1、【外企认为融资是在中国发展的主要困难】德勤会计师事务所中国驻上海合伙人曹文正近日表示，调查发现，已经在国内经营的外企，有39%的把融资作为目前主要要面对的困难。因为，目前国内银行仍偏向贷款给国内企业，对外资企业了解不够，提供给外资企业的融资服务非常有限，使外资难以在当地获得足够资金。另一方面，外资如果从境外引入大量外币资金，又存在一定风险。此外，虽然国内曾有消息表示，外资可以在国内上市筹集资金，但是外企普遍认为，目前国内的资本市场仍不成熟，且法规机制也未成形，就算个别可以上市集资的外业，可能也需要相当的时间及程序，才能筹集所需的资金。如果外企的融资困难长期得不到解决，可能将是成为今后影响外企来
2、中国投资的一个重要因素。【中美在转基因产品上达成折中协议】中美关于转基因农产品进口的争论，因为牵涉两国农民的重大利益，一直备受关注。日前，中美双方代表在对美国农产品贸易谈判代表会后，终于达成协议：农业部将在进口商出具来自原产地或第三国的有效安全证明文件后的30天内发给临时证明。作为转基因农作物进口过渡措施的一部分，中国政府将在进口商提交有效的原产地或第三国安全证明之后的30日内签发临时安全证明。这一折中办法的有效期将到12月20日截止。这一折中协议，实际上是为美国转基因农产品向中国出口，提供了一个缓冲。【全球电信业的购并活动复苏】 环球电讯行政总裁John Legere透露，现在已有40个集团
3、表示有意收购该公司，但他却不愿透露有意洽购者的名字。John Legere透露，目前该公司的价值正被有关方面重新检讨，竞投者正在审阅该公司的帐目，这次是自从该公司于1月28日申请破产以来，行政总裁John Legere首次就该公司的动向公开发言。环球电讯的破产案是美国历来的第四大宗，而对这家电信公司的收购兴趣，则带有行业指标性意义，可能预示着电信行业的复苏与活跃即将来临，同时也关系到全球经济是否复苏的问题。【内外资所得税率调整的标准是税收不能少】 由于种种原因，目前中国内资企业和外资企业在所得税率上有很大差别。在加入WTO以后，这一税率势将做出调整。但是税率调整涉及到财政收入、企业负担等许多问
4、题，究竟调整到多少才合理呢？调整的依据是什么呢？中国国家税务总局前副局长、全国政协委员杨崇春日前表示，中国应将目前内外资企业所得税率合并调整至24%。他表示：“经测算，24%的税率比较适中，这样外资企业税率增加一点，内资企业税率降低一点，两者就可以扯平了。”杨崇春同时指出，按中国现在税收收入计算，中国的平均税率在24%左右；若实行这个税率将不会影响中国税收总收入。实际上可以理解为：调整税率不能影响税收。这与今年中国的宏观决策思路是一致的，因此很可能成为被采纳的原则。【西南出海大通道将在5年内开通】 中国大西南连接广东、广西和港澳的出海大通道，将在今后5年内开通。这条重要的水运通道，是在珠江水运
5、主通道右江上，从云南富宁至广西南宁段建成畅通的深水航道，而后通过南宁至广州的西江航道，连接港澳地区，从而为地处中国西南腹地的云南、贵州、四川、重庆打通一条出海大通道。据悉，被列为国家内河水运规划重点工程的右江航运建设已初步启动，水运专家已经完成了可行性研究；右江航运建设中的两大工程-百色水利枢纽和那吉梯级船闸也已被云南和广西已列为重点确保项目。这条通道建成后，向南可连接北海、北部湾，往北连接湛江、广州、黄埔港，并通过全国的水运航道，与上海港、连云港等各大港口相连，成为西南三省一市辐射面最广、从国内出海运输里程最短、运输最便捷的对外水运通道。这对于西南地区丰富资源的开采、市场开发和对外经济联系将
6、是一个极大的有利条件。【战略性行业也应该逐步对民间开放】 全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长高尚全日前表示，中国在打破行政垄断方面要有突破，打破行政性垄断，放开民营经济的市场准入是一种有效的方式。入世后，及早地开放市场准入政策，将会使民营经济在国际竞争中处于有利的竞争地位。高尚全强调，在这方面应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分局限，只要是竞争性和赢利性领域都应对非国有经济开放。即使在传统上被视为必须国家垄断的某些行业，也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节做出充分论证，将能够市场化经营的部分进行必要的分解和剥离。【短期内国家不会大规模减税】 国家税务总
7、局局长金人庆近日指出，国家暂时没有大规模减税的条件。金人庆认为，虽然去年全国税收达到了1.5万亿元人民币，比1998年增加7000亿元，税收增长幅度大大高于GDP的增长幅度，但这主要是因为经济增长快、政策调整以及加大税收监管等原因，对经济没有损害。他举例称，在加大科技监管信息化后，纳税人应交税情况更易了解，政府一年在此方面就可拿回500亿元的税收。另一方面，现在依法治税，“该收的不让”，比如，车辆购置费改税后，去年在这方面增加税收260多亿元；另外去年收到的个人所得税也超过了250亿元。这也表明，短期内国家不可能会大规模的降税。不过金人庆也表示，适当降低企业所得税，可以给企业多一点余地，提高企
8、业的竞争力，这说明企业所得税率可能将有小幅度的下调，这很可能将通过合并内外企业所得税来实行。【民营保险公司“先知先觉”动起来了】 保监会有关负责人提出了中国保险业的改革方针，其中重要一项是加快保险体制改革，允许民营资本进入保险领域。现在，这项政策的精神已经在实践中得以实施。据悉，全国工商联发起筹建的我国首家民营保险公司将在不久面世，而且这家保险公司还将以合资的形式吸收大量的外资进入。这家民营保险公司将开展人寿保险业务，目前已经完成了初期融资，共有10多家民营企业总共出资8亿多元，最大的股东出资为1.2亿元，最小的股东资金为100多万元。【民间资本进入基础设施最突出的一个问题】 毫无疑问，中国对
9、于民间资本的完全开放只是迟早的事，民间资本进入基础设施的前景也仍然看好。一是国家计委在国际机构的推动下，认真考虑PPI的国际经验，即私人参与基础设施投资的国际经验和中国如何吸引民间资本参与基础设施；二是项目融资的概念和BOT的概念及其变化形式逐渐得到中国各家银行部门的认可；三是基础设施的概念在扩大，从传统的路、电，发展到现在的污水处理、燃气等等，投资机会不是少了，而是继续增多。但是，民间资本在进入基础设施领域前，必须下功夫练内功。其中最突出一个问题是民间资本如何组织成完善的具有现代公司治理结构的基础设施投资公司，采用项目融资的办法来推动投资。改变传统的组织形式、投资形式，提高项目的策划能力和运
10、作能力，是民间资本进入基础设施领域的基本条件。【发展债市应迎头赶上】 经济学家厉以宁日前表示，中国资本市场存在三个缺憾，而国债市场首当其冲。他称，目前国债品种太少，且大部分都是由银行承担购买，但银行的主要任务应该是放款给企业，但如今银行却把资金用于购买国债。其他两项缺憾，分别是应尽快发展企业债券市场，以及进一步发展投资基金市场。在美国，国债市场的交易量通常是股市交易量的好几倍。中国股市本来就小，而债市根本就谈不上，因此才导致了银行资本畸重的问题，以及企业融资难的问题。回想亚洲金融危机，原因之一也是资本市场发展畸形。中国这几年没有发展债市，实在是一个错误，现在应该迎头赶上。【日元外流过大可能增加
11、日元贬值压力】 日本政府12日宣布，增加官方监督的政府年金投资基金（GPIF）金额，并调整下一会计年度（从今年4月一日至明年3月底）投资资产配置，其中，日本国内公债与股市的投资比率将下降，国外股市与公债的投资比率，分别则将持平及提高2个百分点。负责监督GPIF的厚生省表示，调整后，GPIF总金额将增加9万亿日元（约700亿美元），其中，将会有约1.5万亿日元投资于国外股市，以及差不多同样的金额投资于国外公债。这就是说，下会计年度配置于非日元资产的金额，将占新增9万亿日元的33%，这远远高出市场原来预期的15%。约3万亿日元的外流，将为日元带来沉重贬值压力。日兴所罗门美邦策略师富士也认为，预计将
12、从日本流出的这3万亿日元，将强化下年度日元因资本外流而走弱的观点。【汇丰投行业务的重点放在了民营企业】 中国入世以后，外资银行和大券商进入中国市场都选择与国内券商合作的方式。继前几天法国百富勤与长江证券签定合作协议以后，在国际上有重要影响的汇丰银行近日表示，汇丰正与内地多家证券公司洽商，争取以入股方式，涉足内地证券市场。汇丰投资银行及资本市场亚太区行政总裁欧智华表示，他希望未来汇丰在内地的财资业务是外资银行中数一数二，企业财务业务则能跻身外资投资银行的5至10名内。其中，汇丰与国际投资银行的重要不同之处在于，国际投资银行如美林、大摩在中国做生意的对象大都集中在大型企业，而汇丰在积极争取大型企业
13、之外，该行会将争取中型的民营企业的业务作为重点。【周正庆认为证券法目前不必修改】 全国人大财经委副主任委员、前中国证监会主席周正庆表示，证券法自1999年7月1日实施來，被证明基本上能够适应证券市场发展的客观需要，因此修改的必要不大。他认为，去年人大财经委委检查证券法执行情况时，发现在多方面尚存在有法不依、执法不严、违法不究的現象。因此目前需要進一步贯彻落实有关法律。也就是说，证券法目前所表现出的问题，更多的是执行中的问题，而不是法律本身的问题。当然，周正庆也认为其中有需要修改的地方，如如何适应中国入世之后的新情況、需要补充和改善一些条款等，但证券市场的问题，都需要在发展中加以解決。【从事人民
14、币离岸业务，香港具备条天天文档在线 联系qq：744421982上海对外服务有限公司内部访谈纲要培训中心总部2下属机构上海市对外人力资源进修学院4下属机构培训中心6下属机构翻译中心8下属机构上海经贸电子商务培训中心10下属机构对外教育部12国际经济合作分公司14出国留学咨询中心16访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：培训中心总部1. 请您简要介绍一下培训中心未来的发展目标是什么？对公司的市场定位是什么？2. 您认为培训中心的核心竞争优势是什么？在未来的业务发展中，应当如何发挥这些优势？3. 目前在市场上主要竞争对手是哪些机构？培训中心与这些竞争对手的主要竞争领域是哪些？各自的优势与
15、不足是哪些？4. 培训中心未来是否有计划重点发展某一特定的培训业务？5. 培训业务种类繁多，培训中心是否有计划拓展其培训业务（增加IT培训等）？请举例6. 未来培训中心的主要服务对象是谁？（例如：国企、外企？管理层、普通员工、技术人员？）7. 培训中心的业务在外服的人力资源业务中处于怎样的地位？与外服其他业务部门有哪些业务往来？8. 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：下属机构上海市对外人力资源进修学院1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵部门的发展方向是什么？是否有长期发展计划？3. 请您简要介
16、绍一下贵部门的主要培训课程有哪些？主要的服务对象是谁？4. 各类培训课程的效益如何？相应的收入及利润比例如何？所占的市场份额如何？5. 培训课程的师资力量是如何组成的？教材来源是怎样的？6. 各类培训课程在开设前后是否有相应的评估手段和流程来确定其是否符合市场需求，是否符合部门的预期计划？7. 未来所设置的培训课程是否会延伸到目前的重点业务（例如：财会人员培训）之外的领域？8. 目前，贵部门主要通过哪些渠道宣传自己的培训课程？通过哪些渠道了解市场的培训需求？9. 贵部门在市场上所面临的主要竞争对手是谁？与竞争对手相比，贵部门具有怎样的竞争优势？10. 贵部门在开展业务时，与外服其他业务部门是否
17、有业务往来？11. 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：下属机构培训中心1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵部门的发展方向是什么？是否有长期发展计划？3. 请您简要介绍一下贵部门已经开展和计划开展的培训课程主要有哪些？4. 各类培训课程的效益如何？相应的收入及利润比例如何？5. 培训课程的师资力量是如何组成的？教材来源是怎样的？6. 培训课程开设前主要通过哪些手段来收集市场信息，评估市场需求？7. 培训课程结束后是否有相应的评估和反馈措施对课程进行回顾和总结，以提高课程的质量？8. 请结合企业培
18、训业务的实际开展情况，谈谈对于企业未来培训业务发展趋势的看法？（有哪些热门领域？涉及哪些专业技能？etc.）9. 针对企业培训业务的发展趋势，贵部门准备如何应对？10. 目前，贵部门主要通过哪些渠道宣传自己的培训课程？11. 贵部门在市场上所面临的主要竞争对手是谁？与竞争对手相比，贵部门具有怎样的竞争优势？12. 贵部门在开展业务时，与外服其他业务部门是否有业务往来？13. 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：下属机构翻译中心1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵部门的发展方向是什么？是否有长期发
19、展计划？3. 请您简要介绍一下贵部门所提供的翻译语种有哪些？4. 各类语种的翻译及公证业务开展情况如何？相应的收入及利润比例如何？5. 贵部门的主要合作伙伴是谁？主要在哪些领域通过何种方式合作？6. 翻译人员的主要来源是怎样的？7. 是否有相应的评估和反馈措施对翻译服务进行回顾和总结，以提高和改善服务质量？8. 目前，贵部门主要通过哪些渠道宣传自己的翻译及公证业务？9. 贵部门在市场上所面临的主要竞争对手是谁？与竞争对手相比，贵部门具有怎样的竞争优势？10. 如果不考虑公证代理业务对翻译业务的影响，后者会面临怎样的机遇和挑战？11. 贵部门在开展业务时，与外服其他业务部门是否有业务往来？12.
20、 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：下属机构上海经贸电子商务培训中心1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵部门的发展方向是什么？是否有长期发展计划？3. 请您简要介绍一下贵部门已经开展和计划开展的电子商务类培训课程主要有哪些？4. 各类培训课程的效益如何？相应的收入及利润比例如何？占有的市场份额情况？5. 贵部门的主要合作伙伴是谁？主要在哪些领域通过何种方式合作？6. 贵部门在市场上所面临的主要竞争对手是谁？与竞争对手相比，贵部门具有怎样的竞争优势？7. 培训课程的师资力量是如何组成的？教材来源
21、是怎样的？8. 培训课程开设前主要通过哪些手段来收集市场信息，评估市场需求？9. 培训课程结束后是否有相应的评估和反馈措施对课程进行回顾和总结，以提高课程的质量？10. 请结合电子商务培训业务的实际开展情况，谈谈对于该培训业务未来发展趋势的看法？针对这些发展趋势，贵部门准备如何应对？11. 目前，贵部门主要通过哪些渠道宣传自己的培训课程？12. 贵部门在开展业务时，与外服其他业务部门是否有业务往来？13. 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：下属机构对外教育部1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵
22、部门的发展方向是什么？是否有长期发展计划？3. 请您简要介绍一下贵部门已经开展和计划开展的培训及服务主要有哪些？4. 各类培训及服务的效益如何？相应的收入及利润比例如何？5. 目前，贵部门主要通过哪些渠道宣传自己的培训及服务？6. 贵部门主要通过哪些手段来收集客户信息，了解潜在的客户需求？7. 贵部门在市场上所面临的主要竞争对手是谁？与竞争对手相比，贵部门具有怎样的竞争优势？8. 培训及服务人员的来源是怎样的？9. 是否有相应的评估和反馈措施对培训及服务进行回顾和总结，以提高课程的质量？10. 请结合贵部门业务的实际开展情况，谈谈对于未来业务发展趋势的看法？（有哪些热门领域？需要哪些专业技能？
23、是否有潜在的特色服务有待开发？etc.）11. 针对以上这些发展趋势，贵部门准备如何应对？12. 贵部门在开展业务时，与外服其他业务部门是否有业务往来？13. 目前您想到的最需要解决的三件事是什么？访谈日期：访问人：受访人：部门/职位：联系方式：国际经济合作分公司1. 请您简要介绍一下贵部门的职能范围和组织结构图是什么？（请画出组织结构图）2. 贵部门的发展方向是什么？是否有长期发展计划？3. 请您简要介绍一下贵部门目前的服务主要有哪些？4. 人才输出中，各类人才的比例如何？主要去向是哪些国家？最近几年的发展趋势是怎样的？5. 贵部门主新 浪 爱 问 前 言 公共行政学是从社会公共事务管理的角
24、度研究现代政府运行机制和管理 活动的学科。虽然在人类社会发展的历史过程中，政府的组织形式很早就作 为“公共权力”的化身出现了，但是，从“公共行政”和“公共服务”的角 度对其进行较为系统的研究才有一百多年的时间，因此，公共行政学至今仍 是一门处于不断发展、完善中的新兴学科。 公共行政学的特点是综合运用哲学、政治学、经济学、管理学、法学、 社会学、行为科学等多种学科的知识研究国家行政组织的现实活动和公共行 政领域的实际问题，由于各个国家有不同的国情、政治制度、历史发展进程 和文化背景，公共行政学很难形成统一的理论体系和研究内容。在国内外公 共行政学或行政管理学的教科书和经典论著中，不仅范围宽狭出入
25、很大，而 且侧重点也各不相同。本书作为中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学 丛书中的一部，论述范围主要集中于公共行政学普遍涉及到的最主要的内 容，较为系统地论述公共行政学的基本理论和方法，突出对国家行政组织及 其活动过程的基本分析，在立足于我国实际状况研究的同时适当介绍一些国 外有关的研究理论和研究成果。 在本书的编写和出版过程中，中国人民大学工商管理学院副院长施礼明 教授给予了热情支持和鼓励；中国人民大学出版社的王爱玲同志对本书提出 了许多宝贵意见，付出了辛勤的劳动；吕雁、钟仁、马丹、李华、彭程等帮 助做了大量的资料整理和抄写工作；本书是在参阅国内外许多有关著作、文 献的基础上完成的，在此
26、一并表示感谢。由于作者水平所限，时间仓促，尽 管做了努力，书中仍有不成熟、欠妥之处，敬请理论研究者、实际工作者和 读者批评指正。 作者 1 9 9 5 年 3 月 加方序言 本书是中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学丛书之一。这套丛书 是中加大学管理教育项目第二周期 （C C M E P ）麦吉尔大学与中国人民大学交 流项目里的一项活动内容，由中国人民大学编写，共计 1 6 本。这套丛书的重 要意义就在于，它结合了中国的实际，符合管理教育中十分强调的理论联系 实际的要求。 在本套丛书的研究、写作与编辑过程中，中国的吉林大学、兰州大学与 加拿大的卡尔顿大学和舍尔布鲁克大学也作出了重要的贡献。在
27、此之际，谨 以这六所相互合作的院校的名义，我愿向加拿大国际开发总署（C I D A ）和中 国国家教育委员会的鼎力支持表示衷心地感谢。在他们的大力帮助下，我们 的校际交流项目经历了由 1 9 8 3年开始的加中大学管理教育项目第一周期的 活动；经历了由 1 9 8 8 年开始的加中大学管理教育项目第二周期的活动；最后 在 1 9 9 1 年 9 月建立了中国的工商管理硕士学位（M B A ），以及本套丛书的出 版。所有这些成就都表明中国的管理教育在不断发展变化。 中国人民大学在工商管理硕士 （M B A ）这一崭新学位的建设上花了很大的 气力。他们派人到加拿大的大学里考察学习，参与课堂实践，撰
28、写研究论文， 研究加拿大 M B A 的教育体制。当他们回到中国之后，大胆地革新教学的方法 与手段，不断地摸索中国工商管理硕士教育的道路。中国人民大学教授们的 努力，定会带来丰硕的成果，为中国培养出更多的新型管理人才。 中国人民大学强调教学与科研并重，因此，在这套丛书里反映了作者们 的研究成果，使广大读者开卷有益。实际上，中加大学管理教育项目中的一 个主要目标就是，在科研与培训中形成这种乘数效应。 最后，我真诚地希望所有的教授与学生们对此书提出批评与建议。这将 对开拓管理学与管理教育极为有益。 C C M E P 国家项目协调员 麦吉尔大学管理学院院长 W . B . 克劳斯顿博士 1 9 9
29、 4 . 4 中方序言 为了适应社会主义市场经济条件下企业管理的需要，培养德、智、体全 面发展的务实型高级管理人才，必须改革目前的管理专业设置和课程体系。 管理专业的学生应认真研究中国经济建设与社会发展的方向和特点，跟 踪现代管理理论和实践的发展趋势，学生们不仅在理论上要有所建树，而且 要有较强的实际工作能力。为此，管理专业的学生在校期间，要系统地学习 经济学、管理学、财政金融、会计、生产管理、市场营销管理、信息系统管 理、国际工商管理、以及战略管理等相关管理学科的知识。 欣革开放的发展，要求在实现管理现代化的过程中，必须大胆吸收和借 鉴当今世界各国的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式和
30、管理方 法。为此，在中加大学管理教育项目进行第二周期活动的过程中，中国人民 大学工商管理学院与加拿大麦吉尔大学管理学院相互合作、共同编审出版这 套既适合中国国情、又吸收外国先进经营方式和管理方法的管理学丛书，以 期推动并完善中国工商管理硕士课程的建设。 在与加拿大麦吉尔大学管理学院友好合作的过程中，我们衷心地感谢该 管理学院院长 W . B . 克劳斯顿博士、副院长耶格博士，以及其他编委为本丛书 的顺利出版所做出的贡献；感谢该院其他朋友们在本丛书的编辑出版过程中 给予的诚挚合作；最后，我们还要感谢加拿大国际开发总署通过麦吉尔大学 为本丛书的出版 所给予的财务资助。 我们殷切地期望中加大学管理教
31、育项目 会顺利而持久地开展下去，并在更广阔的领域里获得更大的成功。 中方编辑委员会 1 9 9 4 年 3 月 中国人民大学 麦吉尔大学 合作出版管理学丛书 编辑委员会 中方 主编 施礼明 副主编 徐安琳 徐二明 编 委 （按姓氏笔画排序） 朱小平 朱毅峰 李金轩 郎荣 施礼明 闻 洁 袁 卫 徐二明 徐安琳 加方 主 编 W a l l a c e B . C r o w s t o n 编 委 A l f r e d M . J a e g e r G e n e S w i n m m e r K u n a l B a s u M i c h a e l W y b o S u m o
32、 n C . M a z u m d a r 公共行政管理 第一章 绪 论 公共行政学，在我国一般称为行政学或行政管理学，在国外有时亦被称 为公共管理学，是一门研究国家行政组织及其社会公共事务管理活动的科 学。行政管理是随着人类社会早期公共事务和“公共权力”的出现而产生的 古老的管理活动，公共行政学是这种管理活动发展到 1 9 世纪末 2 0 世纪初的 新的社会历史条件下形成的学科。它虽姗姗来迟，却源远流长。我国是它的 古老的源头之一，同时也是可以使它获得进一步发展的有自己特色的国家。 在行政管理发展的长河中，“公共”行政的出现是一个历史的进步，但只有 社会主义国家的行政管理才真正具有“公共”
33、行政的本意。为了便于了解这 门学科的内容，同时也为了更加突出行政管理的目标和特点，本书采用了公 共行政学的提法。 本章着重探讨有关公共行政的概念和定义，并简要论述我国行政管理思 想的发展和研究现状。我国是一个历史悠久、行政管理的思想理论和经验十 分丰富的文明古国，了解我国自身的行政管理思想理论的发展史，对研究公 共行政学有根重要的理论意义和实践意义。 第一节 公共行政学的基本概念 任何一门学科，都有其特定的概念、定义、原理、目标、对象、范围和 任务。概念的规范性、定义的确定性、原理的抽象性以及目标、对象、范围 和任务的明确性往往决定着该学科的科学性和适用性。概念或范畴是人类认 识世界的网上之结
34、，也是从理论上建立一个科学体系的基石。为了加深对公 共行政学这门学科的认识，有必要对其最基本的概念作一些理论上的探讨。 一、“行政”的含义 一般认为，现代意义上的公共行政学产生于 1 9 世纪末 2 0 世纪初的欧美 国家，其概念和理论在形成初期和发展过程中，自然要受到欧美国家特定的 历史条件和社会条件以及一些重要的政治思想家、政治学家和公共行政学家 的思想理论的影响。因此，有必要对其主要的概念和理论进行还原性的历史 的回顾和考察。但是，作为一门独立的学科，由于公共行政学的研究领域有 着十分广泛的历史性和世界性的背景，其概念和理论并不仅仅局限于某个国 家或某些学者的论述范围内，它必然随着各个国
35、家的实际运用及各国学者的 理论研究不断地丰富和发展。在此意义上说，科学既没有国界，也没有专利。 任何科学理论的发展，本身都是一个兼收并蓄、融汇贯通、不断完善的过程， 就像人本身一样，每个人都有一个出生地，但是，其思想的发展和活动范围 并不局限于当地环境和条件的限制，有着一个无限发展的空间。 公共行政学的英文是“p u b l i c A d m i n i s t r a t i o n ”，由“p u b l i c ”（公共 的）和“a d m i n i s t r a t i o n ”（行政）两个词构成。“a d m i n i s t r a t i o n ”（行 政）是一个出现
36、得很早、对其词义的解释非常广泛的概念，它源于拉丁文 “A d m i n i a t r a r e ”。古希腊学者亚里士多德在其著作中即曾使用过这一词汇。 作为一种英文词汇，我国新英汉词典注明的通用译法主要有：管理；行 政（包括行政机关，有时直接译为政府）；（行政官员或机关的）任职期； （军）后方勤务；执行五种。作为公共行政学的一个特定概念，对它的解释 在具体陈述上多种多样，如美国学者 A . 邓瑟在其著作行政：词义和科学 一书中，分析了它的 1 5 种不同的含义。 从英文词义上理解， “行政” （a d m i n i s t r a t i o n ） 和 “管理” （m a n - a
37、 g e m e n t ） 是有区分的。“行政”本身即包含有管理的意思，但它主要是和政府或行政 机关的活动有关，而“管理”（m a n a g e m e n t ）除指一般性的管理之外，主要 和工商企业的活动有关，m a n a g e m e n t 在新英汉词典中注明的通用译法主 要有：管理；运用；手段（经营手腕）；（工商企业的）管理部门（资方） 四种。从职能角度看，行政和管理是平行的，两者各有各的范围，但从逻辑 角度看，两者是从属和包含关系，行政是一种特殊形式的管理活动，是整个 人类管理活动的一部分。 需要指出的是，在现在几乎所有管理学的教科书中，都提到管理 （m a n a g e
38、 m e n t ）有五种职能，即计划、组织、指挥、协调和控制，这种分析 最初由法国学者亨利法约尔提出。但是在法约尔的法文著作中，他使用的 法文是“f o n c t i o n a d m i n i s t r a t i v e ”，标准译法应为“行政管理的职能”而 不是“管理的职能”。法约尔的原著最早有两种英文译本，一个是库布拉夫 的译本（1 9 3 0 年），一个是斯托尔斯的译本（1 9 4 9 年），前者译法仍是行政 管理的原意，而后者在翻译时把“行政管理”（a d m i n i s t r a t i o n ）译为“管 理” （m a n a g e m e n t ）。在法
39、约尔的原著中有这样一段话，标准译法应为： “切 勿把它（指行政管理）同治理（g o v e r n ）混为一谈。治理就是引导企业实现 它的目的；设法从它所拥有的一切财力和人力中获得最大的好处；就是确保 六个重要的职能的执行。行政管理只不过是治理要保证执行的六个职能之 一。但是它在高级管理人员所起的作用中占有很大的地位，以致于人们有时 可能认为这个作用纯粹是行政方面的。”库布拉夫的译本与上文的译法基本 上是一致的，而斯托尔斯的译本则把“行政管理”译成了“管理”。尽管斯 托尔斯的译文与法约尔的本意有出入，但是，人们最终把它作为法约尔著作 的标准英文译本，并且一直延续至今。正如国外有的学者评论说：“
40、仅仅一 个字的译法可能就改变了管理思想的进程。”如果按照法约尔的本意理解， 行政管理虽然意味着管理，但是，它所包括的范围较小，并且适用于处理较 重要的事务，在高级管理人员的活动中有较大的比重。按照这种理解，行政 管理并不局限于公共事务或政府事务的管理，私人部门或企业管理活动中同 样包含着行政管理，这种解释也有助于公共行政和私人行政之间概念上的区 分。 概括起来说，在国外，对“行政”含义的解释大体有以下几种：1 . 行政 等同于管理。 “行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”（德怀特 沃 尔多）。2 . 行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关 所宣布的政策而采取的一切活动
41、”（伦纳德. P . 怀特）。3 . 行政是与政治相 区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”（弗兰克. J . 古德诺）。4 . 行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序（ 美 公共行政学词典）。5 . 行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是 “行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，它既不是立法的， 也不是司法的”（世纪词典）。美国 1 9 8 5 年出版的公共行政学词典 把行政定义为“政府及公共机构事务的管理和指挥”，可以说是对各种解释 的基本概括和陈述。 在我国，行政一词普遍称为行政管理。由于我国对行政的理解比较广泛， 除政府机构外，还包括企事业单位中的科
42、室部处等职能部门，因此，虽然在 专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义，但是，在社会的实 际运用中，除上述含义外，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务 等方面的管理工作，这种行政管理的提法不太规范，本身有强调管理的意思。 二、“公共”的含义 “公共行政”是公共行政学中的专门术语，由于在 “行政”前面加了 “公 共”二字，使“行政”本身的含义更为丰富。 美国著名的公共行政学家德怀特沃尔多在公共行政学研究（1 9 5 5 年）一书中给“行政”下了一个定义后，紧接着就提出了三个相互联系的问 题： “什么是公共行政？公共 （p u b l i c ）这一修饰词表示什么特征？ 公共行政怎
43、样区别于一般行政，种怎样区别于属？” “p u b l i c ”的英文本身包含有公（有）的、公众（事务）的、政府的、 公家的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思，它的反义 词是“p r i v a t e ”（私人的），其概念外延的直观理解比较明确，但在具体探 讨它的内涵时却会遇到难以回答的问题。沃尔多对此评论说，我们可以用不 同的方法探索“公共”的意义，他列举了三个方面，简单归纳为：1 . 可以根 据政府和国家之类的词语给“公共”下定义，这就要求进一步探讨主权、合 法性、普通福利等法律概念、哲学概念及普通政治理论方面的问题；2 . 可以 按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能
44、或公共活动的认识简单地从经验 方面给“公共”下定义。但由于人们认识不同很难有统一的规定；3 . 也可以 根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但是有许多政府行为是 不稳定的或不确定的。沃尔多认为理解“公共”的含义和意义的最有效的方 法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念，用他的 话说，需用结构一功能分析的方法和文化概念分析的方法来分析，他的论述 说明了由于各国的社会观念和国情不同，对“公共”一词理解的复杂性。 在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：1 . 和私人行政相 区别。“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的， 亦即强调执行行政活
45、动的主体主要是公共（P u b l i c ）部门或公共服务机构而 不是私人企业或私人机构。2 . 明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象 的研究，所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同 的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质 是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利，而公共行 政的目的和性质主要是为公众（p u b l i c ）提供服务。由于国家的本质是阶级 统治的工具，在资本主义国家中，其行政前面虽然加了“公共”二字，但其 目的和性质与其词义仍有本质的区别，“公共”两个字只说明了政府职能的 形式而不是本质。3 . 强调行政所负的社会的（p u b l i c ）责任和义务。行政活 动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能 简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程 度等多种尺度作标准。4 . 强调公众的（P u b l i c ）参与性。行政的整个活动过 程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影 响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆 论监督等各个方面。5 . 强调
