教育治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，新时代教育需要构建一个社会各方共同参与的教育治理机构，治理方式由传统的内部垂直式管理向现代的开放横向式治理转变。推进的重点是引入社会参与治理的机制，激发社会参与治理的热情，提升教育治理的有效性。教育督导在教育决策、执行、监督闭环中具有既相对分离又协调运转的地位优势，应该发挥其在行政监督和社会公众参与教育治理中的枢纽作用，体现科学性和权威性，为构建多元主体共治的教育治理新格局承担应有的使命。
关键词：教育治理体系；教育治理能力现代化；教育督导
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会中提出的全面深化改革总目标之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，针对社会事业改革创新，深入推进管办评分离，提出了“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”的重要任务，凸显了教育督导在深化教育领域综合改革和推进教育治理体系建设中的重要地位。
教育治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是一个国家教育制度和制度执行能力的集中体现。［1］虽然教育治理体系和治理能力建设一直在持续推进，但教育领域仍存在着一些久治不愈的顽疾，如中小学片面追求升学率、大学“重科研、轻教学”等现象依旧未减弱，新时代教育评价改革要求破除的“五唯”现象依然存在，反映出教育治理体系仍不完善，治理能力仍不够强。
一是教育治理思维不适应。从管理学来看，传统的管理是指“为了实现社会控制，使社会能够有序运行的活动”。而传统的教育管理是指“国家对教育系统进行组织协调控制的一系列活动（包括教育行政管理和学校管理）”。这些活动常常是通过行政力量来达到实现社会控制目的的，是一种垂直式管理模式，管理系统呈现“封闭性强、教育内部循环”的特点，且管理重心高，社会参与程度不够。
以“用人评价”为例，虽然《新时代深化教育评 价改革总体方案》强调要“改革用人评价”，但是，有的地方仍然是用人标准单一、文凭学历至上，招人用人过分注重高学历、高文凭，动辄要名校、海归，现代版的“出身论”很大程度上影响着如何育人。这些顽瘴痼疾仅靠教育系统内部已无法解决，不合理的用人评价不改，良好的育人导向就难以真正确立。要从根本上改革用人评价，必须达成学校、家庭、用人单位，以及全社会的共识，共同树立全方位育人导向和营造良好的氛围。因此，传统垂直式的管理模式已经不适应创新时代和教育领域综合改革的需要，需要构建一个政府、学校、家庭、社会等共同参与的教育治理新结构，在这个新结构中各成员既要以主人的身份参与系统构建，也要通过横向沟通来实现各关系的协调，成员间秩序的维持不再靠单一的行政权力，而是采用柔性手段，说到底，传统教育管理向现代教育治理的转变要从治理思维开始，即由内部控制式思维向协调式思维转变。
二是政府、学校、社会的职责权限不清晰。教育治理新结构需要吸引更多社会主体（包括第三方力量、社会力量）参与到教育治理活动中来。政府、学校、专业机构、社会组织、公众作为现代社会高度组织化的表现，理应在新体系建设中发挥其独特作用。然而在现实中，政府、学校、社会组织及民众等三方职责往往模糊不清，政府部门管得过多过细、学校办学活力不强、社会第三方参与缺失，越位、错位、缺位现象严重，不符合管办评分离的要求。
因此，厘清政府、学校、社会的职责权限是推进教育治理体系建设的核心。在新的教育治理结构中，政府部门仍然发挥着主干作用，但只是以有效制度供给者的身份出现，而不是作为指挥一切的主宰者。政府的主要职责体现在教育事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控、服务平台建设等方面。学校的主要职责体现在完善治理结构、落实在校教职工聘任、学校课程开发建设、教育教学指挥、开展自我评价和实现自主发展等方面。社会组织与公众的主要职责体现在实现对公共教育政策和学校教育服务的知情、参与、监督、诉求以及评估等方面，以此体现教育治理体系建设的整体性和完备性。
三是现代教育治理工作的制度机制不健全。政府、学校、社会组织、公众等作为治理的主体，它们以什么样的方式参与到教育治理体系构建中，怎样发挥各自作用，是提升治理能力现代化的关键，但是现实中似乎缺乏各主体间有机联系的规则、规范运行的程序和高效的制度保障。
现代教育治理倡导的平等协调式思维特别强调倾听各方面的声音，充分尊重各方面的意见，让每一个参与者都扮演好主人的角色。他们之间可以通过对话、协商、谈判等方式，建立共同解决公共教育问题的组织网络，并建立彼此依赖又主动合作的机制。同时，各主体依据各自职能，实现治理方式的转型与治理能力的提升。如：政府治理能力的提升重点体现在主导作用的发挥，以及制定各方主体合作的规则和制度，建立跨部门、跨区域的统筹协调机制，提升重大教育决策的科学化、民主化水平等方面。各级各类学校治理能力的提升重点体现在完善学校法人治理结构，规范并提高内部治理水平等方面。社会组织、社区、家长和普通民众等治理能力的提升重点体现在参与教育决策、教育评价、社会监管、家校互动等积极作用的发挥，同时还包括主动接受政府必要的监督等方面。只有所有参与者间良性互动和能力提升，才能提升教育治理能力的现代化水平。
二、现实可能：教育督导在教育治理体系与治理能力建设中的地位与角色
一方面，教育督导在推进教育治理体系建设中有其独特地位。上海市人大通过的《上海教育督导条例》在总则中明确：督导条例的制定是为了保证教育法律、法规和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展，推进教育治理体系和治理能力建设。2014 年国务院教育督导委员会办公室《关于印发深化教育督导改革 转变教育管理方式意见的通知》（以下简称《通知》）明确：“深化教育督导改革是转变政府职能的突破口。政府既要切实履行教育统筹规划、制度设计和政策引导职责，也要加强教育监督、指导和服务。深化教育督导改革，是加强教育监督、指导和服务的抓手。”由此可见，教育督导承担了政府在教育宏观管理中的“行政监督” 职能，它是改变政府管理方式、推进管办评分离、完善教育治理体系的重要途径。国务院《教育督导条例》强调“各级教育督导机构在本级政府领导下依法独立行使教育督导职能”，从立法的高度确立了教育督导在教育治理体系建设中的法律地位。［2］
另一方面，教育督导是推进教育治理能力现代化中不可或缺的角色。《深化新时代教育评价改革总体方案》的出台，为扭转不科学的教育评价导向指明了方向。但是，评价改革并非坦途，依然面临许多困难，如各级各类教育评价体系尚待完善，教育评价结果的权威性尚待增强，社会第三方教育评价机构的准入标准尚待建立等等。评价改革中不同层面的“瓶颈”与“惰性”，需要一支强有力的行政力量予以推动，《通知》则赋予了教育督导机构这样的统筹管理职能，即“建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系，对各级各类教育进行科学、系统、权威的评估监测，为改进教学、管理、决策提供依据和支撑”。这些规定体现了在“政府和学校关系”中，教育督导机构是各级各类学校贯彻教育法律、法规和国家教育方针、政策，依法规范办学的底线保障。在“政府和社会关系”中，教育督导机构广泛吸纳各方参与教育督导工作，为社会组织和公众参与教育监督、发挥多元主体有效合作与良性互动创造了条件；同时，教育督导机构还为专业机构参与评估监测提供了合法通道。这些凸显了在政府和学校关系、政府和社会关系中教育督导的“枢纽”特征。
三、破局之道：教育督导在实现教育治理能力现代化中的使命担当
教育是一个多元主体参与的复杂社会系统，虽然学校常常被视作与社会有一定距离的一方净土，但教师、学生通过家庭、社区，使社会与教育密切关联。学校办学成败、办学特点都会受到社会利益相关群体的关注，并成为媒体舆论的焦点之一。教育督导应该通过横向沟通实现社会关系的协调，使社会关系中的各成员充分参与到新的治理结构的构建中，应该运用柔性的手段维持良性的互动秩序。作为国家治理体系的重要组成部分，教育督导可以发挥以下作用。
1. 发挥“行政监督”职能，体现教育治理水平的科学化
围绕督政、督学、评估监测“三位一体”职能，针对政府、学校、学生不同主体，教育督导要聚焦监督的核心重点，提升监督评价的科学权威。
一是在对政府履职评价方面，聚焦党对教育工作的全面领导和政府履职的核心。例如，在评价政府履职工作与成效时，可以重点关注“五个维度”指标。即“领导教育”维度，重点评价政府领导教育与治理体系的完善程度和运行效度。“统筹教育”维度，重点评价政府统筹协调教育的制度与机制。“保障教育”维度，重点评价政府科学谋划、合理布局教育资源和加大经费保障力度的能力和水平。“推进教育”维度，重点评价政府统筹推动各级各类教育高质量、协调发展，激发学校办学活力的工作成效。“教育成效”维度，重点评价政府统筹整合学校家庭社会力量，营造良好教育生态的工作成效。“五个维度”的重点在于督促政府克服短视行为和功利化倾向，贯彻党的教育方针，确立科学履职的导向，落实教育优先发展的职责，营造区域良好的教育生态。
二是在对学校评价方面，努力体现“全面发展” 理念和对学段教育与学生成长规律的尊重。在规范学校办学行为、促进学生德智体美劳全面发展和建设高质量师资队伍的基础上，教育督导要结合新时代评价改革和教育督导体制机制改革要求，兼顾不同学段特点，系统架构与设计评价框架，做到三个学段的基本框架一致，并相互衔接、内在统一，同时尊重学生成长规律，指标体现各有侧重。比如，普通高中学校的评价强调把立德树人成效作为根本标准，深化育人方式改革，聚焦办学质量提升。义务教育学校的评价要促进学校落实德智体美劳全面培养要求，充分激发学校办学活力，努力提高办学水平。幼儿园的评价要突出幼儿园保育工作特点，确保幼儿生命安全和身心健康、构建家园共育机制等。通过发展性评价，既要增强学校发展的目标意识，激发发展潜能与活力，又要帮助学校总结办学经验，注重发展中的问题诊断，寻找发展的关键因素和对策路径，以实现增值发展。
2. 建立多元主体参与教育督导的工作机制，体现教育治理的公众参与度
如何通过横向沟通来实现社会关系的协调，使社会关系中的各成员充分参与到新的教育治理结构的构建中，是完善教育治理机制的重点。在新的治理结构中，充分发挥政府、社会组织、第三方专业机构各自职能，实现治理方式的转型与治理能力的提升，需要在制度、机制上提供保障。［3］
一是创设途径，广泛吸收家长、教师、社会公众、第三方专业机构参与教育督导。《上海市教育督导条例》明确了“鼓励和支持学生及其家长、社会组织、社会公众共同参与教育督导”的总体导向。家长、教师、社会公众、第三方专业机构参与教育管理和监督，实现有效合作与良性互动，需要畅通信息沟通渠道；社会公众对教育的参与权、知情权和监督权的作用发挥，需要开拓实施途径，体现充分参与度；在评估监测领域，充分发挥第三方机构的专业优势，实现资源互补，需要体现政策方面的导向。上述有关作用的发挥可以在对学校督导的过程中充分体现（表1）。
表1 社会各方参与教育督导的途径与方式
二是建立规则，充分发挥政府各相关部门的履职积极性和作用。政府的职能部门是教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的供给者、教育公平的维护者，各部门的履职情况是被监督的对象，同时各部门又兼具对下级政府相关职能部门工作的指导、管理与监督职责，因此，规范各部门履职制度与机制，建立政府相关职能部门的履职规则，是体现现代治理水平和能力的关键。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革意见》提出要“成立各级政府督导委员会，深化教育督导管理体制改革；强化三位一体职能，深化教育督导运行机制改革”。同期颁发的还有《政府教育督导委员会成员单位的工作规则》（以下简称《规则》）。鉴于教育督导委员会成员单位也是政府相关职能部门，这些部门可以依据《规则》参与教育督导工作，发挥应有作用（表2）。
表2 教育督导委员会成员单位参与教育督导的途径与方式
3. 加强教育督导与教育行政执法的有机联动， 体现教育治理的权威性
现代教育治理体系的结构呈现横向扁平化特点，教育秩序的维持采用的是协商互动的手段，在体现柔性互动特征的同时，教育治理的监督权威性如何凸显，需要政府，尤其是教育行政部门在依法治教、管办评分离的基本框架下，运用法律、规划、经费、标准、监测、评价等综合政策工具进行引导、监督和问责，并加强多种政策工具之间的联合互动、综合使用以形成合力。
鉴于教育督导和教育行政执法是常用的行政监督手段，可以在实践中探索构建两者之间的有机联动机制，谋求教育督导效益的最大化，以提升治理能力现代化和督导权威。2021年《教育督导问责办法》出台，随后，各地纷纷制定了实施细则。比如针对“落实教育优先发展战略不到位，未落实教育经费的两个只增不减；学校布局规划、建设与区域人口规模不匹配，导致部分区域教育资源严重紧缺，招生矛盾、大班额、大校额问题长期得不到有效解决”等涉及政府相关部门及相关责任人的问责情形，教育督导机构可建议或移交有关国家机关或组织依法、依规、依纪处理，并对其处理情况进行监督。由此可见，《教育督导问责办法》为加强教育督导与行政执法的有机联动、提升督导问责权威在制度层面提供了可能与保障。但是，由于教育督导和教育行政执法的法理基础不同，在探索两者有机联动时，对其内在的互补性和协调性、有机联动的路径、联动的程序等方面还需要不断地实践、探索与创新，以进一步体现教育治理的权威性。
推进教育治理体系与治理能力现代化是从传统教育管理向现代教育治理转变的过程，其重点在于引入社会参与治理的机制，在于激发社会参与治理的热情，从而提升治理的有效性。作为推进教育管办评分离、构建服务型政府的重要手段，教育督导应发挥其在教育决策、执行、监督闭环中既相对分离又协调运转的地位优势，为构建政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、多元主体共治的教育治理新格局肩负起应有的使命担当。
［1］ 文新华. 论我国教育督导体制建设现代化［J］. 上海教育评估研究，2020，9（4）:1-4.
WEN Xinhua. On the Modernization of Education Supervision System in China［J］. Shanghai Journal of Educational Evaluation，2020，9（4）:1-4.
［2］ 杨文杰，范国睿. 教育督导制度改革：1977-2020——改革开放以来我国教育督导改革的回顾与展望［J］. 教育发展研究，2017，37（21）:1-15.
YANG Wenjie, FAN Guorui. The Reform of the Education Inspectorate System: 1977-2020: A Review of the Inspectorate Reform in China after the Introducing of the Reform and Opening-up Policy［J］. Research in Educational Development，2017，37（21）: 1-15.
［3］ 陈孙延，张端鸿. 我国教育督导的现状、困境与对策研究［J］. 上海教育评估研究，2020，9（4）:11-15.
CHEN Sunyan，ZHANG Duanhong. Current Situation ，Dilemma and Improvement of Education Supervision in China ［J］. Shanghai Journal of Educational Evaluation，2020，9（4）:11-15.
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