1、 淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要“十三五”时期，是贯彻落实习近平总书记“把周总理家乡建设好，很有象征意义”谆谆嘱托的重要时期，是我市与全省同步率先全面建成小康社会的决胜期，是实现跨越崛起基本确立苏北重要中心城市地位的决战期，也是淮安抢占区域竞争制高点的关键期。依据中央和省委“十三五”规划建议精神，按照国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见和中共淮安市委关于制定淮安市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，编制淮安市国民经济和社会发展第十三个五年总体规划纲要。本规划纲要主要阐明“十三五”时期发展阶段、发展战略、发展目标、发展任务、发展重点和政策举措，
2、是政府履行职责的重要依据，是今后五年全市经济社会发展的宏伟蓝图，是全市人民共同奋斗的行动纲领。第一篇 全面建成小康社会、基本确立苏北重要中心城市地位，打造全省增长极第一章 发展背景“十二五”期间，是淮安发展史上综合实力提升最快、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多的时期之一。面对错综复杂的宏观经济环境和艰巨繁重的改革发展任务，全市上下紧紧围绕“两大目标”，深入实施“六大战略”，全力主攻“五大突破”，胜利完成了“十二五”规划确定的主要目标和任务，创造了淮安发展的又一个黄金期，为全面建成小康社会和基本确立苏北重要中心城市地位奠定了坚实基础。第一节 发展成就综合实力实现新的跨越。主要经济指标增幅连
3、续10年位居全省前列，经济总量较“十一五”末翻番，以县为单位达到省定2003版全面小康标准，实现人均GDP超全国的历史跨越，三次产业比重实现由“二三一”到“三二一”的历史性转变，结构比为11.2:42.9:45.9。2015年，实现GDP2745亿元、一般公共预算收入350.31亿元，分别是“十一五”末的2倍和2.5倍；人均GDP9065美元，基本达到中等收入国家或地区的水平。规模以上固定资产投资2203亿元，社会消费品零售总额971亿元，分别是“十一五”末的2.4倍和2倍。现代产业不断发展壮大。具有淮安特色的现代产业体系初步形成。“4+2”优势特色产业加速集聚发展，实现产值3902亿元，占规
4、模以上工业比重达58%，电子信息产业产值率先突破千亿元，获批国家火炬计划盐化工特色产业基地和盱眙凹土特色产业基地、省新型工业化电子信息产业示范基地和新能源汽车先进制造业基地。“4+3”特色服务业快速发展，物流、电子商务等新兴服务业异军突起，服务业增加值占比年均提高1个百分点，服务业税收占地方税收比重达73.5%，第三产业增加值占GDP比重首次超过第二产业。“4+1”现代农业产业加快培育，新增省级以上龙头企业28家，获批6家国字号农业载体，农产品地理标志证明商标数量全国地级市第一，农业综合机械化和粮食收储现代化水平跃居苏北首位，粮食生产实现十二连增，农业现代化工程发展指数苏北领先。创新能力显著提
5、升。产学研协同创新步伐加快，建成智慧谷一期工程，落户18家高校院所研发机构，引进国家“千人计划”专家89名，入选省“双创人才”62名，建立校企联盟300家，创成国家级大学科技园区。全社会研发投入占GDP比重达1.7%，国家级高新技术企业增加到246家，是2010年的5.8倍，累计实施3000万元以上工业技改项目500项，高新技术产业产值占比达26%，科技进步贡献率达51%，5年分别提高6.7个和9个百分点，科技创新成为引领产业升级的重要支撑。城乡统筹发展持续优化提升。国家新型城镇化综合试点全面展开，“一主四副多点网络化”新型城镇化格局初步形成，预计常住人口城镇化率达到58%。中心城市功能显著增
6、强，“一廊四区多片”重点功能片区建设加快，累计投入3891亿元、实施4150多个城建重点项目，建成区面积达155平方公里、人口增至140万人，苏北重要中心城市框架业已形成。万达广场、体育中心、“四馆”、大剧院等一批重大功能性项目和地标性建筑落成，道路通达、绿色小客厅、老旧小区改造、农贸市场提升等城市环境综合整治项目连续实施，中心城市品位和形象进一步提升。城乡建设步伐加快，四座县城特色不断彰显，10个省级重点中心镇综合功能得到增强，一批特色镇加快培育，村庄布点规划全面开展，在苏北率先以市为单位完成村庄环境整治并通过省级验收，完成新一轮区域供水工程，保障了119万人饮用水安全。重点领域改革深入推进
7、。以行政审批制度改革为突破口，以土地使用制度改革和金融改革为重点，统筹推进新型城镇化综合配套等各项改革，形成富有淮安特色的改革体系，共有10项改革列入国家试点。简政放权加快推进，在全国率先开展先照后证工商登记制度改革，全面推进行政审批“三集中、三到位”、投资建设项目“四联合”并联审批，在全省首家公布行政权责等5张清单，成为全国行政审批事项最少的地级市之一，盱眙县相对集中行政许可权改革试点成为全国样本。土地使用制度改革成效显现，首批启动实施5个功能片区土地规划，开展土地综合整治等12项配套工程，同步推进农村土地确权登记颁证、土地资源市场化配置等改革，用地保障能力和农地规模经营水平进一步提升。金融
8、改革不断深化，今世缘酒业、井神盐化成功在A股主板上市，累计有32户企业登陆多层次资本市场，新引进股份制银行及城商行多家，农村信用社全部组建为农村商业银行，农村金融综合服务站实现行政村全覆盖，农村承包土地经营权抵押贷款试点稳步推进。新型城镇化综合配套改革扎实推进，“全域规划、多规合一”工作积极开展，共有产权房改革再推货币化补贴新举措，金湖县全域城镇化改革和马坝镇强镇扩权试点取得明显成效。教育、文化、科技等领域改革统筹推进。开放水平明显提高。台资高地加速崛起，台资项目倍增、交流平台扩展和101%服务升级三大计划稳步实施，获批大陆唯一台资企业产业转移集聚服务示范区，成立全省首家台商学院，设立大陆首个
9、两岸信息家电产业园，连续4年获评台商投资极力推荐城市。新批台资项目428个，台资企业总数近1200家，实际利用台资33.2亿美元。招商引资成效明显，在巩固闽浙、港台传统招商阵地的基础上，着力突破北上广深、环渤海湾和欧美日韩招商，累计引进投资超亿元内资项目1050个、超3000万美元外资项目141个。累计实际利用外资57.5亿美元，总量居苏北第二，创成省级利用外资转型发展示范区。对外贸易年均增长13.6%，高于全省10.5个百分点。新缔结国际友好城和友好交流城市25对，实现对外合作交流遍及五大洲。园区承载力明显提高，淮安经济技术开发区综合实力跃居全省前20强，建成12个省级特色产业园区，规划建设
10、8个台资产业园和7个重点国别园区。基础设施体系日趋完善。连淮扬镇、徐宿淮盐高速铁路开工建设，宁淮铁路前期工作稳步推进，奠定了区域综合交通枢纽地位。现代有轨电车一期工程建成营运。金马高速建成通车，高速公路里程达403公里，公路总里程达到1.3万公里。淮安机场成为国家开放机场，先后开通至香港、台湾等地区航线和韩国等国际航线。二类水路开放口岸通过省验收，淮河入海水道二期同步实施二级航道工程获国家主管部门同意。盐河航道“五改三”工程顺利竣工，淮安港内河集装箱年吞吐量突破13.5万标箱，占全省内河总吞吐量的80%以上。完成水利投资160亿元，流域防洪标准全面达到100年一遇，南水北调东线一期工程全线建成
11、通水。智慧城市建设全面启动，成功入选国家信息惠民试点城市和中欧绿色智慧城市中方试点城市。能源供给实现绿色清洁发展，各类新能源发电装机规模达788.8MW，占全市总装机23.3%。生态文明建设成效显著。在全省率先编制实施主体功能区规划、苏北率先建成省级生态市，获批国家低碳试点城市、新能源示范市、可再生能源建筑应用示范市、生态文明先行示范区和水生态文明试点市。生态保护和环境污染防治持续推进，城市绿化覆盖率达41%。全面实施生态红线保护规划，生态红线区域占国土面积比重达到21.14%。白马湖国家湿地公园获批建设。地表水国控断面优于III类水质的比例达80%，PM2.5浓度降幅位居全省前列。单位GDP
12、能耗较2010年下降23%，荣获全国节能先进集体称号。民生幸福底色更加鲜亮。坚持把新增财力的四分之三以上用于保障和改善民生，每年办好民生十件实事。社会保障水平逐年提高，城乡基本养老保险、医疗保险和失业保险参保覆盖面均达95%以上，城乡低保标准分别从300元、160元提高到490元、370元，城镇居民医保年度最高支付限额调整到25万元。共有产权住房制度列入全国试点，新建保障性住房803万平方米，公租房、廉租房补贴发放实现全覆盖，累计发放住房公积金贷款89.6亿元。在全国首创建设“关爱驿站”，城乡社区居家养老服务中心覆盖率分别达到100%和80%。创建“阳光慈善”品牌，建立“一门受理、协同办理”的
13、社会救助工作机制。就业创业实现城乡统筹，新增就业33.9万人，扶持创业7.9万人，成为省级创业型城市。全面完成人均年收入低于4000元人口脱贫任务。2015年，城乡居民人均可支配收入分别达28105元、13128元，是“十一五”末的1.6倍和1.8倍。社会事业协调发展，学前三年教育毛入园率提高到98.8%，农村中小学全部达到省教育现代化装备标准，在苏北率先通过义务教育发展基本均衡国家督导认定，实现区域教育基本现代化。文化建设工程发展指数居全省首位，大运河成功入选世界文化遗产名录，周恩来故里旅游景区创成苏北首批国家5A级景区，获得全国优秀儿童文学奖、全国戏剧梅花奖等多项大奖，实现乡镇文化站、村居
14、文化室、农家书屋全覆盖。成功承办第十八届省运会，创成江苏省体育强市、省级公共体育服务体系示范区。“三甲”医院达到5家，建成国家级“群众满意乡镇卫生院”11个、示范社区卫生服务中心3个，人均期望寿命由76.75岁增长到78.16岁。全国计划生育优质服务先进县区在苏北率先实现全覆盖。援疆工作走在全疆、全省前列，累计投入5.6亿元实施50个项目。社会治理创新步伐加快。全面启动“六位一体”社会治理体系建设，“一委一居一站一办”新型社区服务管理体制实现全覆盖，顺利通过“六五”普法验收，社会管理创新工程发展指数跃居全省第一。推行城区“网格化”、农村“一公里警务圈”社区警务模式，阳光警务在全省首家推出网上交
15、通安全综合服务，群众安全感、满意率保持在95%以上。“阳光信访”、“1+3”安全生产监控模式、透明食药监等经验在全国推广，“一案三制”应急管理体系进一步完善，全市食品安全合格率达97.8%。与此同时，全市经济社会发展中一些不平衡、不协调、不可持续的深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。经济下行压力持续加大，企业运行困难增多，投资后劲不足，产业层次不高，市场主体数量不多，稳增长、扩总量任务依然较重；区域创新能力偏弱，高新技术企业数量较少，新兴产业规模偏小，调结构、促转型仍需持续发力；城乡和区域之间发展不均衡，城镇化发展质量总体不高，县域经济发展仍然薄弱；制约发展的体制机制障碍依然存在，经济国际化水平
16、不高，开放合作活力有待激发，新优势、新空间和新动力亟待重塑；资源环境约束趋紧，生态环境保护和改善压力加大；基本公共服务供给不足，收入差距依然较大，脱贫攻坚任务繁重；公民文明素质和社会文明程度有待提高，法治淮安和平安淮安建设有待加强。第二节 机遇挑战“十三五”期间，淮安仍处于大有作为的重要战略机遇期，但也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。国际政治经济环境错综复杂，需要淮安在沉着应对中拓展新空间。国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义上升，外部环境中不稳定不确定因素增多，我国境外投资比例不断提高，这将给淮安发展带来本地要素流失、外来要素难聚等种种挑战。但
17、是，和平与发展的时代主题没有变，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，“互联网+”对经济社会发展催化作用日益彰显，为淮安实现新跨越、拓展新空间创造新机遇。我国经济发展进入新常态，需要淮安在转型发展中探求新路径。“十三五”时期，我国经济长期向好的基本面没有改变，创新、协调、绿色、开放、共享发展理念成为主旋律，经济发展方式正从规模速度型转向质量效益型，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从要素投入转向创新驱动，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。这既为淮
18、安经济转型升级提供了重要契机，也形成了倒逼压力，需要将自身发展的“小逻辑”放到新常态“大逻辑”中来把握，在理念上作出创新性转变，在政策上作出前瞻性安排，突出创新驱动发展，更多地以转型升级的“进”促进经济社会发展的“好”与“快”。国家重大发展战略深入实施，需要淮安在主动融入中增创新优势。“一带一路”、长江经济带、沿海开发等国家重大战略在江苏交汇叠加、密集实施，淮安与徐州、连云港、盐城等周边城市相比，现实区位条件并不占优，也不处于重大战略的核心区域，国家层面的战略支撑相对较弱，这需要淮安抢抓区域发展格局重大调整和立体交通基础设施极大改善的机遇，加快“东融西拓，南联北接”，主动融入国家和省重大战略，
19、进一步更新发展理念、创新发展模式，借力发展、借梯登高、借船出海、借势跨越，加速地区人口、资本、信息等要素集聚，为打造江苏新兴增长极增创新优势。省委省政府更大力度推动苏北振兴，需要淮安在争取支持中激发新动力。江苏全面建成小康社会的重点和关键在苏北，省委省政府在促进区域协调发展中进一步加大对苏北振兴的支持力度，延续、完善和创新“一市一策”政策措施。同时，省委省政府在全省城镇化“三圈一极”空间布局中，明确了淮安新兴增长极的城市定位。这些将有助于我市更好地争取个性化的政策支持，集聚关键资源要素，激发自身内生源动力，进一步提升中心城市交通支撑力、城市带动力、产业竞争力、文化引领力，到“十三五”末与全省同
20、步率先全面建成小康社会，基本确立苏北重要中心城市地位。 第三节 发展阶段全面建成小康社会的决胜期。经过多年持续高速发展，我市综合实力和发展水平显著提升，但经济总量、人均收入等方面与省定全面建成小康社会的目标相比仍有一定差距。淮安能否与全省同步全面建成小康社会，取决于未来五年的发展。“十三五”期间，淮安必须坚持在跨越发展中，更加注重提质增效；坚持在转型升级中，更加注重创新驱动、绿色发展；坚持在加快推进新型城镇化中，更加注重以人为本、城乡一体化；坚持在民生共享中，更加注重群众的获得感、困难群体的精准帮扶，确保如期全面建成小康社会。基本确立苏北重要中心城市地位的决战期。加快建设苏北重要中心城市，是淮
21、安崛起江淮的必由之路，也是淮安重塑区域竞争优势的战略举措。“十三五”期间，淮安需要主动融入“一带一路”、长江经济带、沿海开发等国家和省重大战略，充分发掘交通枢纽、绿色生态、文化吸引、产业发展等方面的潜力和优势，精心谋划实施一批重大工程、重点项目，着力提升交通支撑力、城市带动力、产业竞争力、文化引领力，不断增强对周边区域的影响力、辐射力。抢占区域竞争制高点的关键期。苏南地区经过长期的工业化城镇化，已形成相对稳定的区域发展空间格局。“十三五”期间，随着东陇海线经济带、江北地区大规模交通基础设施和重大项目的建设，区域竞争态势将更趋激烈，区域经济格局亦会重组，区域功能地位加速分化。淮安不临海、不靠江、
22、不沿线，能否趋利避害、积极作为，是淮安抢占发展优势的关键所在。淮安需借助资源禀赋、产业基础、精神特质，精准施策、顺势而为，努力在新一轮区域竞相发展中抢占制高点、赢得主动权。第二章 总体要求第一节 指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，秉持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以“牢记总书记嘱托，建好周总理家乡”为引领，以“打造增长极、共筑崛起梦”为统揽，以提高发展质量和效益为中心，保持战略定力，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，加快建设经济强、百姓富、环境美、社会文
23、明程度高的新淮安，与全省同步率先全面建成小康社会，奋力谱写好“迈上新台阶、建设新江苏”的淮安篇章。必须牢固树立和自觉践行五大发展理念。发展理念关乎发展成效、成败，管全局、管根本、管方向、管长远。中央从落实“四个全面”战略布局的全局高度，提出的创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念，是十八届五中全会精神的灵魂和谋篇“十三五”的主线，是引领发展实践、开创美好未来的一面旗帜，为我们今后五年乃至更长时期的发展指明了方向、提供了遵循。我们必须始终将五大发展理念贯穿于经济社会发展各项工作中，以理念创新引领实践创新，积极适应和引领新常态，有效破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势，不断开创新的发展局面
24、。必须以“牢记总书记嘱托，建好周总理家乡”为引领。落实好习总书记“把周总理家乡建设好，很有象征意义”这一对淮安的个性化要求，是对“迈上新台阶、建设新江苏”这一总命题的直接呼应。“十三五”期间，将迎来敬爱的周恩来总理诞辰120周年。以纪念周总理诞辰为契机，以总书记的嘱托为引领，可以更好地号召全市人民，将对总理的爱戴转化为谱写好“迈上新台阶、建设新江苏”淮安篇章的强大行动自觉和精神动力，更好地推动“四个全面”在淮安落地生根、持续突破，尽快展示建设好周总理家乡的象征意义。必须以“打造增长极、共筑崛起梦”为统揽。在全省城镇化“三圈一极”空间战略布局中，省委、省政府特别明确了淮安作为全省新兴增长极的城市
25、定位。在加快建设苏北重要中心城市的同时，按照带状拓展、极核提升的要求，全力打造淮河生态经济带开放发展引领区、沿运河城镇轴绿色发展示范区，使淮安成为全省乃至更大区域范围内的重要增长极，既是保持战略定力、落实新的发展理念的实际行动和有力抓手，也是建好周总理家乡、实现崛起江淮梦想的现实路径和实践要求。以“打造增长极、共筑崛起梦”统揽大局，作为凝聚人心的“最大公约数”，可以更好地推动广大干群强化责任担当，汇聚跨越发展的磅礴力量，坚定不移地走科学跨越发展之路，在建设新江苏征程中做出更大贡献。必须以提高发展质量和效益为中心。推动经济转型升级、提质增效，是淮安引领新常态“打造增长极、共筑崛起梦”的必由之路。
26、实现数量和质量、速度和效益相统一的可持续增长，实现不含水分、群众公认、老百姓得实惠的全面小康，必须推动发展从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换。以提高发展质量效益为中心，体现了转变经济发展方式在科学跨越发展全局中的首要地位，是建设强富美高新淮安的时代要求和核心任务，必将进一步加快构建现代产业体系，切实提高自主创新能力，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，开辟淮安科学跨越发展的新境界。第二节 发展战略为加快苏北重要中心城市、淮河生态经济带开放发展引领区、沿运河城镇轴绿色发展示范区“两区一中心”的建设，必须实施“六大战略”：创新驱动战略。强化创新驱动战略在经济社会发展中的核心
27、地位，使之成为推动发展的主引擎。坚持以创新人才引领创新发展实践，着力推动科技创新、管理创新、模式创新和业态创新，打造苏北自主创新高地、人才高地和成果转化高地，加快形成以技术、品牌、质量为核心的区域创新优势，大力构建具有淮安特色的区域创新体系。工业强市战略。牢固确立新型工业化第一方略，围绕总量跨越、结构调优、水平提升的目标，以规模化、集群化、高端化、特色化为取向，打造“4+2”优势特色产业升级版，注重现代服务业和先进制造业深度融合、以“四化同步”提升现代农业，打造长三角北部先进制造业基地，筑牢淮安科学跨越发展的根基。开放引领战略。坚持以开放促发展，主动融入“一带一路”、长江经济带、沿海开发等国家
28、重大战略，东融西拓，南联北接，推动向东向西双向开放、向南向北全面对接，形成东西互济、南北互通、多向开放的新格局。坚持“引进来”与“走出去”，推动资本和企业优进优出，进一步打响淮台经济合作品牌，增创更多的开放发展优势。全民创业战略。坚持把全民创业作为建成全面小康社会、实现跨越崛起的源动力，深入实施“全民创业、淮商崛起”行动，进一步改善全民创业环境，激活全民创业热情，释放全民创业能量，实现市场主体大幅增长、淮商品牌影响显著提升。城乡一体化战略。坚持以人为核心，以“多规合一”为引领，以中心城市极化辐射为带动，以“三集中”为基本路径，以健全城乡发展一体化体制机制为保障，加快新型城镇化建设，促进城乡协调
29、发展，推进城乡基本公共服务均等化全覆盖，实现生产力布局和城镇空间布局同步优化。绿色发展战略。坚持生态优先、绿色惠民，着力推进生产、生活和消费方式绿色化，提升全社会生态文明水平，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，让全体百姓共享蓝天绿水、青山净土，让未来发展更可持续。第三节 发展目标围绕全面建成小康社会和苏北重要中心城市的目标定位，积极适应、引领经济新常态，持续推进淮安科学跨越发展，打造增长极、建设枢纽城、创成文明市、全面达小康，共筑崛起梦。在全面小康社会建设上，对照江苏2013版全面小康新标准，着力补短补缺，确保小康建设覆盖所有领域、惠及全市人民，与全省同步率先全面建成小康社会。在苏北
30、重要中心城市建设上，全面提升交通支撑力、城市带动力、产业竞争力、文化引领力，建成现代综合交通枢纽城市，力争创成联合国人居环境奖城市，基本确立苏北重要中心城市地位，为打造重要增长极提供坚实支撑。经济综合实力显著增强。经济保持中高速，主要经济指标增幅继续保持全省前列。地区生产总值力争达到4400亿元，年均增长10%左右，人均地区生产总值力争达到9万元，年均增长10%左右，一般公共预算收入达560亿元，年均增长10%左右，社会消费品零售总额年均增长11%左右，全社会劳动生产率比2015年提高40%。产业转型升级步伐加快。产业迈向中高端，现代产业体系基本建成，三次产业比例达9:43:48。工业总产值过
31、万亿、四大主导产业产值均过千亿、战略性新兴产业产值翻一番，高新技术产业产值占规模以上工业比重达到33%。现代服务业和先进制造业深度融合发展，服务业增加值占GDP比重达到48%。现代农业发展水平达到90%，创建国家现代农业示范区。自主创新能力不断提升，研发经费占GDP比重达到2.3%，每万人发明专利拥有量达到8件，科技进步贡献率达到60%。改革开放取得新突破。重要领域和关键环节改革取得实质性进展，形成系统完备、科学规范、运行有效的体制机制，在全面深化改革中走在前列、打造特色。开放型经济迈上新台阶，外贸进出口总额60亿美元左右，实际利用外资达到17亿美元。实际利用台资占外资比重保持40%以上，新引
32、进欧美日韩项目150个以上，新创成2-3个国家级开发区、高新区。新型城镇化加速推进。中心城市综合服务能力明显增强，新型城镇化综合配套改革试点全面推进，城乡基本公共服务均等化水平明显提高，城乡发展差距进一步缩小。中心城市人口达180万，建成区面积达210平方公里，常住人口、户籍人口城镇化水平分别达到63%、55%。人民群众富裕程度普遍提高。城镇居民人均可支配收入41000元，农村居民人均可支配收入20000元，年均增长8%和8.5%左右。低收入人口人均收入达6000元以上，提前实现脱贫致富奔小康目标。城乡就业创业体系不断完善，城镇登记失业率稳定在4%以内，城乡基本社会保险覆盖率持续巩固，社会救助
33、体系更加健全，住房保障能力不断提高。空间管控能力显著提升。“多规合一”的规划体系和工作机制初步形成，国土开发强度控制在18%以内。受保护空间得到有效管控，耕地保有量不少于48.99万公顷，基本农田保护面积不少于42.12万公顷，生态红线区域占国土面积比重稳定在21.14%左右。土地集约利用水平进一步提升，单位GDP占用建设用地下降38%。生态环境持续优化。绿色淮安建设深入推进，资源能源利用效率显著提升，万元GDP用水量下降22%。主要污染物排放削减量达到省定目标。生态环境质量持续改善，空气质量达到二级标准的天数比例达到75%，PM2.5浓度下降20%，林木覆盖率稳定在26%以上。生态文化在全社
34、会基本普及，生态文明建设制度进一步完善，率先建成全国生态文明先行示范区。社会文明程度不断提高。建成全国文明城市，中国梦、社会主义核心价值观深入人心，新时期淮安精神广泛弘扬，全民思想道德素质、科学文化素质明显提高，文化事业和文化产业繁荣发展，基本建成覆盖全社会的现代公共文化服务体系，文化淮安的特色魅力进一步彰显。法治淮安建设扎实推进，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。具体指标见附表1、附表2、附表3。 60 第二篇 强化空间管控，优化全域开发格局深入推进“多规合一”试点，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以土地利用规划、城市规划、生态环境保护规划和其他专项规划为
35、支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。实现“一个市县一本规划、一张蓝图”，促进形成疏密有致、健康有序的空间开发与保护格局，筑牢淮安苏北重要中心城市的空间基础。第三章 优化空间结构牢固树立空间结构也是生产力的理念，坚定不移落实主体功能区制度，调整优化市域空间结构。第一节 落实主体功能分区根据江苏省主体功能区规划，清河区、清浦区、淮安区和淮阴区总体为重点开发区域，部分乡镇为限制开发区域；金湖县、洪泽县、盱眙县和涟水县总体为限制开发区域（农产品主产区），部分乡镇为点状重点开发区域。在省主体功能区划分方案基础上，结合淮安空间发展引导要求及开发现状，将清河、清浦、淮阴和淮安四区省
36、级重点开发区域中的现状开发强度较高的区域确定为市级优化开发区域；其它县区中，点状重点开发区域划为市级重点开发区域；限制开发区域中的重点镇划为市级适度开发区域；其它限制开发区域和禁止开发区域参照省定方案。优化开发区域。主要包括老城区（含淮安区的淮城镇）和经济开发区开发强度较高的街道。重点转变经济发展方式，推动产业结构升级，优化空间开发结构，合理控制开发强度，提高存量空间再开发质量和效率。重点和适度开发区域。主要包括中心城区的新城区、经济技术开发区开发强度较低的街道、各县城区以及省主体功能区规划确定的点状重点乡镇和限制开发区域中的部分乡镇。重点加快人口、产业集聚，完善城镇服务功能，建设成为新型城镇
37、化和工业化的主要载体。限制开发区域。主要包括淮阴区西南和东北部、淮安区东部和南部、涟水县西部和东部、洪泽县南部、盱眙县西部以及金湖县南部区域。控制土地开发强度，重点发展现代农业和特色旅游，适度控制制造业规模，禁止污染项目进入。禁止开发区域。主要包括市域西南部和东南部的洪泽湖、二河、三河、高邮湖和白马湖等承载重要生态功能承载区域。禁止工业开发，加快生态保护和自然修复，增强生态产品供给。专栏3-1 主体功能区统计省方案市方案面积（平方公里）比例（%）重点开发区域优化开发区域971.0重点开发区域139713.9点状重点开发区域限制开发区域适度开发区域161216.1限制开发区域533153.1禁止
38、开发区域禁止开发区域159415.9第二节 确定总体开发格局根据都市区组织、江海拓展的发展趋势和空间集聚、产城融合的要求，构筑“一区两片四轴”格局，作为市域工业化和城镇化发展的重要空间。纳湖入城构筑淮安都市区。将洪泽县城及洪泽湖、白马湖地区纳入中心城市，构筑淮安都市区，作为苏北重要中心城市的主要功能载体，以此带动市域乃至苏北更大腹地发展。加快淮安市区和洪泽县一体化步伐，按照片区空间重组中心城市功能分工，不断提升城市品质和能级，做大做强做优做美中心城市。整合提升南北两大城镇集聚片区。南部产业城镇集聚片包括盱眙、金湖县城及马坝、旧铺、戴楼、银涂等镇，是融入南京大都市、承接长三角核心区产业转移以及对
39、接长江经济带的重点片区，着力吸引南京及苏南城市投资和产业转移，建成市域南部先进制造业与高新技术产业集聚发展空间。北部产业城镇集聚片包括涟水县城、淮安（涟水）空港产业园以及高沟、红窑等镇，是对接“一带一路”及沿海开发战略的重点产业拓展片区，着力发展重化工业延伸和配套产业，加强产业、城镇、重大交通基础设施之间的联动发展。推动涟水、盱眙撤县建市，建设中心城市副中心。构筑东融西拓、南联北接联系轴。依托综合运输通道，南向联接长江经济带，北向、东向融入“一带一路”及沿海经济带，西向拓展与淮河中上游地区的联系。南向联系轴，依托宁淮和京沪高速公路、京杭大运河以及在建的连淮扬镇铁路和规划建设的宁淮铁路等南向交通
40、干线，重点强化与苏南特别是与南京的联系，呼应长江经济带建设，更好承接长三角核心地区的产业转移，带动苏北发展。北向联系轴，依托淮连高速、盐河航道及在建的连淮扬镇和徐宿淮盐铁路等北向交通干线，加强与徐州、连云港联系，对接“一带一路”、沿海开发及沿东陇海线开发等战略。东向联系轴，依托淮盐高速、苏北灌溉总渠航道、金宝航道以及规划建设的淮河入海水道二级航道和已经开工的徐宿淮盐铁路等东向交通干线，加强与盐城及其沿海港口在交通建设、产业发展等方面合作，打通便捷出海通道。西向联系轴，以淮河为纽带，依托淮河航道、宿扬高速公路以及规划建设的沿淮铁路和高速公路等西向交通通道，加强与淮河中上游地区安徽、河南等省沿线城
41、市的联系，拓展中心城市腹地空间。第三节 划定城镇、农业、生态空间以资源环境综合承载力为依据，统筹行政边界和自然边界，推动各类主体功能区合理配置城镇、农业、生态三类空间，加强生产力布局和资源环境利用的空间引导与约束。城镇空间。主要分布在优化和重点开发区域，城镇空间控制在1000平方公里以内，约占国土总面积10%，是未来淮安城镇建设和工业集聚的主要区域。城镇空间内的实际建设用地规模不得超过城镇空间的65%。其中，淮安都市区范围内的城镇空间控制在500平方公里左右。专栏3-2 城镇、农业、生态空间城镇空间。是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区，以及一定规
42、模的开发园区。农业空间。是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，以田园风光为主，分布着一定数量的集镇和村庄。生态空间。是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，以自然生态为主，包含一些零散分布的村落。农业空间。主要分布在适度开发区域、限制开发区域，部分分布在重点开发区域内。农业空间面积6218平方公里，约占全市国土面积的62%。全市基本农田和村庄主要分布于灌溉总渠以北的淮阴区西北部-涟水片区，灌溉总渠以南的淮安区东南部、洪泽县东南部以及金湖片区，盱眙县西南部丘陵山地片区以及洪泽湖和白马湖沿岸片区。生态空间。集中分布在禁止开发区域，优化、重点、适度和限制开发区域内也有零星分布。主要包括洪泽湖
43、东部以及白马湖和高邮湖重要湿地、南水北调东线输水通道、淮沭河行洪及输水通道保护区、二河清水通道维护区、入江水道、盱眙西南部丘陵山地以及大型水面等具有重要生态服务功能或生态系统脆弱敏感的区域，面积2811平方公里，占市域总面积的28%左右。第四章 建立新型空间治理体系加快推进“多规合一”，完善空间规划体系，明确空间管制要求，强化空间开发与保护管控，促进空间科学有序高效利用。第一节 明确空间管制新体系城镇空间管制。依据五年发展目标和城镇化工业化重点任务，推动城乡规划与土地利用总体规划对城镇空间内的规划建设用地规模与边界进行深度衔接。引导城镇有序扩张，在开发容积率和用地类型比例等强制性指标控制下，合
44、理安排近期规划建设用地功能分区，鼓励空间功能混合和土地复合利用，提高土地投资强度和产出效率。加快城镇空间内的现状基本农田布局调整。严格控制城镇空间内农村居民点扩张，禁止对人居环境有重大影响的项目布局，限制在城镇空间以外地区开展大规模城镇建设活动。农业空间管制。以耕地和基本农田保护为核心，优先划定永久基本农田保护红线。严格控制建设用地规模，推动分散工业企业向工业园区或重点乡镇工业集中区集中，严格控制村镇用地无序扩张，逐步推进农村建设用地减量化。合理划分各类农业生产区域，明确平原、湖区、丘陵等不同类型地域村镇布点和建设要求，逐步引导村庄合理布局。按照山水林田湖生命共同体的要求，科学推动土地综合整治
45、，促进耕地规模化、标准化建设，加强农业生态系统健康维护、农田生态安全及土壤污染治理，加强乡村污水生态化处理。生态空间管制。按照自然环境分异规律，综合考虑流域上下游关系和区域间生态功能的互补作用，加快形成完备可靠的生态安全格局和重要生态屏障。根据国家生态保护红线划定技术指南和统一部署，加快调整完善生态保护红线，明确近期保护重点和分类分级管控要求，切实提升生态服务功能。实行最严格的产业、环境及用地准入制度，加强古村落保护，推进分散的自然村落适度撤并，严格限制在生态红线区域内从事基础设施建设和旅游开发活动，逐步退出与生态保护无关的建设用地，实施退耕还林、退渔还湖工程，推行生活污水和垃圾集中收集与生态
46、化处理。第二节 完善空间规划体系完善规划编制体系。加快各类规划整合，形成以发展总体规划为引领、相关空间规划和专项规划为支撑的定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。进一步明确城乡、土地、环保等规划的定位、性质、内容等。重点解决多项规划之间内容交叉重复、相互矛盾冲突问题，大幅度精减市场在资源配置中起决定性作用的专项规划与内容。按照“一个市县一本规划”的要求，描绘好全市及各县区长期遵循的空间发展蓝图。促进规划有序衔接。以全市三类空间布局图为依据，促进各类规划在区域战略、发展目标、规模结构、空间边界、重大项目、政策措施等方面的协调统一。强化目标与任务、路径、项目衔接，发展总体规划提出全市中长期发展的
47、总体方向和五年重点任务。各专项规划、行动方案、专项政策针对相关目标、任务进一步细化项目、行动和措施；各类空间规划以城镇、农业、生态三类空间为衔接基础平台，划定管制分区和水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线及永久基本农田和生态保护红线，确保各类重点任务和项目落地。强化近期规划和中长期规划的衔接，各类规划依据主体功能定位和三类空间确定中长期发展框架，近期规划则需与五年发展总体规划合拍，重点明确近期发展和建设内容。未来按照五年滚动规划要求，分区分步推进中长期框架的细化和落实。第三节 建立“多规合一”推进机制建立“多规合一”工作机制。完善规划组织和领导机制，成立由市主要领导任组长
48、，相关部门负责人为成员的规划领导小组，负责“多规合一”的推进协调工作。组建规划编制委员会，统筹管理各级各类规划的立项审定、组织编制、“多规合一”审核、评审发布，组织推进“多规合一”工作落实。市规划编制委员会下设办公室，负责日常组织和协调工作。组建规划专家咨询委员会，建立“多规合一”公众参与机制，切实增强“多规合一”工作的科学性和可操作性。明确“多规合一”部门工作任务。以三类空间为基础，联合规划、国土、环保部门推进城市开发边界、永久基本农田红线和生态红线划定。城市规划结合土地利用总体规划确定城镇工矿用地的控制规模，在城镇空间范围内划定淮安都市区、涟水、金湖、盱眙三个县城区和10个省级重点中心镇的
49、近远期开发边界。推进规划与国土部门联合开展土地利用及建设用地的分类对接，开展城镇规划与土地利用总体规划差异图斑的梳理工作，调整完善城镇规划和土地利用总体规划。土地利用总体规划制定城镇空间范围内的基本农田调减和生态空间内的建设用地退出方案，在农业空间内划定永久基本农田红线。环境保护规划以生态空间为主开展生态红线调整完善工作，与土地利用总体规划相协调，避免生态红线与基本农田的重叠，严禁基本农田“上山下水”。搭建“多规合一”信息共享平台。以数字淮安地理空间框架为基础，整合发改、规划、国土、交通、住建、环保、林业、水利等部门规划信息，搭建“多规合一”的空间信息管理平台。统一接口标准，在保持数据真实性基础上实现部门间数据共建共享，实现部门间规划审批信息实时联动，
