1、提供多样化教育服务”，健全公共财政对民办教育的扶持政策，加强民办学校内部制度建设，保障民办学校、学生、教师合法权益。四、努力为提高教育质量提供坚强保证实现“十三五”时期提高教育质量的目标任务，要始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断提高领导教育事业科学发展能力，努力把中央的决策部署落到实处。（一）加强和改善党对教育工作的领导要坚持党总揽全局、协调各方，完善各级党委和政府领导教育改革发展的体制机制，及时研究解决提高教育质量的重大问题和群众关心的热点问题。健全各级各类学校党的组织，坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制，发挥基层党组织战斗堡垒作用和先锋模范作用。要坚持不懈地加强思想政治工作，
2、高度重视做好意识形态工作，加强网上思想文化阵地建设，切实维护学校和谐稳定。教育系统各级党组织要落实好党风廉政建设的主体责任和监督责任，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。（二）大力提升依法治教能力要善于运用法治思维和法治方式提高教育质量，加快教育法律一揽子修订，努力把教育改革发展纳入法治化轨道。教育部门要依法行政，健全权力清单和责任清单制度，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。学校要依法办学，加强党的建设，完善内部治理结构，全面推动章程建设，面向社会依法自主办学。深入开展法制宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系，切实增强教育系统干部师生尊法学法守法用法自觉性。（三）全面加强教师队伍建设要把加强
3、教师队伍建设作为提高教育质量最重要的基础工作来抓，引导广大教师做党和人民满意的“四有”好老师。健全师德师风建设长效机制，不断提高教师思想政治素质和职业道德水平，加大对学术不端行为的惩治力度。落实好乡村教师支持计划（20152020年），着力加强乡村教师队伍建设，全面推开中小学教师职称制度改革，改善教师待遇，关心教师成长，维护教师权益，吸引、鼓励、支持优秀人才长期从教、终身从教。大力宣传优秀教师先进典型，让尊师重教在全社会蔚然成风。实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦，归根到底靠人才、靠教育。我们要坚持“四个全面”战略布局，全面提高教育质量，为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜
4、利作出更大的贡献。64.1.5体育公共服务机制原理、供给制度安排、实践探索的路径构成体育公共服务运行机制。以政府为主，其他供给主体共同参与，是今后新型体育公共服务供给制度安排。构建体育公共服务的多元参与机制，建立体育公共服务体系多元化的治理结构，是体育公共服务运行的根本保障。4.1.6科学建立不同层次的体育公共服务近期、中期和远期发展目标，确立了体育公共服务理论框架和体育公共服务主体、工具和过程，对指导体育公共服务实践具有重要意义。4.1.7体育公共服务是一个多目标、多开放系统，这就意味着提供主体、提供内容、运行方式和提供技术的创新问题。实践中，存在利益、观念、管理方式等冲突是不可避免的。这就
5、需要消费者、监管部门、服务提供者之间既独立又制约的组织结构设计。4.2研究建议4.2.1借鉴我国学术界对于西方公共服务理论和实践的发展脉络梳理，对于西方公共服务变革的分析，以及对我国建设服务型政府的思考和公共服务领域的研究成果，将会为体育公共服务的理论研究提供许多有益的参考。4.2.2我国体育公共服务的研究虽然刚刚起步，但体育作为一项公益性的社会事业，其公共服务职能却并非刚刚开始。因此，了解我国社会结构的变迁，以及伴随着这一变迁过程的体育公共服务的发展脉络，是提供体育公共服务的重要前提。4.2.3体育公共服务建设必须找准节点。从基层服务着手，由点到线再到面的逐步改进。初步建立宽覆盖，粗线条的提
6、供网格，再进行细分和结构梳理。在动态中不断完善，保持制度设计中的结构平衡，构建一个矩阵式的服务网络。4.2.4坚持城市和农村二元体育公共服务体制格局，承认体育公共服务发展的区域性，有利于在体育公共服务内容、体育公共服务标准以及体育公共服务方式等方面区别对待，有所侧重，在不同地区实行体育公共服务体制的梯度推进。4.2.5我国体育公共服务定位是国家层面的，还是地方层面的？体育公共服务能否引入市场机制、社会化机制，还需要进一步实践和理论研究。4.2.6构建体育公共服务服务体系，怎样在具体的实践工作中把握好服务体系建设的策略与措施，使其更加合乎社会和时代的需要，还有许多的问题需要我们去认真思考。 -
7、6 -和城市化速度都较低的地区。城镇密度也比较稀。第三章、因地制宜，推进城市化的不同对策我国的五年计划纲要已明确提出要不失时机的推进城市化，这符合我国国情的大中小和小城镇协调发展的多样化的城市化道路。为此，应该针对我国城市化的明显地区差异，根据不同地区的类型，采取因地制宜的、不同的城市化发展对策。下面我就要根据这四个不同地区分别说明。第一、城镇密集地区。第二、资源开发型工矿地区。第三、农业人口稠密地区。第四、边远不发达地区。第一、 城镇密集地区。东部沿海城镇密集地区今后对外来人口仍有较大的吸引力，城市化竞争将进一步加快。面临在的主要问题呢是对于环境的压力越来越大。今后这种城市的发展应该着力于提
8、高城市的现代化水平，有效地改善城市和区域环境，防止特大城市中心区不断向周遍无序扩展蔓延，建立严格的隔离绿化带，大力发展外围中小城市，将过于分散的乡镇企业和人口适当向小城镇集中，结合现代化的道路、通讯系统建设形成网络式的开发格局，加速企业结构的优化升级，将传统劳动密集型产业向内地扩散转移，精心培育当地的技术创新源，增强城市和区域的全球化过程中的市场竞争力。第二、资源开发型工矿地区。东北华北的一些资源开发型的老工业基地和工矿地区，面临的主要问题是结构调整的任务严重，城市发展的活力不够。为此需要深化国有企业的改革，加强对传统产业的技术改造，转变工矿城市比较单一的产业结构和单一的功能，向多样性、多功能
9、发展，改善城市环境，提高城市品位，强化各级中心城市的服务功能，密切城乡之间的各种联系，在重点地区发展农村小城镇，促进农业和农村市场的发育，逐步消灭城市二元结构的障碍，促进城乡一体化。第三、农业人口稠密地区。中部洛、皖、湘、甘、渝这五个省区，以及西部的四川盆地和关东平原地区，农业人口稠密，是我国城市化潜力最大的地区。重点是要解决好如何加速大量农村的富余劳动力的转移问题。首先要进一步放开全国劳动市场，由向上而下的,逐步放宽城镇户籍管理制度，为农村人口向省内外的城市有序流动创造条件，在进一步发展农业生产,优化产业结构的基础上,大力推进农业的产业化，重点发展有特色、有市场竞争力的地区经济，有选择地引进
10、和吸纳从国外和东部沿海扩散过来的某些产业，大力培养本地优势产业，在省会城市和核心城市周围逐步形成经济实力和辐射功能比较强大的城镇密集区或城市群，并沿着向全省辐射的主要交通线，进一步发展各级中心城市，在广大农村地区有重点地建设一批对周围农村农民有较大信誉的中心镇。使农村需要了转移的劳动力，其他部分可以在省内就近城市就近转移。第四、边远不发达地区。西部边远地区，面临的主要问题是贫困、发展滞后、交通不便，生态环境脆弱，实施西部大开发战略要在国力的支持下以发展教育事业，进行大规模的基础设施建设和生态环境建设为先导，鼓励在陡坡山顶、干旱草原等生态脆弱地区从事破坏性生产活动的农牧民和采伐木工转向从事基础建
11、设和生态环境建设或者引向城市打工，随着交通通信的改善进一步搞活各种生产要素的市场流通，加大对国内外开放度。有重点地发展现有的三级中心城市和少数重点小城镇，进行小城镇建设的开发,逐步加强城市建设中的某些薄弱环节，培育新的经济增长点。发展有特色的少数民族经济和文化，在环境容量相对较大的地区加强高产高效现代化农业基地建设，引导过于分散的农村人口向这些地区的城镇适度聚居，引导推进工业化和城市化改变这些地区的贫困落后面貌。以上各种类型的划分，没有明确的地域界线，不要进行东中西之间的区分和南北之间的区分，是为了从中心上把握不同类型地区的特点或趋势。实际上在某一种地区类型里面，并不排除同时存在的各类的其他类
12、型控制与赋权: 中国政府的 社会组织发展策略 * 敬嘉 内容提要持续的经济改革和社会发展推动中国政府不断调整其社会组织发展策略。增强的国家能力、 社会组织合法性的积累、 对社会合作伙伴的真实需求、 公共管理的现代化发展等因素， 促使国家更多使用引导 导向的控制策略， 并全方位实施多种类型的赋权手段。发达地区的政府率先采取了控制与赋权并重的混合型 社会组织发展策略， 以培育具备高度专业竞争力同时政治上服从的社会组织。日益多维和复杂的社会组织发 展策略， 反映出在发展目标、 约束条件、 可用手段和政社关系等方面的变化。本文运用了多个案例讨论在地方 和国家层面出现的社会组织发展策略， 揭示中国社会体
13、制发展的当下逻辑和取向。 关 键 词社会组织控制赋权法团主义国家社会关系 法团主义被广泛用于分析中国的国家社会关 系， 尤其是政府与社会组织之间的关系( Saich， 2000;Ding，1998;Unger and Chan，1995;Oi， 1992) 。 该模型突出了国家对体制外社会组织的 敌视态度， 强调了国家与在不同程度上作为行政 机关延伸的社会组织之间的共生关系。该体制的 一般政策要求是限制公民社会的自主性， 使其保 持为行政机关的附属部分。社会控制的政策取向 基于一个基本假设， 即只有在消除或限制独立的 社会行动者及其所附带的不确定性时， 一个集权 式的政治经济系统才能有效运行。
14、 但是自 1990 年代以来， 经济市场化和社会重 构带来了中国法团主义实践的新变化( Saich， 2000 ;Fulda etal ，2012;Kojima，etal ， 2012) 。首先， 多元社会和混合价值体系的出现， 削弱了国家作为社会合法性的垄断拥有者的地 位。原体制经济和意识形态权威的下降， 以及对 社会组织自治的社会共识的增长， 共同侵蚀了以 控制为基本取向的社会管理体制。在国家对社会 组织的政治与社会合法性的权威分配变得有限的 情况下， 政府与社会组织之间的交换和交易行为 随之增长。同时， 面对日益增加的社会问题和公 共服务需求， 国家也自觉地放弃了全能政府的角 色， 而转
15、向市场的、 社会的和混合性的冲突解决和 服务提供方式。务实的地方政府具有更加强烈的 意愿去促进社会组织的发展， 尤其在地方经济发 展和社会公共服务提供等领域。在这样的背景 下， 对社会组织的分权化政府管理在 1990 年代得 到了制度化， 非正式和非官方的社会组织数量也 急剧增加( Hildebrandt， 2011) 。 22 *本文系国家社科基金重点项目 “政府购买公共服务研究( 项目号: 14AZD047) 的阶段性成果。本文在 Asian Studies eview 39( 4) 文章基础上发展完成。感谢复旦大学硕士生王浩的协助。 DOI:10.16091/ 32-1308/c.201
16、6.01.004 尽管政府与社会组织相互作用的观点越来越 流行， 但中国的政府与社会组织关系仍然主要是 通过政府行为来塑造的， 不论是单向的还是多少 基于共识的行为。本文研究近年来中国政府为发 展社会组织而采取的策略及其变化。尽管政府希 望维持对社会组织的有效控制， 新的实用需要、 资 源约束、 行政改革和外部学习都使得政府的社会 组织发展策略更加复杂化， 任何单一维度的政策 取向都变得不切实际。对这些变化的进一步探究 或许能够丰富对不断演进的政府与社会组织关系 的理解， 弄清在空前多样和复杂的制度条件下， 中 国政府的社会组织发展策略的内在理性。因此， 本文首先建构了一个实现控制与赋权双重目
17、标的 政府策略框架， 并通过若干个中央与地方的政策 与实践案例， 观察政府如何实现在多重诉求与制 约因素之间的平衡。最后本文总结了该研究对中 国政府与社会组织关系发展的意义和前景。 控制与赋权: 新变化与政府策略 很多研究中国社会组织的文献都指出， 政府 对社会组织的态度正在发生转变。除了对社会组 织政治立场的一贯重视， 政府愈发需要它们的信 息、 知识、 资源甚至合法性( Teets，2009;Jing and Chen， 2012;Donahue，Eggleston，Jing，and Zeck- hauser， 2013) 。与之相应， 官方文件中对社会组 织的定调也变得越来越积极和鼓励。
18、2006 年党 的十六届六中全会将“健全社会组织， 增强服务 社会功能” 作为和谐社会的重要内容， 新的十六 字社会管理格局除了要求党委领导和政府负责 外， 还融入了社会协同和公众参与。次年， 十七大 将 “社会建设” 与政治建设、 经济建设、 文化建设并 列为政府的主要工作任务， 期望社会组织在提供社 会服务和解决社会问题中扮演更加积极的角色。 2013 年召开的十八届三中全会则更进一步地强调 了社会组织在协商民主中的角色， 即与政权机关、 行政机关以及基层群众组织共同发挥作用。 虽然通常情况下政策文件与其实际贯彻之间 存在差距， 但这些政治话语的变化无疑反映了一 个重要趋势: 政府的社会组
19、织发展策略正转向更 加柔性和激励导向的控制， 以及更加实用的赋权。 换言之， 可以通过非强制性的手段来避免政府与 社会组织间的政治对抗性; 而在双方具有共同利 益的领域， 可以投入真实的热情和努力来构建政 府与社会组织的补充与互补关系。这些变化使中 国的社会体制更加多元， 正试图形成一种国家领 导下的社会组织繁荣。 有关政府的社会组织策略的现有文献只是部 分注意到了这些变化。康晓光和韩恒( 2006) 提 出了 “分类控制” 的概念， 来描述国家基于社会组 织的立场和公共服务提供而采取的不同态度与政 策。他们的分析强调社会组织对国家的单方面资 源依赖和后者采取单边和复杂行动的能力和自 由。在
20、“行政吸纳政治” 的大框架下， 邓正来和丁 轶( 2012) 提出 “监护型控制” 的思想， 即国家是一 个带有内部偏好差异的多元概念， 同时国家监管 在一个机会主义的政府间监管框架下发展变化。 刘鹏( 2011) 提出“嵌入型监管” 来理解日益具有 诱致和互动性质的规制， 总结出运用正式制度与 控制来执行规制的趋势。尽管程度不同， 现有研 究倾向于讨论政府对社会组织的不信任甚至敌对 态度， 以及由此采取的压制、 防卫和吸纳等策略。 现有研究因为一些新条件的出现而需要显著 扩展。首先， 中国国家能力的增强， 使得其权变性 的社会组织发展框架更具微妙和包容的特征。王 绍光和胡鞍钢( 1993)
21、所指出的四种国家能力， 在 1990 年代以来都获得不同程度的强化。这给了 国家更多的资源和自信， 来实施新的多样和互动 的社会组织管理。一个根本性的变化在于， 就如 美国一样， 中国政府开始通过对特定目标的财务 支持， 来激发社会组织的顺从和支持。同时， 国家 机构能力不断增强， 可以有效实施政策和管制职 能， 减少在国家监督中存在的空白。民政、 银行、 公安、 财税和其他部门可以更为无缝地提供相互 协作的管理和服务。增长的国家能力使得政府可 以超越 “分类控制” 的策略而补之以更为柔性的 方法， 例如对社会信誉的审慎分配， 以及基于信任 的资源分享等吸纳策略。 另一个重要因素是社会组织合法
22、性的提升。 官员以及社会大众对社会组织的认知不足， 限制 了中国官员采用其他备选策略的倾向和热情。这 一情况随着中国的全球化、 网络普及和社会组织 增长的影响而得到改变。社会组织在 2008 年四 川大地震中的积极作用引起了全国性的关注( Te- ets， 2009) 。党和国家的政策文件越来越多地肯 32 20161 定社会组织的作用， 一些地方政府开始将社会组 织作为社会合法性的标签， 并用正式措施肯定了 这种观念。例如 2011 年， 深圳市政府开始将每万 人口的社会组织数作为辖区内下级政府的一个绩 效考核指标。在 2011 年初， 上海的一个地方官员 也在一个公开会议上提醒政府官员不要
23、对社会组 织 “示强” ， 而要对其 “示好” 。 第三个因素是对有能力的社会组织合作者的 现实需求。经过多轮行政改革， 中国政府很大程 度上将自己从直接的社会服务提供的角色中抽离 出来。同时， 老龄化、 国内人口迁移、 城市贫困以 及多种多样的社会、 社区和家庭问题提出了更多 的公共服务需求。对专业化和有能力的社会组织 的现实需求， 使得政府对社会组织的态度由消极 转向积极。现实需求同样使得政府对一些明显不 合规的社会组织采取了低调容忍的态度( Spires， 2011) 。政府运营的社会组织往往规模小、 不专 业， 是追随者而非创新者， 会促使面临社会服务紧 迫需求的地方政府转而重视市场化
24、的社会组织。 政府无法再维持对社会组织的“宏观支持、 微观 控制” 的政策( 俞可平， 2006) 。 最后， 公共部门的制度改革也促使中国政府 调整社会组织策略。中国公共行政正快速现代 化， 不同程度地从西方引入以问责、 透明、 参与和 法治等价值为取向的治理经验。基于理性和规则 的管理正在修正传统的基于偏爱和非正式互动的 政府与社会组织关系。例如， 使用政府资金购买 社会组织服务正日益纳入到政府采购的制度规范 中。竞标、 绩效评估和审计等都促使政府与社会 组织关系走向更加开放、 正式、 目标导向与基于契 约。政社分开在改革话语中早已成为正统。制度 发展为自主的和市场导向的社会组织的繁荣提供 了条件。 1 丰富化的控制策略 基于以上分析， 本文对政府的控制策略和授 权策略进行分类和分析， 以揭示政府对社会组织 策略的微妙变化。 控制指政府采取措施确保社会组织遵循现有 政治和法律体制。在理想情况下， 控制策略带来
