1、五、历史文化遗产保护规划管理的依据与原则五、历史文化遗产保护规划管理的依据与原则 1历史文化遗产保护规划管理依据 城乡规划管理依法保护历史文化遗产。主要依据是城乡规划法 、 文物保护法 、 文物保护 法实施条例 、 历史文化名城名镇名村保护条例 、 国务院关于加强文化遗产保护的通知(国发 200542 号)、 城市紫线管理办法 、 历史文化名城保护规划规范等法律、法规、行政规章和规 范。 2历史文化遗产保护规划管理的方针原则 (1)历史文化遗产保护指导思想。历史文化遗产保护必须全面落实科学发展观，加大保护力度， 构建科学有效的文化遗产保护体系，提高全社会文化遗产保护意识，充分发挥历史文化遗产在
2、传承 中华文化，提高人民群众思想道德素质和科学文化素质，增强民族凝聚力，促进社会主义先进文化 建设和构建社会主义和谐社会中的重要作用。 (2)历史文化遗产保护方针。物质文化遗产保护要贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强 管理”的方针。非物质文化遗产保护要贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针。 (3)历史文化遗产保护原则。历史文化遗产保护规划管理的直接对象是不可移动文物及其文物环 境，涉及文物保护单位、历史文化名城、历史文化街区和历史文化村镇，是一项错综复杂、难度很 大的工作。在规划制定和规划实施中，依据文物保护法第二十一条和第二十六条的规定， “必 须遵守不改变文物原状的原
3、则” 。负责保护建筑物及其附属文物的安全，防止损毁、改建、添建或 者拆除不可移动文物。要充分研究保护对象的历史价值、文化特色、文脉传承、文物环境和现状条 件，坚持保护文化遗产的真实 性和完整性，坚持依法保护和科学保护。 鉴于历史文化名城、名镇、名村的存续方式具有特殊性， 名城保护条例第三条规定遗产保 护管理“应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化 遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗 产保护的关系。 ” 历史文化名城、街区、名镇、名村的存续方式与文物保护单位迥然不同。我们不能简单地把它 们当成器物或博物馆
4、凝固起来，而要确立动态观念，统筹协调，妥善处理好名城、名镇、名村的经 济建设、社会发展和遗产保护的关系，促进保护与发展兼得并举，和谐双赢。 保护与发展是历史文化名城、名镇、名村的永恒主题。历史文化名城、名镇、名村保护既要保 护其各个时期留下的历史文化遗产，保护不可移动文物的历史原状，也要保护其承载的传统起居生 活形态、文化习俗和人文精神，保护历史遗存的完整的街道格局和建筑风貌，在延续其历史文脉的 同时，加快城市的经济发展、功能更新和生活环境的改善。 历史文化名城、名镇、名村保护应当促进物质文明和精神文明协调发展。历史文化名城、名镇、 名村由物质形态和非物质形态两大要素构成，其历史价值、艺术价值
5、、科学价值和文化特色具有形 神兼备的特征。在保护它们的物质形态同时，也要保护由这些物质载体所传承的非物质文化遗产， 大力弘扬精神文明。 六、历史文化遗产保护规划管理的主要方法六、历史文化遗产保护规划管理的主要方法 根据文物保护法规定，对不可移动文物的保护，需要确定保护等级，划定必要的保护范围 和一定的建设控制地带，并予以公布，防止其他建设影响文物保护单位本体的安全其及环境协调。 1文物保护单位的保护方法 (1)划定文物保护范围。 文物保护法第十五条规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治 区、直辖市人民政府和市、县人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区 别情况分别设置专门
6、机构或者专人负责管理。 ”其中，全国重点文物保护单位的保护范围，由省、 自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。 文物保护单位的保护范围是对文物保护单位本体及其周围一定范围实施重点保护的区域。文物 保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围 环境的历史和现实情 况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整 性。 (2)划出建设控制地带。文物保护单位的建设控制地带是指在文物保护范围外，为保护文物保护 单位的安全、环境、历史风貌封建设项目加以限制的区域。文物保护单位的建设控制地带应当根据 文物保护单位的类别、规模
7、、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。在建设控制地带内， 不得安排直接或间接从空中或地下对文物构成危害和破坏文物保护单位环境风貌的建设项目。在这 一地带内修建新建筑物或构筑物时，其性质、体量、高度、色彩、形式等，应与文物保护单位的历 史风貌和环境氛围相协调。文物保护单位周围的建设控制地带，由省、自治区、直辖市人民政府批 准，并予以公布。 文物保护法第十九条同时特别规定： “在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内， 不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。 对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。 ”为保证上述保护措施的落实，
8、 文物 保护法第十六条还规定：“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由 城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规 划。 ” 2历史文化名城的保护方法 历史文化名城是历史文化遗产的综合体，涵盖历史文化街区、文物保护单位和大量历史建筑。 其规划管理应建立历史文化名城、历史文化街区和文物保护单位三个层次的保护体系，针对不同层 次保护对象的历史价值、艺术价值、科学价值、文化内涵及其历史、社会、经济背景和现状条件， 因地制宜采取保护措施，并提出合理利用历史文化遗产的途径和方式。目前在已公布为历史文化名 城的城市，根据各地实际情况，采取了
9、多种多样的保护方法。但是最基本的有效方法是划定保护区 和控制地带，对保护范围界限内的建设活动提出相应的规划控制和建设要求。同时保护传统格局、 风貌和空间尺度，古城保护与新区建设相结合，以及遗产保护与旅游开发相结合，也都是普遍采用 的行之有效的主要方法。 (1)划定不同类别的保护范围界线。历史文化名城保护应当对历史地段、历史建筑群、文物古迹 和文物埋藏区划定保护界线，并对保护界限范围内的道路交通建设、市政管线建设、房屋建设以及 农业活动等，提出相应的控制和建设要求，实施执法监督和规划管理。 保护界线分为保护区和建设控制地带内外两个层次。也可以根据实际需要，在历史文化街区、 文物保护单位、保护建筑
10、的建设控制地带以外，划定环境协调区界线。历史文化街区、历史建筑的 保护界线称为城市紫线，应当在编制历史文化名城、名镇保护规划时划定。历史文化街区和历史建 筑不在历史文化名城、名镇规划区以内的，应在编制城市总体规划、镇总体规划时划定城市紫线。 保护区界线的划定应当满足历史地段、历史建筑群、文物古迹和文物埋藏区的安全要求，确保 必要的安全距离，防止建设活动对其真实性和完整性带来破坏。建设控制地带内应严格控制建筑的 性质、高度、体量、色彩及形式。建设控制地带以外的地区，应考虑延续历史风貌的要求。 (2)保护传统格局、风貌和空间尺度。传统格局、风貌和空间尺度是城市在漫长历史发展中逐步 形成的，总体上最
11、具个性特征。保护传统格局、历史风貌和空间尺度，就是要整体保护古城。当地 政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城的人口数量，改善历史文 化名城的基础设施、公共服务设施和居住环境。 (3)古城保护与新区建设相结合。 (4)遗产保护与旅游开发相结合。 采取上述方法取得成效的前提，是制定和实施历史文化名城保护规划 。 历史文化名城 保护规划属于城市专项规划，通常分为总体规划和详细规划两个层次。规划一经批准，就是依法 实施规划管理的法律依据，任何单位和个人不得擅自修改；确需修改的，按照法定程序报批。 3历史文化街区的保护方法 历史文化街区是在历史城市(含历史文化名城)中，体现城
12、市历史文化特征和传统建筑风貌最具 代表性的地段。对于历史城区较大的城市，可以有多处历史文化街区。在历史文化街范围内可能有 文物保护单位，也可能没有，需要区别对待。 对于我国历史文化街区的建筑保护方法除重点保护其中的文物保护单位以外，还应当采取“控 制、整治、更新利用”的方式，加强对各项建设的控制和对环境的整治，并对历史文化街区的历史 建筑、一般建筑(构)物和市政基础设施进行保护性更新利用，以期适应现代生活的需要。 (1)控制各项建设，防止破坏传统风貌。历史文化街区的传统风貌是历史形成的，具有明显的民 族特色或地方特色。在历史文化街区保护规划管理中，要依据城市紫线管理办法的规定，划定 保护历史文
13、化街区的紫线，对紫线范围内的建设活动实施监督、管理。紫线范围应当包括历史建筑 物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段风貌、特色完整性而必须进行建设 控制的地区。在紫线范围内的各项建设必须坚持保护真实的历史文化遗存，维护街区传统格局和风 貌，改善基础设施、提高环境质量的原则。对于历史建筑的维修和整治，必须保持原有外形和风貌， 保护范围内的各项建设不得影响历史建筑风貌的展示。 (2)加强环境整治，维护传统风貌。整治包括三个方面：一是对与历史风貌有冲突的一般建筑物、 构筑物进行整修、改造或者拆除；二是对历史风貌有冲突的地域空间环境景观进行清理、整顿；三 是对市政公用设施和现代生活设
14、施的进行改善和和整饰。环境整治的目的是保护历史文化街区的传 统风貌。整治不是整体改造，更不是大拆、大建、大改的所谓“旧貌换新颜” ，而是小规模的循序 渐进的整修改造活动，可以通过对一般建筑物、构筑物和其他设施更换部件、降低高度、减小体量、 改造外观等多种方法，使其符合历史风貌保护的要求。在规划管理中，应根据历史文化街区保护 规划 ，针对不同对象，采用不同方式。 (3)合理更新利用，服务现代社会。合理更新利用的核心，是在保护历史风貌的前提下，千方百 计为那些不再用作原来用途的文化遗产寻找新的合适用途，赋予新的功能，使新的用途和功能既能 体现文化遗产的文化内涵，传承历史文脉，又能直接为发展当地文化
15、产业和旅游产业提供物质载体， 使人们从居住、游憩、娱乐、购物和餐饮活动中，获得独特的历史文化感受和熏陶。合理更新利用 贵在合理，应当在有限制的条件下和适度的范围内，通过对历史建筑内部及非特色空间部位的合理 改建、适度增建及使用空间调整、内部设施更新，达到提升现代生活质量和环境质量，创造历史空 间有机延续的目的。 4历史文化名镇名村的保护方法 (1)编制历史文化名镇名村保护规划，依法实施规划管理。保护规划应当确定历史文化名镇名村 的保护内容，划定保护范围、核心保护范围和建设控制地带，针对不同层次的保护对象，采用不同 的保护方式和保护措施。控制各项建设，防止破坏传统格局和历史风貌。加强环境整治，维
16、护历史 文化名镇名村的整体风貌。合理更新利用历史建筑，为现代经济建设和社会生活服务。 (2)城市传统格局、历史风貌和空间尺度的保护。保护城市传统格局、历史风貌和空间尺度，就 是要保护古城整体格局和形态特征。历史文化名城所在地政府应当根据当地经济社会发展水平，按 照保护规划，控制历史文化名镇名村的人口数量，改善历史文化名镇名村的基础设施、公共服务设 施和居住环境。在历史文化名镇名村保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损 害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。 5历史文化名城名镇名村保护规划 (1)保护规划编制与期限。 历史文化名城批准公布后，历
17、史文化名城人民政府应当组织编制历史文化名城保护规划；历史 文化名镇、名村批准公布后，所在地县级人民政府应当组织编制历史文化名镇、名村保护规划。保 护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起 1 年内编制完成。 历史文化名城保护详细规划通常是针对历史文化街区等特殊地段编制的规划，也称重点保护区 域详细规划。 历史文化名城、名镇保护规划的规划期限应当与城市、镇总体规划的规划期限相一致；历史文 化名村保护规划的规划期限应当与村庄规划的规划期限相一致。 保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见； 必要时，可以举行听证会。保护规划报送审批文件中应当附具意见
18、采纳情况和理由；经听证的，还 应当附具听证笔录。 (2)保护规划审批及备案。 保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。 保护规划的组织编制机关应当将依法批准的历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村 保护规划，报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。 (3)保护规划公布和修改。 保护规划的组织编制机关应当及时公布经依法批准的保护规划。 经依法批准的保护规划，不得擅自修改；确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批 机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送 审批。 七、历史文化遗产保护规划管理要求七、历史文化遗产保护规划管理要求 因历
19、史文化遗产保护的特殊要求，在规划管理审批程序中，需依法增加相应的征询、论证和审 批程序。这些程序主要有： 1文物保护单位 (1)保护区范围。文物保护单位保护区范围内不得进行其他建筑工程或者爆破、钻探、挖掘等作 业。但是因特殊情况需要在文物保护单位保护范围内进行上述作业的，必须保证文物保护单位的安 全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部 门同意。在全国重点文物保护单位的保护范围内进行上述作业的，必须经省、自治区、直辖市人民 政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。 (2)建设控制地带。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文
20、物保护单位的 历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建 设规划部门批准。 (3)建设工程选址。建设工程选址，应当尽量避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文 物保护单位应当尽可能实施原址保护。 无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准； 迁移或者拆除省级文物保护单位的批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位 不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。 (4)不可移动文物重建。不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。 但因特殊情况需要在原址重建
21、的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报省、自治区、直 辖市人民政府批准；全国重点文物保护单位需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府报 国务院批准。 (5)大型基本建设工程。进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人 民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、 勘探。 考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的 要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政 部门及时报国务院文物行政部门处理。 2历史文化名城 (1)历史文化名城保护的基本
22、要求： 1)历史文化名城应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存 的自然景观和环境。 2)地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城的人口数 量，改善历史文化名城的基础设施、公共服务设施和居住环境。 3)在历史文化名城保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗 产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。 (2)历史文化名城保护规划的原则： 1)保护历史真实载体的原则； 2)保护历史环境的原则； 3)合理利用、永续利用的原则。 (3)历史文化名城保护规划的内容： 1)保护原则、保护内容和保护范围
23、； 2)保护措施、开发强度和建设控制要求； 3)传统格局和历史风貌保护要求； 4)历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带； 5)保护规划分期实施方案。 (4)历史文化名城保护规划的要求。历史文化名城保护规划应确定名城保护目标和保护原则，确 定名城保护的内容和重点，提出名城保护措施。 1)必须控制历史城区内的建筑高度。在分别确定历史城区建筑高度分区、视线通廊内建筑高度、 保护范围和保护区内建筑高度的基础上，应制定历史城区的建筑高度控制规定。 2)历史城区道路系统要保持或延续原有道路格局；对富有特色的街巷，应保持原有的空间尺度。 3)历史城区内应完善市政管线和设施。当市政管线和设施按常规设置与文物古迹、历史建筑及 历史环境要素的保护发生矛盾时，应在满足保护要求的前提下采取工程技术措施加以解决。 4)防灾和环境保护防灾和环境保护设施应满足历史城区保护历史风貌的要求。历史城区必须健 全防灾安全体系，对火灾及其他灾害产生的次生灾害应采取防治和补救措施。 (5)历史文化名城的建设管理。 1
