间就盐铁应坚持官营还是改为民营展开了激烈的辩论，会议记录由桓宽后来编成盐铁论一书。另外，从秦开始，在中央集权的政治体制内建立起一套由君主直接控制的监察系统，这套系统的功能是多方面的，其中对政策制定所作的谏诤，以及对政策执行所作的监控，是有相当的成效的。如唐代贞观年间谏议大夫魏徵，敢于直言极谏，先后进谏二百余事，多能切中时弊，其中不少谏诤的内容都是属于政策问题方面的。4、科举制度与古代中国的政策研究中国古代的政治体制的政治录用机制，经历了一个复杂的演变过程。这种机制在制度安排上在上是选举，在下是求仕。不管是
35、选举者还是求仕者，都重视政策能力：我国古代一个又一个王朝赓续相传，但在政权更迭中宗教不能为一个政权的合法性的获得与丧失提供充分解释，而孔孟之道作为主流意识形态又强烈地主张从为政得失上去解释政治合法性的获得与丧失，这就使得统治者从维护王朝统治着想去重视政策的制定与执行，重视人才的征聘并在读书人做官的入口处注重考核他们的对策和施政能力；另一方面，我国早在先秦时期就形成“学而优则仕”的传统，到隋唐形成的科举制度又为学业优良者开辟了“朝为田舍郎，暮登天子堂”的通道。于是，一代又一代读书人怀着“修身、齐家、治国、平天下”的热切期望，踏上“读书做官”的人生历程。知识分子既然以读书为做官的准备阶段，所以很自
36、然地就会关注政府的运作，热衷于“议政”和重视对策能力的养成。从科举制度的发展来说，隋炀帝时开始设置进士科，在做法上就是“以试策取士”；唐代科举取士，贡举有明法、明策等科目；宋代范仲淹改革科举制度，在考试内容上强调“先策论而后诗赋”；王安石变法，在科举制度方面的改革是考试项目取消诗赋，专考经义和时务策；明清科举考试，乡试和会试都考三场：第一场考儒家经典的义理，第二场考论说、判语、草拟诏诰章表等，第三场考经史、诗赋等，重点显然在于考察求仕者的行政和政策能力。许多求仕者在考场上显示了在时务和政策研究与思考方面的功力。有些考卷，如宋代苏轼在应考时所进的“时务策”之一教战守策，甚至成为传世之作。在古代环
37、地中海地区的文明发展史上，有关政府政策的知识、思想和观点的积累不如中国古代那样丰富。到欧洲中世纪的中期和晚期，随着拥有自治权的城市的发展，开始培育出在财政、战争、法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。不论是在古代中国还是古代西方，有关政府政策的知识、思想和观点都没有发展成“公共政策学”这门相对独立的学科。这主要是因为：由于古代国家在政治体制上尚非依据“主权在民”的理念设计而成，国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来，参与决策的人很少且决策过程纯属“黑箱”运作，因此人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所作的观察和分析，而不是对政策过程所作的观察和
38、分析。众所周知，只有当研究者能够对政策过程进行直接地或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。另外古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，而且对政策的解释往往是从权威（如统治者的正统性或政治合法性）、伦理（如仁善、正义）和哲学的原则出发的。按照科学的程序和方法，从经验和定量方面研究政策，在那时还不可能。（二）18、19世纪西方国家的政策研究随着现代公共政策的产生与发展，人们对政府政策的观察、研究和认识也有了长足的进步。封建主义的社会经济形态的衰落与新的生产力、生产关系的生长，要求国家的基本政策具有新的政策理念和政策选择的取向。产业革命和科学技术的急剧进步，为
39、人们从经验和定量方面研究公共政策提供了新的条件和手段。如19世纪上半叶统计学逐步发展成为一门独立学科，再加上英、法、德等国家的一些研究者直接深入社会底层进行调查研究以获取认识经济和社会问题的第一手资料，这样对经济和社会问题的研究就有可能通过经验观察和量化处理来检验思维逻辑与事实逻辑的一致性。还应当特别指出，伴随着产业革命的启动与发展，首先是以实验手段显示其科学性的自然科学学科，脱离无所不包的哲学体系而成为一门独立的学科；接着比较语言学、经济学等社会科学的一些学科也从哲学体系中挣脱了出来。19世纪中期，政治学开始沿着两条路线由思辨的哲学变成实证的科学：一条是由约翰密尔（J.S.Mill,1806
40、1873）和托克维尔（C.A.de Tocqueville,18051859）开创的通过运用比较的方法和社会调查的方法而对政治假设进行验证；另一条是由马克思、恩格斯开创的通过运用辩证唯物主义与历史唯物主义的方法而对政治现象进行社会经济的考察和社会阶级的分析。这两条路线对作为政治学的分支学科的政策研究的发展，都产生了并且今天仍在产生着深刻的影响。综上所述，从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当斯密、克劳塞维茨、卡尔马克思和马克斯韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发
41、展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。就政策研究这个领域本身的情况来说，这个时期社会政策和经济政策已在有些国家里受到比较系统的研究。1873年德国经济学新历史派施莫勒（G.Schmoller）等人为对抗英国曼彻斯特学派的经济学理论，以及为了解决德国当时的劳工问题，发起成立了德国社会政策学会，并确定“学会的性质、不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改革事项，例如对于罢工、工会、工厂法以及劳工住宅问题，使其发生实际的效果。”也就是说，社会政策研究以社会问题求解为旨归。什么是“社会问题”？该学会三大骨干人物之一的格纳认为：“所谓社会问题，就是分配上的不公
42、平。”韦伯对社会政策研究也给予了关心，他在社会科学认识和社会政策认识中的“客观性”的论文中指出：“所谓最狭义 社会问题，就是现代雇佣工人阶级对现存社会秩序的关系。”还有一批德国经济学家和社会学家在社会政策、财政政策、税收政策、农业政策和商业政策等方面做了大量的研究工作。日本受德国影响，于1897年也成立了社会政策学会，并有一批学者发表了许多有关社会政策的论著。（三）公共政策学在20世纪前半期的孕育条件公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。（四）公共
43、政策诞生及初步发展1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D.Lerner）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近斯发展一书面世。这本书是由卡内基基金会赞助、在斯坦福大学召开的“关于国际关系理论的革命性、发展性学术讨论会”的会议论文的结集。讨论会的参加者除勒纳和拉斯韦尔外，还有人类学家玛格丽特米德、社会学家罗伯特默顿、经济学家肯尼斯阿罗、心理学家爱德华希尔兹等被认为是“学界泰斗”的一批学者。该书首次提出并界定了“政策科学”（Policy Sciences）这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的
44、学科特点和基本范畴、科学的决策方法等，都做了比较深入的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。整个20世纪50年代和60年代前半期，公共政策学取得的进展主要是在两个方面：在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著的成就。公共政策学的研究成果从形式上看越来越自然科学化，以至于连研究公共政策学的学者也认为这门学科“充满了复杂难懂的数学公式和原理”，“拼命地想使自己异乎寻常地复杂化、理性化”，成了“一门令人费解的高难学问”。许多政治学研究者
45、，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。（五）学科研究的近期进展（90年代以来）在1990年以来的最近十年里，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。这门学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：1、课题选择的新取向公共政策学跟其他学科一样，在一定时期内会形成主导性的选题方针。在90年代，研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向。（1）伦理取向。政策过程是一个不断地选择的过程：政策问题需要选择政策目标需要选择，政策方案需要选择，政策执行的方式和手段需要选择，等等。而任何选择都须有一定的标准，其中价值和伦理的标准是不可或
46、缺的。正如美国学者P.G.布朗（Peter G.Brown）指出的那样，政策规划者和政策分析者都需要了解伦理学，因为他们将就观念上的分析框架、备选行动方案和政策以及他们自身的行为做出选择。霍维和考夫曼指出，在政策规划和政策分析中要做的伦理选择常常是很敏感的，包括我们分析什么、我们如何处理它、我们描述什么信息、我们如何与顾客共事，等等。基于这一认识，一些学者对公共政策研究课题的选择以伦理和价值为取向，而且早在后行为主义时期刚刚开始的时候就已经显露出这一趋势，到20世纪90年代这一趋势得到了巩固和加强。美国学者在这方面的研究成果从研究途径上可分为三类：第一，社会哲学和政治理论。从社会和政治哲学的立
47、场探讨政策伦理是最普遍的方法如在对自由、人权、公平、正义和平等诸范畴的寻幽探微中，对本国或外国政府已经或准备制定的某项政策做出分析、批评和建议。第二，伦理问题与社会道德。对诸如国家安全、社会福利、堕胎和死刑等特定的社会问题进行个案研究，从中引申出政策伦理问题。这种研究途径属于问题取向。第三，政策过程和公共管理中的伦理问题。按照这一途径，90年代的政策研究涉及更广泛的论理问题，如政策规划中伦理考量的两难选择，有关性别、年龄、代际、阶级、阶层、职业、种族、民族的政策制定和执行中的伦理问题；又如通过分析政府机关或非政府公共组织的伦理问题而确立公共责任与义务，等等。（2）管理取向。政策是管理的一环，而
48、公共政策则是另一种形式的战略管理。组织、计划、指挥、管制等管理工具的运用，对于公共政策产生预期效果是至关紧要的。（3）政府改革取向。没有一个现代化的决策系统，就没有顺应引导潮流的高质量的公共政策。而决策系统现代化的目标，就是建立一个高效能的新型政府。90年代，“政府改革”在发达国家成为一种潮流。1993年3月，美国总统克林顿宣布针对联邦政府进行六个月的“全国绩效评估”（National Performance Review）计划，由副总统戈尔负责成立“政府重塑实验室”（Reinvention Laboratories）同年9月，“重塑小组”完成评估报告，确定重塑的目标是“创建一个做得更好、成本更低的政府”。政府改革对公共政策研究产生了广泛而深刻的影响。德洛尔在行政改革、发展和变迁的战略一文中指出，政府改革或行政改革，就是对某一公共行政系统作指导性的改变。改革的方向是在客观方面重视效率和效果，在主观方面强调质量和满意度。在这里，效率（Efficiency）是指成本和效益的比率；效果（Effectiveness）是指产出的结果或目标达成的程度；质量（Quality）是指服务的水准或程度；满意度(Satisfactory)是指被服务的肯定程度。为此，政府决策在微观甚至中观的层面务须裁减规制，而在政策的传输上务须减少层次和缩短通道。
