1、97CPTPP非商业援助规则对国企的影响与应对措施秦祥瑞（河南工业大学法学院，河南郑州450 0 0 0）摘要：中国申请加入CPTPP协定将会为我国带来更多的发展机遇，同时也为我国国有企业的发展带来了很大的挑战。其中非商业援助规则扩大了反补贴的范围，降低了对国有企业的反补贴门槛，不但会限制我国国有企业的商业活动，还阻碍了跨境投资和国有企业的改革进程。因此，鉴于当下国际补贴规则改革形势日益紧迫，我国应当积极作出应对措施，在谈判中直面国有企业补贴的规制问题，提出中国主张。此外，在政策与法律层面，进一步规范我国国有企业的补贴行为，提高国有企业的透明度，鼓励私人企业的跨境投资商业活动。在国有企业改革方
2、面，继续推动分类改革措施，细化国有企业的类别，从政府和国有企业自身出发，努力实现CPTPP协定国有企业规则的高标准。关键词：非商业援助；CPTPP；国有企业；反补贴中图分类号：F276；D 9 9 6DOl:10.3969/j.issn.2096-0808.2023.32.020文献标志码：A文章编号：2 0 9 6-0 8 0 8（2 0 2 3）32-0 0 9 7-0 5引言2021年9 月16 日我国正式提交加人全面与进步跨太平洋伙伴关系关系协定（以下简称CPTPP协定）的书面申请，不同于以往的多边贸易协定，CPTPP协定中的有关规则标准要求更为严格。CPTPP协定与跨太平洋伙伴关系协
3、定（以下简称TPP协定）在国有企业章节的规定中保持一致，将规制国有企业的条款以独立的章节形式表现出来，体现出当今世界对国有企业参与国际经济活动的重视性。CPTPP协定国有企业章节以竞争中立原则为出发点，对缔约国规定了一系列的义务，如非商业援助、透明度、限制管辖权等，其中非商业援助作为对国有企业补贴进行规制的规则，将会对国有企业的发展产生重要影响。非商业援助很大程度上是参照SCM协定对于补贴的规定来设置的，其主要是为了限制国有企业因政府所有权或控制权而获得援助，从而对市场的公平竞争造成不利影响。非商业援助是CPTPP协定缔约国的国有企业必须遵守的义务，若被认定为国有企业且其商业活动损害了其他缔约
4、国的利益，将会受到该协定的规制。此外，非商业援助还与本章节的透明度规则相关联，关系到国有企业的信息披露问题。对于我国而言，国有企业是我国的国民经济命脉，加人世贸组织之后我国国有企业在国际市场上展现出强大的生命力和竞争力，国有企业的迅猛发展离不开一系列的扶持政策，故我国加人CPTPP协定势必会受到非商业援助的规制。此外，CPTPP协定的缔约国与我国在经济上交往密切，所以非商业援助规则将来带给我国国有企业的影响是不容小靓的。现如今我国已经提交了申请，还未成为CPTPP协定的正式成员国，当前应当对CPTPP协定中对我国有重大影响的规则进行深入研究分析，并对此提出相应的应对措施。本文以非商业援助作为研
5、究对象，通过探究非商业援助的内涵来分析可能对我国国有企业产生的影响，最后提出我国在进行商和国有企业改革中可以采取的应对措施。通过研究非商业援助规则的适用条件，为日后我国正式加人CPTPP协定提供应对措施，对我国国企改革的具体实践具有非常重大的现实意义。一、非商业援助规则的内涵（一）非商业援助规则的产生背景对于发展中国家和一些发展较为落后的国家而言，国收稿日期：2 0 2 3-0 5-0 1作者简介：秦祥瑞（19 9 8 一），女，硕士研究生，研究方向：国有企业改革、数字政府。98|管理方略 I Management plan有企业是为了国家和政府稳定而对经济进行干预的活动，除了发挥弥补市场失灵
6、的作用，还承担了很大的社会责任。我国的国有企业为我国各方面经济建设提供了强有力的支撑，作为稳定社会的工具，国有企业在社会基础设施建设、就业问题、缩小社会贫富差距等方面都贡献了很大作用。与此同时，国有企业的发展引发了对扭曲竞争的担忧，一些国家认为只要国有企业从事商业活动，就会受益于国家的支持，从而提升其竞争优势，于是开始倡导对国有企业进行规制。C PT PP协定的前身是由美国主导的TPP协定，该协定是在美国退出后由日本继续主导之后发展而来。TPP协定首创了“国有企业和指定垄断”章节，对国有企业单独设立章节来进行规制，CPTPP协定第17 章对国有企业的规定全部都留存下来。CPTPP协定对国有企业
7、的规制反映了近些年来发达国家对抑制国有企业竞争力的重视，该章的设立是基于“竞争中立原则”的法理基础，主张国有企业的商业活动应当与私人企业公平竞争，不能凭借政府的优惠政策获得不正当的竞争优势。在CPTPP协定中非商业援助规则设置的目的是为了限制缔约国政府为国有企业提供补贴、税收减免等非商业援助，减少国有企业因此获得的不正当竞争优势。该章节中第17.1条规定了非商业援助的定义，即国有企业凭借政府所有权或控制权而获得的援助。非商业援助对应的是商业援助，商业援助是指当一国政府根据经济发展、社会稳定等若干因素，向发展受到阻碍的产业或企业提供如信贷优惠、资金扶持等援助，以帮助有关产业或企业的发展走上正轨。
8、这种援助不会对其他国家的同类产业产生不利影响 2。而非商业援助受到规制的缘由就在于一国政府给予其本国国有企业的援助会对其他缔约国的同类产业或者企业造成不利影响或者损害。为了维持良性的竞争环境，非商业援助规则的设定有一定积极意义，但是对于我国以国有企业为经济发展之根本的特殊经济体而言，非商业援助规则对我国国有企业的发展存在很大的限制。（二）非商业援助规则的内容有学者认为非商业援助规则的实质是一种特殊的补贴，CPT PP协定对其的规制借鉴了SCM协定中对可诉性补贴的规定 3。本文将从非商业援助规则的规制主体、适用范围以及认定标准三个方面来进行具体分析。1.规制主体非商业援助规则规定在第17 章国有
9、企业和指定垄断，根据其所属章节和定义可知，该规则规制的主体是“国有企业”。需要注意的是，在非商业援助规则的语境下，国有商业观察2 0 2 3年11月中第9 卷第32 期企业既可以作为提供者也可以作为接受者。对于国有企业的定义一直存在较大的争议，CPTPP协定对国有企业设定了一种新的定义方式，即主要从事商业活动的企业且缔约方在该企业中符合以下条件：第一，直接拥有50%以上的股份资本；第二，通过所有者权益控制50%以上投票权的行使；第三，拥有任命董事会或其他同等管理机构过半数成员的权力。相较于SCM协定规定的补贴主体，其扩大了规制的主体范围，SCM协定规定补贴的提供主体为政府和公共机构，国有企业只
10、有在履行公共职能时才被认定为公共机构从而受到SCM协定的规制。CPTPP协定规定的股权、投票权和任命权的标准避免了实践中对国有企业是否属于公共机构的认定难题，以活动性质是否属于商业性为标准来识别CPTPP协定规制的国有企业。此外，CPTPP协定第17.6 条第1款脚注18 注明非商业援助中，间接提供包括缔约方委托或指示非国有企业提供非商业援助的情况，即提供援助的私人企业可能因受到委托或指示而被划入非商业援助规则的规制范围，这使国有企业很容易受到非商业援助规则的规制。2.适用范围S C M 协定规定的补贴仅适用于货物贸易，相比之下CPTPP协定中非商业援助规则扩大了补贴的规制领域，协定第17.6
11、 条规定非商业援助规制的领域包括货物贸易、服务贸易以及投资领域。结合第17.7 条规定的判断标准，非商业援助规则基本上将整个服务贸易领域涵盖在内，填补了服务贸易领域补贴规制的空白4。C PT PP协定第17.1条将非商业援助规则中的“援助”定义为赠款、债务减免、更优条件的贷款、融资、与私营投资者的投资惯例不一致的权益资本等；在非商业援助的行为类型方面，协定规定了明确限定为国有企业获得的援助、主要为国有企业使用的援助、提供不成比例的大量援助以及其他通过自由裁量权偏祖的援助等。对于二者范围的规定都比较广泛，很容易将国有企业认定为存在非商业援助。根据第17.6 条的规定，非商业援助规则规制的国有企业
12、的行为主要包括两种：其一是缔约国国有企业通过使用非商业援助而对本国领土内的其他缔约国企业的利益造成不利影响；其二是缔约国通过直接或间接的方式向其他缔约国领土内投资设立的国有企业提供非商业援助对该国国内产业造成损害。据此，以CPTPP协定中某一缔约国为主体，非商业援助不仅规制了设立于其本国内的国有企业，还规制了其在其他缔约国投资设立的国有企业。3.认定标准C PT PP协定第17.7 条和17.8 条规定了非商业援助的不利影响和损害。不利影响是指对货物贸易和服务贸易99产生的替代影响和价格影响。替代影响即是获得非商业援助的缔约方国有企业的货物取代或阻碍了其他缔约国同类企业的生产销售，包括提供非商
13、业援助的缔约国国内的市场、将国有企业设立于其他缔约国国内的其他缔约国市场以及第三方非缔约国市场。价格影响即是由于缔约方提供非商业援助，使国有企业在市场上具有价格优势，从而造成在缔约方市场或者非缔约方市场上与同类货物价格或者进口价格相比，会造成大幅度价格抑制、价格压低或者销售损失。当然，该规则对于非商业援助不利影响的认定具有较大的模糊性，实践中企业的发展往往受制于多重因素，难以从缔约国国有企业产生的影响中抽离出来单独分析，因此CPTPP协定对非商业援助规制的认定标准易导致将市场上其他成员国同类企业的不景气归结到接受援助的国有企业上，从而受到非商业援助规则的规制5。第17.8 条规定的损害借鉴了S
14、CM协定中对损害的规定，即损害应理解为对国内产业的实质损害、对国内产业实质损害威胁或对该产业建立的实质阻碍。与不利影响不同，CPTPP协定中不利损害的认定主要是针对缔约国的投资行为，即缔约国不得对设立在其他缔约国领土内从事投资相关的国有企业以直接或间接的方式提供非商业援助。该条规定对损害的认定要依据肯定性证据，结合相关因素进行审查，包括接受非商业援助的国有企业的投资产量、该企业对相关市场的同类货物或产业的价格影响等。可以看出，对于损害的认定仍有较大的自由裁量权，简单的将国有企业的投资产量与所处缔约国的价格或产量进行比较，从而得出不利损害产生的缘由是获得援助的国有企业，显然说服力较弱。二、非商业
15、援助规则对我国国有企业的影响非商业援助规则对国有企业的发展和改革限制较大，我国在申请加人CPTPP协定之际必须对该规则予以充分的分析，探究其可能对我国国有企业产生的影响，并在其后的商和国有企业的改革中予以重点考虑。（一）降低了国有企业反补贴的门槛从非商业援助规则的规制主体和适用范围可以看出，该规则规制的国有企业的范围较大。非商业援助规则设立的初衷是通过限制国有企业的补贴利益来维护市场的公平竞争，这与我国主张的国企改革方向基本一致。但是不可忽视的是，相比于发达国家，我国的国有企业除了承载调节市场失灵的责任外，还承担了较多的社会责任。非商业援助规则中对国有企业的认定主要是强调国有企业的商业性，以“
16、三权”来作为认定国有企业的标准很容易将为国有企业提供原材料、能源、半成品等上游或下游国有企业同样纳入非商业援助规制的范围，从而导致国有企业反补贴的滥诉1。尤其对于我国这类存在国有企业之间对接的经济体而言，未来将可能面对大量针对国有企业的反补贴调查。此外，该规则规制的国有企业的行为类型较为广泛，尤其是采用了“自由裁量权”这一要素。自由裁量权本身就是难以界定的要素，在实践中很容易滥用，从而苛以国有企业过重的义务。近些年来，我国大力支持服务行业的发展，推出了一系列的政策来推动服务行业的对外投资。跨境服务贸易在我国对外经贸中占据重要地位，中国企业的发展势头迅猛，与国有企业相关的扶持政策很可能被认定为非
17、商业援助，从而受到反补贴的调查 7)。（二）阻碍国有企业跨境投资的发展非商业援助规则规制的投资行为即缔约国通过使用直接或间接的方式，向其他缔约国领土内投资设立的国有企业提供的非商业援助对该另一缔约方的国内产业造成损害。若缔约国通过商业存在的方式向另一缔约国领土内的国有企业提供货物或服务，对另一缔约国造成不利影响或损害，可能受到非商业援助的规制。第17.7 条和17.8 条规定的不利影响和损害的认定标准将国际投资中产生的不利影响及对国内产业造成的损害直接归因于接受援助的国有企业，根据该规则，若缔约国以投资方式在另一缔约国领土内设立的国有企业的产量存在绝对或相对增长，易导致当地该产品市场价格的浮动
18、，此时根据对损害的规定就可以轻易地认定接受援助的国有企业损害了另一缔约国的国内产业。二者之间因果关系的认定具有较大的自由裁量的空间，不利于跨境投资产业的发展。此外，CPTPP协定对国有企业透明度义务要求较高，要求国有企业披露政府补贴、贷款等基本信息。该协定对国有企业信息披露的内容和范围都非常广泛，这些信息也能够用来认定缔约国是否存在非商业援助。我国国有企业境外投资的数量不断增加，根据非商业援助对不利影响和损害的认定，若我国国内的国有企业的产品取代了缔约国在我国投资设立的企业生产的同类商品，或者与其相比存在明显的价格压制、价格下降或销售损失，就被称为不利影响。若我国在境外投资设立的国有企业与该缔
19、约国领土内的同类企业相比产出有绝对的增加，就能够被认定为损害。由于非商业援助规制仅规制其缔约国，故该规则的建立实施将可能导致境外投资的转移，将会进一步阻碍我国在他国设立国有企业，加大海外投资的成本。此外，第17.5条规定缔约国法院对于设立在其境内的企业拥有管辖权，包括其他缔约国通过境外投资设立在该国境内的国有企业。该条及其脚注的规定否定了国有企业在缔100 管理方略|Management plan约国主张的绝对豁免权，可能导致国有企业在其他国家面临的诉讼越来越多。（三）对国有企业的改革施加约束自我国加人世贸组织之后，我国国有企业的改革也在不断推进。2 0 15年发布的关于国有企业功能界定与分类
20、的指导意见标志着我国国有企业的改革开始尝试分类管理，根据国有企业的主营业务将国有企业分为商业类和公益类，并在此基础上提出了相应的管理、考核方式18。随着我国国有企业改革的推进，国有企业的治理模式也取得了实质性的进步，从最初的政企不分向政企分离、企业自主权不断增大、产权更加明晰、管理更加科学的状态不断转变。但是，不可忽视的是短时间内中国国有企业的发展仍与CPTPP协定国有企业要求的高标准存在较大差距，难以履行基于竞争中立原则规定的义务。CPTPP协定中大多数缔约国与中国存在密切的贸易往来，而CPTPP协定规定的国有企业条款将会对全球分工产生重大影响，进而对我国国有企业参与国际贸易与投资活动形成严
21、峻的阻碍。我国作为当前世界上第二大经济体，国有企业作为我国经济发展的领头羊，体现了我国产品和服务在国际上的核心竞争力。根据CPTPP协定中对国有企业的规定，我国国有企业不管是在规模上还是程序上都极其容易被认定，那么受调整的范围也较大，受影响的程度较深。其中非商业援助规则对国有企业补贴进行规制将会导致我国国有企业的发展受到很大阻碍，我国国有企业的国际竞争力受政府的显性或者隐形优惠政策的影响，而对国有企业的改革不是一而就的，很难在较短时间内符合竞争中立原则的要求。三、我国的应对措施（一）积极参与商，规范国企补贴管理我国已经提交了加人CPTPP协定的申请，在接下来的商过程中，应当谨慎对待其中与我国企
22、业发展息息相关的条款。非商业援助作为规制国有企业补贴的新规则，其依据的竞争中立原则有利于创造一个公平的市场竞争环境，但其认定的模糊性势必会给我国的国有企业带来相应的发展阻碍。我国在与CPTPP协定缔约国的商中，提出在认定非商业援助的条件方面，除了不利影响和损害还应当考虑不同缔约国的国有企业所承担的社会成本。由于各国经济发展状况各异，在判断是否存在非商业援助的时候，若仅仅关注国有企业相比其他市场主体获得的优惠，而忽略了国有企业承担的社会成本，这将使国有企业遭受不公平待遇，与公平竞争的理念相悖。此外，我国可以在谈判中积极协商，通过设置一些过渡期条款，在特定期限内的商业观察2 0 2 3年11月中第
23、9 卷第32 期特定产业免于遵守有关规定，从而为相关国有企业的转型和治理改善提供更为充足的缓冲时间。当前国际贸易来往日益密切，国际上越来越重视对各国国有企业的规制，我国应当顺应经济发展的趋势，直面国际上对国有企业补贴的规制问题，进一步改善我国国有企业的补贴制度。对于涉及国家安全和国民经济命脉等公共职责的行业领域，继续发挥政府的推动和保障作用9。在其他领域，政府在保持竞争中立的基础上，逐步取消对国有企业的优惠政策，防止交叉补贴问题的出现。此外，还应当继续推动国有企业改革，增强国有企业自身的市场竞争力，降低对政府补贴的黏性。（二）提高国企透明度，完善对外投资机制CPT PP协定中高标准的透明度要求
24、与国有企业非商业援助的审查存在密切关联，协定规定缔约国应当在协定生效后6 个月向其他缔约国公布国有企业的基本信息，并每年进行更新。经另一缔约方的请求，被请求缔约国应当及时提供本国国有企业或政府垄断的股份比例、成员成分、收人资产、补贴等情况。在非商业援助的不利影响和损害的认定方面，提高国有企业的透明度有利于减少其认定的模糊性，避免出现对国有企业的不公平规制。为此，我国可以在法律层面增加国有企业的透明度审查条款，进一步完善国有企业的信息披露制度，保证国有企业的可信赖度，减少将来国有企业因非商业援助而遭受审查的情况。我国对外开放发展取得了巨大的成就，“一带一路”建设在沿线国家投资的促进作用很大，我国
25、应当继续深人与其他国家进行国际投资合作，推动已获得援助的境外投资的国有企业能够平稳运行。加强与其他国家政府间的沟通，畅通与其他国家的投资合作机制，进一步完善对外投资的相关法律体系，并且鼓励一些实力雄厚的国内私人企业加大投资力度走向国际市场。（三）深化国企分类改革，提高国际竞争力根据CPTPP协定的规定，非商业援助不包括国有企业内部交易、与私营企业在公平交易中的惯例相一致的其他交易以及用于养老金、退休、社会保障、残疾等公益类投资行为。故我国应当继续加强国有企业的分类改革，进一步对国有企业进行更为细致的分类，明确每一类别国有企业涵盖的行业和领域。商业类的国有企业需要受到非商业援助的规制，对于此类国
26、有企业应根据其自身发展状况进行股权改造、推动投资主体的多元化发展等，继续朝着混合所有制的改革方向发展。在完善国有企业的分类方面，以国有企业的行为类型来进行识别，区分国有企业的主要商业活动和其承担的具有社会属性的行为，并对此分别管理。此外，可以将不以101盈利活动为主营业务的国有企业归人到公益类国有企业中，例如可以将承担国家安全职责的国有企业划入到公益类国有企业中，以此来缩小我国受到CPTPP协定中国有企业章节规制的范围。根据国有企业主营业务的不同来实行分类管理制度，从而有效地减轻国有企业的社会负担，进一步发展对外投资项目，使我国国有企业能够在有效应对CPT PP协定带来挑战的同时提升国际竞争力
27、。参考文献：1陈汉，彭岳.TPP关于国有企业的规则研究 J.北京化工大学学报（社会科学版）,2 0 18（1)：59.2成先平，刘伊明.论CPTPP非商业援助规则的适用 J.邮郸学院学报,2 0 2 2,32(2):8 2.3秦佳萌，李红.CPTPP国有企业规则介绍与评析 J.国际工Impact and Responses of CPTPP Non-commercial Assistance Rules on State-(College of Law,Henan University of Technology,Zhengzhou 450000,China)Abstract:Chinas a
28、pplication for joining the CPTPP agreement will bring more development opportunities for China.It also brings greatchallenges for the development of Chinas state-owned enterprises.Among them,the non-commercial assistance rules expand countervailingscope and lower the countervailing threshold for sta
29、te-owned enterprises,which will not only restrict the commercial activities of Chinas state-owned enterprises,but also hinder the process of cross-border investment and the reform of state-owned enterprises.Therefore,in view ofthe increasingly urgent situation of international subsidy rules reform a
30、t the moment,China should actively make responses and confront theregulations of SOE subsidies in the negotiations and put forward Chinese claims.In addition,China should further regulate the subsidies ofSOEs at the policy and legal levels,improve the transparency of SOEs,and encourage cross-border
31、investment and business activities of privateenterprises.China needs to promote classification reform measures in SOE reform,refine the categories of SOEs,and strive to achieve highstandards in the CPTPP agreement SOE rules from the government and SOEs themselves.Key words:non-commercial assistance;
32、CPTPP;state-owned enterprises;anti-subsidy（上接第9 6 页）Entrepreneurs Comeback:Influencing Factors and Internal MechanismAbstract:Under the background of widespread entrepreneurship and innovation,the failure rate of the first business is stil high.Therefore,the research on those factors which affect th
33、e success of re-entrepreneurship becomes extremely important.Based on the grounded theorymethod,this paper analyzes several re-entrepreneurship cases,extracts the factors that affect the success of re-entrepreneurship,and constructsthe process model of entrepreneurs comeback,which make up for the la
34、ck of systematic research on the factors affecting the success of re-entrepreneurship,and make a beneficial supplement to the re-entrepreneurship theory.The results show that entrepreneurial spirit,failurelearning,entrepreneurial ability,entrepreneurial environment and entrepreneurial resources are
35、the five important factors affecting entrepreneurscomeback.Entrepreneurs can come back through a combination of internal growth and extrinsic motivation.Key words:entrepreneurship failure;re-entrepreneurship;failure learning;grounded theory程与劳务,2 0 2 1(5)：37.4蒋奋，周威.CPTPP对国有企业的补贴规制与中国因应 J.浙江大学学报（人文社会
36、科学版），2 0 2 1,51（6)：19 0.5刘瑛.跨太平洋伙伴关系协定国有企业章节的中国应对J.东方法学,2 0 16(5：58.6宋泓.CPTPP国有企业和指定垄断条款及其影响分析 J.国际贸易,2 0 2 2(1):31.7徐昕.国有企业国际规则的新发展一内容评述、影响预判、对策研究 J.上海对外经贸大学学报.2 0 0 7,2 4(1):2 3.8李丽琴，陈少晖.国有企业分类改革的理论依据与现实推进J.现代经济探讨,2 0 16(4):2 7.9熊平安，秦月星.从国际比较看我国国有企业改革 J.行政管理改革,2 0 2 1(5):51.Owned EnterprisesQIN XiangruiWANG Huafeng,YANG Jian(School of Business,Shaoxing University,Shaoxing 312000,China)
