1、请务必阅读正文之后免责条款部分 嗯啊 Table_Summary 中国土地资源 稀缺吗 ？ 恒大研究院研究报告 城市规划 专题报告 2019/9/23 首席 经济学家 ： 任泽平 研究员 ： 熊柴 实习生姜文镪对本文有贡献 相关研究 ： 1城市 “抢人大战 ”：高质量发展、大都市圈战略和土地财政 2018-06-07 2.中国人口大迁移 2018-07-10 3.中国人口大流动： 3000 个县全景呈现 2018-09-17 4.中国住房存量测算：过剩还是短缺？ 2018-11-21 5.中国城市发展潜力排名： 2019 2019-04-12 6.中国十大最具发展潜力城市排名：2019 20
2、19-05-24 7.十大最具潜力都市圈：中国都市圈报告 2019 2019-06-20 8.哪里的房子涨幅大：以北京为例 2019-06-23 9.中国城市群发展潜力排名： 2019 2019-07-23 10. 中国住房存量报告： 2019 2019-08-16 导读： 中国土地资源是否稀缺 ？ 是否应该严格限制城镇建设用地扩张？对上述问题的解答不仅关系到 中国 的粮食安全，也关系到城市化以及经济社会发展的质量。 我们在业内提出了广为流行的标准分析框架：“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”，本文是对土地部分研究的深化。 我们基于国情 分析与 国际比较 ，发现 中国土地资源并不 那么
3、 稀缺， 城市化 本质上节约土地， 有利于耕地保护及 保障粮食自给， 中国城镇用地还存在较大的扩张空间，但需注意城镇用地 配置 在 地区之间、利用结构之间 存在明显失衡。 摘要： 中国土地资源稀缺吗？ 1）讨论土地资源 是否 稀缺的实质在于是否应该 严格 限制城镇建设用地增长。 人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约为世界平均水平的 2.5 倍，人均耕地面积约为世界平均水平的1/2，以全球 9.3%的耕地养活了 18.4%的人口。 主流观点 认为 中国 城镇建设用地人均 面积过多 、增速过快 。 因此官方 通过 建设用地 指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张， 比如 2014 年原国土部
4、要求 人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内 。 2）城市化 本质上节约土地 ， 有利于 耕地保护和 保障粮食自给。 由于 1998 年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给 ，并且耕地占补平衡政策已从早期的数量平衡发展 到数量 质量平衡，再发展为数量 质量 生态平衡 。 事实上，中国谷物自给率稳定在 95%以上、基本自给。 2016 年中国 常住 人均乡村、城镇建设用地分别为 326、 119 平方米，乡村是城镇的 2.7 倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致 规模庞大的农民工群体 “双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进市民化的
5、同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。 中国城镇用地还有较大扩张空间。 1）中国城镇用地扩张速度和人均面积 均 低于全球平均水平。 土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。 2000-2017 年中国城镇用地与人口的增长率比值为 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平的 2.19。从人均水平来看， 2016 年末 中国 人均城镇建设用地为 119 平方米， 仍 低于 2000 年全球平均 的 214 平方米。 2） 与国际相比， 中国建设用地、城市建设用地比例均 较低 。 2016 年中国建设用地占国土面积比例为 4.
6、1%，远低于美国的 5.8%、英国的 8.3%、日本的 8.9%； 中国 城市建恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 设用地占国土面积比例为 0.56%，远低于美国的 1.6%、日本的 2.8%、英国的 5.6%。 3） 即使仅对城乡建设用地结构进行调整， 也 可新增城镇用地5.2 万平方公里，城镇用地规模 可 达 14.6 万平方公里，预计到 2050 年中国城市化率达约 80%时，人均城镇建设用地 可 达 130 平方米。 中国城镇用地存在明显的配置失衡 。 1)城镇用地在地区、城市之间配置失衡。 过去 中国城镇化战略 长期存在 “控制大城市规模、积极发展中小 城市”
7、的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地 在地区之间配置失衡 。 分地区看， 2009-2016 年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例 12.9 个百分点，而中部、东北、西部地区分别高 1.7、 4.4、6.8 个百分点 。 分城市看， 2006-2016 年 1000 万人以上城市人口增长36.0%，但土地供给仅增长 14.4%；而 20 万人以下城市人口增长 3.0%，而土地供给大幅增长 26.1%。 2） 城镇建设用地在利用结构上配置失衡。一方面是居住用地和工业用地配置失衡。 在“ GDP 锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让
8、收入 最大化。 2017 中国 城镇用地中居住用地比例为 31.4%，明显低于美国 的 46.9%、日本 的 61.3%；工业用地比例为 18.5%，明显高于日本的 7.7%、韩国 的 10.1%。 另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。 中国一线城市道路占建成区比例均高于 15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于 10%-15%；绿地与广场用地占比均低于 8%， 而巴黎、纽约、首尔均高于 20%。 3） 低效 闲置城镇建设用地 大量存在 。 2017 年中国 城镇低效 、 闲置 建设用地 分别 约 为 1.27 万 、 0.14 万 平方公里 ；其中， 低效建设用地主要为工业用地 。 分
9、地区看，土地供给 偏 多的西部和东北地区 出让 的 工业用地利用效率偏低 。 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构。 1）适度提高规划人均城镇建设用地标准。 在 平衡 粮食安全、经济社会发展、居民美好生活需要 之后 ， 预计 2050 年人均城镇建设用地可达 130 平方米 。 2）提高 城镇 土地利用效率， 完善 城市建设用地“增存挂钩”机制。 一方面，依法收缴土地闲置费或收回 闲置土地 。另一方面，加快推进“增存挂钩”机制，减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划。3） 加快推进农业转移人口市民化，建立健全 宅基地 资源有偿 退出机制。一方面， 进一步加大户籍制
10、度改革力度，加快农业转移人口市民化， 加大非户籍人口 落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自由迁移。另一方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同时对退出宅基地合理复垦 。 4） 优化城镇用地 在 地区 和 城市 之间的配置 ，推进 市场化的 跨省换地 。 一方面，以 常住人口 增量 为标准供给城镇用地，推行 新 人地挂钩； 另一方面，推进 市场化的 跨省换地， 进一步优化土地资源的空间配置 。 5）优化城镇用地的用途供给结构， 增加居住用地 、绿地与广场用地等 供给 。 一方面， 在符合规划前提下允许工业用地转为居住用地等 。另一方面，在新增城镇建设用地中 适度
11、 增加居住用地 、绿地与广场用地等 比例 。 风险提示： 各国土地利用分类 存在差异 ， 国际 对比存在 一定 误差 ；对 城镇建设用地可达规模 的 估算 存在 假设，存在一定误差。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 目录 1 中国土地资源稀缺吗？ . 5 1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长 . 5 1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给 . 7 2 中国城镇建设用地还有较大扩张空间 . 8 2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平 . 8 2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低
12、. 10 2.3 到 2050 年可新增城镇建设用地 5.2 万平方公里 .11 3 中国城镇用地配置严重失衡 . 12 3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡 . 12 3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡 . 15 3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在 . 18 4 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构 . 19 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 图表目录 中国人口密度约为世界平均的 2.5 倍 . 6 中国人均耕地面积约为世界平均的 1/2 . 6 2011 年 城市规划人均单项建设用地指标和规划建设用地结构 . 6 建设占用对耕地减少的贡
13、献比例 . 7 占补平衡政策演变 . 7 2000-2018 年中国谷物和口粮自给率 . 8 2000-2018 年四种主要农产品的自给率 . 8 人均乡村建设用地面积是城镇 2.7 倍 . 8 乡村建设用地增加与人口减少背离 . 8 1990-2000 年全球城市用地年均增长率与人口年均增长率 . 9 1987-2013 年全球各大城市的城市用地年均增长率与人口年均增长率 . 9 2000 年世界各地区人均城镇用地面积 . 10 中国人均城市建设用地偏低 . 10 2016 年中国土地结构 .11 2017 年日本土地结构 .11 2017 年美国土地结 构 .11 2017 年英国土地结构
14、 .11 全球国际都市的城市建成区占比 .11 中国一线城市建成区比例明显偏低 .11 联合国预测 2050 年中国 14.02 亿人 . 12 批准 城镇村建设用地占建设用地的 60% . 12 分地区城镇人口和建设用地增量比例 . 13 分地区人均城镇建设用地 . 13 分省城镇人口和建设用地增量比例 . 14 分省人均城镇 建设用地 . 14 2006-2016 年分规模城市人口与土地增长 . 15 分线城市住宅类用地供应面积占比 . 15 中国 2017 年城镇用地结构 . 16 首尔市 2018 年城市用地结构 . 16 东京市 2006 年城市用地结构 . 16 纽约市 2014
15、年城市用地结构 . 16 中国一线城市建设用地细分类别占比 . 17 中国一线城市道路用地占比过高 . 17 一线城市建设 用地利用结构失衡更严重 . 17 东北地区建设用地利用结构失衡更严重 . 17 2018 年分地区出让的工业用地容积率 . 18 2018 年各省出让的工业用地容积率 . 18 2010 年原国土部公布 1457 宗闲置土地 . 19 2010-2017 年期间统计的闲置土地 . 19 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略 1 中 国土地资源 稀缺吗？ 1.1 讨论土地资源 是否 稀缺的实质在于是否应该 严格 限制城镇建设用地增长 人多地少是中国的基
16、本国情， 中国人口 密度约为世界平均水平的 2.5倍，人均耕地面积约为世界平均水平的 1/2， 以全球 9.3%的耕地养活了18.4%的人口。 根据世界银行统计 ， 2018 年 中国 人口密度为 148 人 /平方公里 ， 约为全球平均水平（ 60 人 /平方公里）的 2.5 倍，高于高收入国家（ 34 人 /平方公里）、中等收入国家（ 72 人 /平方公里）、低收入国家（ 52人 /平方公里）。 具体来看 ， 中国 人口密度高于美国 （ 36 人 /平方公里） 、法国 （ 122 人 /平方公里） ，但低于 英国 （ 275 人 /平方公里） 、日本 （ 347 人/平方公里） 、韩国 （
17、 530 人 /平方公里） 。 在 人均耕地面积方面， 2016 年 中国 人均耕地面积 0.09 公顷， 大约为全球平均水平（ 0.19 公顷）的 1/2，低于高收入国家 的 0.29 公顷、中等收入国家 的 0.17 公顷、低收入国家的 0.19 公顷 。 具体来看 ， 中国 人均耕地面积低于美国 的 0.47 公顷 、法国的 0.27 公顷 ，但 高于日本 的 0.03 公顷 、韩国 的 0.03 公顷 ，和英国 （ 0.09公顷） 接近 。 2016 年 中国 耕地面积为 20.24 亿亩 ，约占全球耕地面积的9.3%，而 2018 年 中国 人口为 13.95 亿人，约占全球总人口的
18、 18.4%。 由于城市化扩张直接占用耕地， 中国 划定 18 亿亩耕地红线，严格 实行 耕地保护 ；并且， 主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快，应该严格限制城镇建设用地增长。 其一 ， 由于城市化 扩张 直接占用耕 地，貌似与耕地面积持续减少存在直接联系 。 2006 年第十届全国人大四次会议上通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 划定 18亿亩耕地红线 ，严格 实行 耕地保护 。“ 18 亿亩”的划定 主要 有 两个原因 ：第一， 中国 耕地面积从 1996 年的 19.5 亿亩降低至 2005 年的 18.3 亿亩，这一 数据成为 重要参考依据； 第二， 根据 农
19、业部计算，按照 15 亿人消费，需要保证粮食产量 6 万 亿 吨， 考虑 当时稻谷亩均 产量 431 公斤，小麦 326公斤， 播种面积 需要 约 16 亿亩，剩余 2 亿亩用作经济作物种植 ，因此必须保证 18 亿亩耕地面积 。 其二， 主流观点 认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快 。“土地城镇化快于人口城镇化” 被写入国家新型城镇化规划（ 2014-2020 年），成为必须高度重视并着力解决的突出矛盾之一。 人均面积方面， 2006 年时任全国政协委员、原国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲 表明 ： “ 我国城镇人均用地已达 130 多平方米，远远高于发达国家人均 82.4 平方米
20、和发展中国家人均 83.3 平方米的水平 ” ，而这一数据明显存在问题 。 城镇用地增速方面， 主流学者 根据城镇用地增长弹性系数或城镇用地扩展系数（城镇用地的增长率 /城镇人口的增长率）是否大于 1.12， 来判断我国城镇土地扩张是否过快。然而，这个所谓“ 1.12”的扩展系数标准只是中国城市规划设计研究院 1989 年在研究报告 2000 年城镇用地预测综合报告提出的一个控制值 ， 其合理性及对当前的适用性很值得怀疑。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略 中国人口密度约为世界平均的 2.5 倍 中国人均耕地面积约为世界平均的 1/2 资料来源： 世界银行，恒大研究院
21、 资料来源： 世界银行，恒大研究院 官方 通过 建设用地 指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张 ，比如 2014年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100平方米以内。 从 土地供给政策来看，土地管理法规定 中国 土地 管理 以耕地保护为目标， 实行土地用途管制 ， 严格限制农用地转为建设用地 。 全国层面，自然 资源部编制 土地利用 总体 规划 ，比如 全国土地利用总体规划纲要（ 2006-2020 年 ） ， 采用 耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模 、城镇工矿用地规模等 指标控制 。 地方层面， 各级政府按照 新增 建设用地总量不超过上一级土地利用规划的原则，编制 土
22、地利用 总体 规划、城市总体规划、土地利用年度计划 。 此外， 建设部门 也 制定 了 相应的规划标准，比如城市用地分类与规划建设用地标准（ GBJ 137-90）、城市用地分类与规划建设用地标准（ GB 50137-2011）、镇规划标准（ GB 50188-2007）等，不仅对城市、建制镇的规划人均建设用地标准进行明确规定，还对不同类型用地的面积及比例进行了区间规定。 1990 年原建设部城市用地分类与规划建设用地标准要求，规划人均 城市 建设用地指标控制在 60-120 平方米之间； 2011 年住建部城市用地分类与规划建设用地标准要求，人均城市建设用地控制在 65-115 平方米之间；
23、 2014 年原国土部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知要求，人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。 需要注意的是， 当前执行的规划人均城市 、建制镇 建设用地标准等，基本沿袭了 1990 年制定的规划标准。但是，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也比较粗糙 ，比如 2009 年全国 第二次 土地调查发现中国耕地面积为20.31 亿亩，较 2008 年提升 2.05 亿亩。 2011 年 城市规划人均单项建设用地指标和规划建设用地结构 规划人均单项建设用地指标 规划建设用地结构 类别名称 用地指标 （平方米） 类别名称 占城市建设用地的 比例
24、 （ %） 居住用地 -I、 II、 VI、 VII 28.0-38.0 居住用地 25.0-40.0 居住用地 -III、 IV、 V 23.0-36.0 公管与公服用地 5.0-8.0 公管与公服用地 5.5 工业用地 15.0-30.0 交通设施用地 12.0 交通设施用地 10.0-30.0 绿地、公共绿地 10.0、 8.0 绿地 10.0-15.0 资料来源： 原建设部，恒大研究院 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略 1.2 城市化 本质上节约土地， 有利于 耕地保护 和 保障粮食自给 由于 1998 年开始 执行占补平衡政策，城市化 带来的 城镇用地扩张
25、实际上 并不影响耕地保护及粮食自给。 一方面， 1998 年 土地管理法 要求 按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地 。 此外， 2006 年城乡建设用地增减挂钩开始试点，后逐渐推至全国。 根据原国土部数据， 2000-2009 年 建设占用对耕地面积减少的贡献仅为 18.2%， 其他为生态退耕、灾毁耕地、农业结构调整等 ,2010 年后逐渐 上升为 80%左右，但补充耕地面积 依然 大于建设占用耕地面积。 比如， 根据全国土地整治规划 （ 2011-2015 年 ） ， 2006-2010年 实际建新占用耕地面积 113.7 万亩， 通过增减
26、挂钩， 实际复垦还耕面积达 148.1 万亩 ； 根据 2016 年度 全国土地变更调查结果 ， 2016 年 依法批准建设占用耕地 225.7万亩，同期实施各类整治项目共补充耕地 266.8万亩，超出建设占用 41.1 万亩。 而 且 ， 占补平衡政策 已经从早期的数量平衡到数量 质量平衡，逐渐发展为数量 质量 生态平衡。 另一方面， 中国 耕地撂荒现象较为严重。根据中国科学院地理科学与资源研究所李升发等 （ 2016） 统计的全国 153 个山区县的撂荒信息， 2014-2015 年全国山区县耕地撂荒率为 14.3%。 2015 年西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国 29 个省、
27、 262 个县市的住户跟踪调查发现， 2011 年和 2013年分别有 13.5%和 15.0%的农用地处于闲置状态。假设以 15.0%的耕地撂荒率估算， 中国 约 有 3 亿亩耕地 可利用 ，这意味着即便 在 粮食 生产效率不变的情况下，粮食产量仍有进一步提升空间 。 建设占用对耕地减少的贡献比例 占补平衡政策演变 资料来源： 原国土部 ， 恒大研究院 资料来源： 原国土部 ， 国务院， 恒大研究院 实际上， 中国 谷物自给率 长期 稳定在 95%-98%， 口粮自给率稳定在98%-99%， 基本 实现 粮食 自给 。 2013 年 12 月 中国国家 粮食安全新战略 强调要坚守“确保谷物基
28、本自给、口粮绝对安全”的战略底线 。 谷物主要为稻谷、小麦 和 玉米， 根据 FAO 统计， 2011-2013 年期间 中国谷物自 给率 三年 平均值为 96.6%； 根据国家统计局数据计算，中国谷物自给率稳定在95%-98%，高于谷物自给率红线 95%。 口粮包括稻谷和小麦， 中国 口粮自给率稳定在 98%-99%。细分种类来看， 2018 年 中国稻谷、 小麦 、玉米 、大豆 的 自给率分别为 100%、 98%、 99%、 15%。 中国 大豆自给率 低 主要是因为国内大豆种植机械化程度较低， 单位面积产值低 、成本高， 导致 国内大豆缺乏规模种植， 主要依靠进口 。 中国于 2016
29、 年 起开始实行“减玉米、增大豆”的种植结构调整， 对大豆种植进行政府补贴， 鼓励大豆种植 。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略 2000-2018 年中国谷物和口粮自给率 2000-2018 年四种主要农产品的自给率 资料来源： 国家统计局，恒大研究院 资料来源： 国家统计局 ， 恒大研究院 2016 年 中国 常住 人均乡村 、城镇建设用地分别为 326、 119 平方米，乡村 是 城镇的 2.7 倍， 由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致 规模庞大的农民工群体 “双重占地”，加剧土地资源紧张； 如果在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦， 将 节约土地资源、
30、 促进耕地保护 。 由于城市 具有 集聚 效应 ，人均城镇建设用地面积明显小于乡村 ，乡村人口进城安居后退出宅基地将节约土地资源、有利于耕地保护 。但由于 中国 城乡二元户籍制度与土地制度排斥了市场对城乡人口和土地的 有效 配置， 导致进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿 无偿 放弃乡村原有的宅基地 ，形成 农民工群体在城镇和乡村“双重占地” ，加剧了土地资源紧张 。根据国家统计局和 自然资源部数据， 2009-2016 年 乡村 常住 人口 从 6.89 亿 人减至 5.90 亿人 ， 减少 约 1.0 亿 人 ；但 乡村建设用地面积 不减反增，从18.47 万平方公里 增至 19.20
31、平方公里 ， 增加 0.73 万平方公里 。 人均城镇建设用地从 112 平方米上涨为 119 平方米，仅增长 5.8%；而人均乡村建设用地从 268 平方米增长为 326 平方米，增长 21.5%，达人均城镇建设用地的 2.7 倍。 2019 年 5 月 国务院 发布 中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见 ， 提出 全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策 ； 同时 探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿 。 2019 年 8 月修订的土地管理法 中规定， 国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿
32、退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅 。 人均乡村建设用地面积是城镇 2.7 倍 乡村建设用地增加与人口减少背离 资料来源： 自然资源部 ， 恒大研究院 资料来源： 自然资源部 ， 国家统计局 ， 恒大研究院 2 中国 城镇建设用地还有较大扩张 空间 2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 9 服务国家大局战略 土地城镇化快于人口城镇 化 是全球普遍现象 ， 原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。 2000-2017 年中国 城镇用地 与 人口的增长率 比值为 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平 的 2.19。 根据 Angel 等人 建立的 全球城市 数据库 ， 1990-2000 年间全球 10 万人及以上城市 的城市 用地与人口 的 年均增长率比值 为 2.19， 其中 发达 国家 、 发展中国家 分别 为 4.92、 1.99。因此， 土地城镇化快于人口城镇化 是全球普遍 现象 ，反映 人们对美好生活的追求 ， 主要原因 在于收入增长和 通勤成本降低 。 在中国， 结合国家统计局人口数据和 住建部城镇用地 数据 ， 2000-2017 年中国城镇用地增长 130.7%，城镇常住人口 增长 77.2%， 城镇拴
